Iedere planstudie, ieder Milieueffectrapport (MER) staat er vol mee, effectbeschrijvingen en -beoordelingen. Echter, geen enkele opleiding, noch WO noch HBO, leidt hier mensen voor op. Hier laten met name de milieukundige opleidingen een steekje vallen. Een goed beoordelingskader ontwerpen, met een passende beoordelingsschaal is nu een ambacht, maar leent zich wel degelijk voor meer theoretische grondslagen. In dit artikel een klein exposé.
In dit artikel worden de stappen die worden doorlopen in een effectenstudie losjes als structuur gehanteerd:
Een goede analyse begint met een objectieve en feitelijke beschrijving van de ingreep-effect of dosis-effect relatie. In heel veel gevallen wordt deze stap overgeslagen of zelfs als effect beoordeeld zonder goede maatlaat[1]. Bij de beoordeling wordt het effect (feit) afgezet tegen een waarde (beleid, norm etc.) op een maatlat. Pas dan kan het oordeel volgen of het beschreven effect nu als positief, neutraal of negatief kan worden aangeduid.
Neem nu de verandering van de grondwaterstand. Op zichzelf is een verhoging van de grondwaterstand (effect) door het opzetten van het grondwaterpeil (ingreep) door een Waterschap niet goed of slecht. Echter, afgezet tegen bijvoorbeeld het natuur- en landbouwbelang krijgt de verandering een waardering. Veelal is een waterstandsverhoging vanuit natuur namelijk positief en vanuit landbouw negatief. ’t Kan verkeren.
Door eerst de ingreep (of dosis)- effect relatie op papier te zetten - vaak ook een keten en niet één ingreep - kunnen de aspecten en/of criteria die er echt toe doen beter worden gevonden.
Het verdient de voorkeur om effecten eerst in absolute zin te beschrijven. Dus spreek een oordeel uit over de omgevingskwaliteit zowel in de huidige situatie[2] en de referentiesituatie (de toekomstige situatie na autonome ontwikkeling), als bij de plan-alternatieven. Hier geldt, eerst de feitelijke foto, dan gemotiveerd een oordeel. Dat geeft een goed beeld van de milieukwaliteiten zonder en met het voornemen. Bijvoorbeeld deze was goed in de huidige situatie, wordt slecht in de referentiesituatie en wordt weer iets beter bij een gekozen plan-alternatief, maar nog altijd is er (absoluut) een mindere milieukwaliteit. Dat is anders dan in de situatie dat de milieukwaliteit goed was in de referentiesituatie, maar in een gekozen alternatief slechter wordt. Beiden zijn dan in absolute zin wellicht gelijk, maar relatief is het eerste een verbetering en de tweede een verslechtering ten opzichte van de referentie (zie voorbeeld Bonaire).
[1] Bijvoorbeeld waarom is een waterstandsdaling negatief?
[2] Het inzicht in de huidige kwaliteit (in absolute zin) is van belang, omdat belanghebbenden die situatie het meest zullen herkennen uit de dagelijkse praktijk. De autonome ontwikkeling is dan van belang om hen bewust te maken van wat er gebeurd zonder het voornemen uit te voeren (zie vervolg).
In huidige situatie na autonome ontwikkeling vond er lozing plaats van verontreinigd water op het koraal vlakbij de kust. Op basis van het voornemen (toekomstige situatie) zou er een lange leiding tot voorbij het koraal komen voor het lozen van het verontreinigde water. Dat gaf mogelijk nog steeds kleine negatieve effecten, maar een stuk minder dan in de referentiesituatie. Daarmee waren er positieve scores te zien, terwijl er (in absolute zin) nog wel een negatief effect optrad.
Een ander voorbeeld (zie Waal-Eemhaven) is dat wanneer in de referentiesituatie de capaciteit van de ontsluiting van een gebied bijna aan de limiet zit, een kleine toename van verkeer toch tot een groot effect kan leiden. Dat moet wel zichtbaar worden gemaakt in het MER.
Het MER voor dit plan maakte duidelijk dat in het plangebied zelf geen structurele verkeersknelpunten te verwachten zijn. Dit geldt niet voor de externe bereikbaarheid van het plangebied. De bereikbaarheid van het plangebied over de weg vindt vooral plaats via de aansluiting op de A15. In de huidige situatie is de doorstroming in de ochtendspits naar het plangebied matig. In de autonome ontwikkeling wordt een toename van het verkeer van 20% verwacht, waardoor de verkeersafwikkeling in de spitsperioden aanzienlijk slechter wordt, terwijl deze al matig was. Het VKA versterkt deze verslechtering nog enigszins waarmee het effect net kan zijn dat alles vastloopt.. Deze verdere verslechtering van de verkeersafwikkeling zal leiden tot enerzijds meer geluidsproductie en mindere luchtkwaliteit en anderzijds verslechtering van de verkeersveiligheid en daardoor van de externe veiligheid.
Op basis van het voorgaande is in het MER aangegeven dat de verkeerssituatie zal worden gemonitord, zodat - als er daadwerkelijk problemen gaan ontstaan - maatregelen kunnen worden getroffen. Genoemd worden het anders instellen van de verkeerslichten en eventueel het aanleggen van extra opstelstroken. De Cmer constateerde dat in het MER niet is ingegaan op de effectiviteit en uitvoerbaarheid van deze maatregelen, waardoor niet duidelijk is dat het plan uitvoerbaar is.
Kortom, een kleine absolute toename (dus kleine relatieve verslechtering) kan toch grote gevolgen hebben.
Pas als deze inzichten zijn gevoed is het zinvol de effectvergelijking ten opzichte van de referentiesituatie, dus relatief, te doen. De volgorde is dan dus begin met het voornemen en bepaal de ingreep-effect-relaties (belangrijke effecten). Beschrijf dan de feitelijke huidige situatie en de toekomstige situatie na autonome ontwikkeling in absolute zin voor deze effecten en maak pas daarna de relatieve vergelijking. Als je het netjes in deze volgorde zet zal vaak blijken dat er sprake is van een “halvering van de schaal” waarop wordt beoordeeld (van absoluut naar relatief). Immers, er kan op alle beoordelingscriteria (effecten) sprake zijn van een relatieve verslechtering, terwijl de absolute milieukwaliteit varieert tussen goed en slecht. Dit speelt met name als de referentiesituatie in absolute zin heel positief is en de effecten niet op alle criteria erg groot.
Een absolute beschrijving (zie boven) van de bestaande toestand van het milieu (de huidige situatie) is van belang om daarna de referentiesituatie (zie onder) te kunnen bepalen. Een belangrijk aspect daarbij is, dat als de bestaande toestand van het milieu al slecht is, een verdere verslechtering in de referentiesituatie anders wordt beleefd dan wanneer deze nu een hoge milieukwaliteit heeft (denk aan motorcross terrein en een stiltegebied, waar in de referentiesituatie meer vluchten van/naar een luchthaven worden verwacht). Andersom kan ook: als de situatie niet best is, is de omgeving ook vaak kritisch en wordt elk extra effect onder een vergrootglas gelegd.
Echter, de huidige situatie is tevens van belang omdat deze het beste aansluit bij de beleving van de mensen in het gebied. In een MER voor een Omgevingsvisie wordt hiervoor vaak een ‘foto van de leefomgeving’[1] gehanteerd, waarbij gebruik wordt gemaakt van allerhande openbare bronnen en de reflectie daarop van belanghebbenden. Hierbij doen zich wel direct twee problemen voor. Ten eerste is het bronmateriaal vaak sterk wisselend qua schaalniveau en ten tweede wordt veelal vergeten de vertaling te maken naar de referentiesituatie en een analyse van knelpunten (zie o.a. advies van de Cmer over de Omgevingsvisie Geertruidenberg) .
Het is van belang voor de referentiesituatie een eenduidig referentiejaar te hanteren. Veelal het (volle) jaar dat de voorgenomen activiteit volledig is gerealiseerd. Het is dan de bedoeling dit referentiejaar ook te hanteren voor alle alternatieven. In veel gevallen is de referentiesituatie een allegaartje van ontwikkelingen met allerhande tijdshorizonten. Dan moet er gekozen worden. Dat geldt ook indien er sprake is van bijvoorbeeld na-ijleffecten.
Het referentiejaar in een Plan-m.e.r. is daarom meestal het jaar dat in alle beleidsstukken als horizon wordt gehanteerd ofwel het jaar waarvoor de autonome ontwikkeling nog vrij concreet is. Op dit moment is dit in bijna alle projecten 2030 en visies 2040.
Een MER bevat een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, voor zover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben, alsmede van de te verwachten ontwikkeling van dat milieu, indien die activiteit noch de alternatieven worden ondernomen (art. 7.23, lid 1d, Wm).
Concreet houdt dit in dat het MER ervan uitgaat dat vastgesteld overheidsbeleid en de gevolgen daarvan worden gerealiseerd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de komst van woningen op een woningbouwlocatie op basis van een vastgesteld bestemmingsplan, de aanleg van een dijk op grond van een Projectplan Waterwet of het schoner worden van de lucht door regels en beleid gericht op het terugdringen van bijvoorbeeld stikstofemissies. Vastgesteld beleid en projecten waarover al definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden moeten dus worden meegenomen in de beschrijving van de referentiesituatie van het project. De beschrijving van de referentiesituatie moet inzichtelijk maken hoe de milieusituatie in het studiegebied zich zal ontwikkelen indien het project door gaat, maar andere ontwikkelingen wél.
Bij onduidelijkheid over status van een ontwikkeling kan eventueel worden gewerkt met meerdere referentiesituaties, scenario’s of gevoeligheidsanalyses. Een voorbeeld daarvan is een intensieve veehouderij op een locatie waarvan bekend is dat in de directe omgeving een nieuwe woonwijk zal worden gerealiseerd, waarover het definitieve besluit nog niet is genomen, maar waarvan duidelijk is dat het vaste voornemen bestaat om die woonwijk aan te leggen. In zo'n geval kan worden gewerkt met i.c. twee referenties of twee scenario’s: mét en zónder de betreffende woonwijk. Dit zorgt ervoor dat er inzicht ontstaat in beide situaties én dat het MER hierdoor robuuster wordt (gevoeligheidsanalyse: hoe gevoelig is de haalbaarheid voor het wel/niet doorgaan van de woningbouw).
Daarbij moet niet alleen worden gekeken naar nieuwe plannen en besluiten die nog moeten worden gerealiseerd, maar ook naar de vigerende besluiten. Er kan immers een verschil bestaan tussen de feitelijke situatie en de situatie die op grond van vastgestelde besluiten (bijvoorbeeld verleende vergunningen) mogelijk is. Voor de referentiesituatie kan dan een situatie worden gebruikt waarin niet wordt uitgegaan van de feitelijke, bestaande toestand, maar van een zekere mate van gebruik, zoals op basis van genomen besluiten (zoals verleende vergunningen) mogelijk is. Echter, soms geldt dat het benutten van de volledige ruimte in een plan, bijvoorbeeld de mogelijkheden voor intensieve veehouderij in een bestemmingsplan, niet realistisch zijn. Immers bijvoorbeeld de nabijheid van Natura2000-gebied kan er voor zorgen dat voor dergelijke nieuwe intensieve veehouderijen nooit een Natuurbeschermingswetvergunning verkregen zal worden. Kortom steeds geldt: beschrijf en motiveer de autonome ontwikkeling (en mate van autonomie) goed. En uitgangspunt is: reken jezelf niet rijk (het zorgvuldigheidsprincipe in m.e.r.).
[1] Zie bijvoorbeeld: https://leefomgevingsfoto.anteagroup.nl/dag-gemeenten/#
In iedere m.e.r. is het van belang te bepalen wat de reikwijdte is van het onderzoek. Welke alternatieven zijn er en welke milieuaspecten moeten dus worden onderzocht? En welk detailniveau moet dan worden gehanteerd: hoe uitgebreid moet het onderzoek worden uitgevoerd en op welke manier (welke methoden en technieken worden gebruikt)?
Veel besluitvorming in Nederland verloopt getrapt, van een schets tot ontwerp en vergunning. Bij ieder besluit dat wordt genomen, worden er bepaalde (plan)variabelen vastgelegd en wordt er in de stap daarna verder ingezoomd met focus op variabelen op een lager schaalniveau. Een stap die niet altijd expliciet wordt gezet is het ontleden van de vraag, welke planvariabelen, er nu daadwerkelijk met het m.e.r.-plichtige besluit worden vastgelegd. Immers die variabelen en de variatie die daarin is voorzien bepalen welke milieuaspecten (en alternatieven) moeten worden onderzocht om tot onderscheid te komen. Dit is niet altijd eenvoudig, denk maar eens aan een Omgevingsvisie op gemeentelijk niveau!
Effecten moeten bij voorkeur onderscheidend (discrimineren) zijn op de variabelen die in het besluit worden vastgelegd en minimaal op de belangrijkste gevolgen toezien. Het MER moet zich dus richten op de onderscheidende keuzes, daar waar echt een belangenafweging aan de orde is. Het detailniveau waarop effecten worden bepaald en dus de te hanteren maatlat worden bepaald door:
De (plan)fase waarin een project zich bevindt, dus meer strategisch of schetsniveau versus meer uitwerking of detailontwerp, speelt een rol. In bijvoorbeeld een verkenning ligt de focus op de grote, onderscheidende effecten (minder detail nodig) om tussen alternatieven te kunnen kiezen. In een planuitwerking is meer detail nodig om de aanvraag van vergunningen te kunnen onderbouwen.
Het detailniveau van het MER wordt bepaald door het vereiste detailniveau in het besluit. Aan bijvoorbeeld een Tracébesluit worden specifieke eisen gesteld. Om die reden is dus zaak een tracé voor bijvoorbeeld een goederenspoorlijn door heel Nederland niet direct in een Tracébesluit vast te leggen maar in een Rijksinpassingsplan of Structuurvisie, immers anders wordt de studielast veel te hoog. Een verlegging van een tracé over een aantal kilometer past wel bij een Tracébesluit.
Uiteraard is het ook van belang op welke onderdelen het voornemen varieert, wat zijn de (plan)variabelen. Gaat het om een tracé- of locatie-keuze of gaat het om de inpassing of inrichting van een woonwijk? Dat maakt nogal uit. Welke (plan)variabelen worden er in het besluit vastgelegd, daarop moet de afweging en het beoordelingskader zich richten.
Naarmate het voornemen in meer detail is ontleed zal ook de beoordeling meer verfijnd moeten worden om deze te kunnen onderscheiden. Het beoordelingskader moet immers voldoende discrimineren tussen de alternatieven. Dit punt sluit nauw aan bij het voorgaande, tot welk detailniveau maakt het besluit de voor m.e.r. relevante (onderscheidende) keuzes. En daarbij helpt het om te bedenken: waarom is deze activiteit eigenlijk m.e.r.-plichtig?
Ook per milieuaspect kan het detailniveau variëren. Met name naarmate normen strenger zijn (no go’s) zal eerder meer detail zijn gevraagd dan wanneer dat niet zo is. Vergelijk de stikstofdepositie in millimol per hectare natuurgebied, met het aantal hectare met een bepaalde verwachtingswaarde bij archeologie. Kortom, wet- en regelgeving is ook van belang.
De Commissie voor de milieueffectrapportage (Cmer) schrijft het in menig advies: de effecten bij voorkeur kwantitatief bepalen. Echter, soms is kwalitatief ook prima, zeker als het om meer strategische vraagstukken gaat. Wanneer is kwalitatief beoordelen een goede keuze:
Waarom wil men eigenlijk een kwantitatieve bepaling? Een belangrijk nadeel van een kwalitatieve beoordeling is dat het meer interpretatie vereist. Immers, kwalitatief is vaak minder eenduidig, herleidbaar, transparant, zeker al het om een deskundigenoordeel gaat. Dat verdient dus (extra) aandacht. Tevens luistert een zuivere definitie van de schaal of maatlat waarop wordt beoordeeld nauw. Dit laatste gaat vaak verkeerd.
Zeker bij meer strategische beslissingen kan prima worden volstaan met een kwalitatieve beoordeling. Kwalitatief is niet gelijk aan relatief. Ook bij een kwalitatieve beoordeling moet een absolute schaal gehanteerd worden. Dus niet slecht, slechter, slechtst, immers dan loop je het risico dat kleine verschillen worden uitvergroot en de beoordelingen onderling niet vergelijkbaar zijn.
Het is dus van belang te zorgen voor eenduidige schaalovergangen(. De definitie van bijvoorbeeld een zeer negatief effect (- -) moet overal de zelfde ernst vertegenwoordigen. Consistentie is dus van belang om de beoordelingen onderling te kunnen afwegen.
Per beoordelingscriterium is het van belang invulling te aan begrippen als significant, bepalend, dominant, groot, veel, beperkt, weinig, gering etc.
De betekenis van een kwalitatieve beoordeling unaniem over de milieuthema’s kan bijvoorbeeld zijn:
++ = (project/beleids)doel bereikt
+ = draagt positief bij aan (project/beleids)doel
0 = geen verandering
- = draagt bij aan verslechtering (onder de norm maar boven streefwaarde)
- - = leidt tot normoverschrijding (significant negatief)
Vertaal je dit principe naar bijvoorbeeld historische bouwkunde dan wordt het: -- aantasting gaaf object/Rijksmonument, - aantasting waardevol object/gem. Monument, 0/- aantasting die kenmerkende waarde niet schaadt.Indien het grootste deel van de beoordelingen kwalitatief zijn, kan het zinvol zijn een kwantitatieve bepaling om te zetten naar een kwalitatief oordeel. Zie bijvoorbeeld het bepalen van het grondverzet in onderstaande tabel:
Tabel 1 Grondverzet
|
Score |
Betekenis |
Maatlat |
|
|---|---|---|---|
|
|
|
Totaal grondverzet* |
Hergebruik binnen het project* |
|
- - |
zeer negatief |
> 3 miljoen m2 |
|
|
- |
negatief |
1 - 3 miljoen m2 |
|
|
0 |
neutraal |
< 1 miljoen m2 |
< 0,5 miljoen m2 |
|
+ |
positief |
|
0,5 - 1 miljoen m2 |
|
+ + |
zeer positief |
|
> 1 miljoen m2 |
* grondverzet is een fysiek effect en krijgt een negatieve betekenis op basis van de emissies die vrijkomen bij het grondverzet. Hergebruik binnen het project beperkt emissies die samenhangen met transport over langere afstanden en heeft dus een positieve betekenis.
Vaak wordt een vijf- of zevenpuntschaal gehanteerd. Meer onderscheid zou er toe kunnen leiden dat kleine verschillen teveel worden uitvergroot in de besluitvorming. Dat is niet de bedoeling. Een vijfpuntsschaal heeft dan ook meestal de voorkeur. Een zevenpuntsschaal past alleen als het echt mogelijk is in detail onderscheid te maken en er veel verschillen zijn die er ook echt bestuurlijk toe doen.
Een kwantitatieve schaal zou idealiter moeten worden ingericht met de kwalitatieve betekenis in gedachten. Dus in het voorbeeld van hiervoor: de kwantitatieve waarde bij -- moet gelijk staan aan normoverschrijding. Dat maakt onderlinge vergelijking tussen kwantitatief en kwalitatief ook mogelijk. Soms is zijn er geen normen, zoals bij landschap, dan kan bijvoorbeeld aan worden gesloten bij een stikte bescherming (Nationaal landschap) of effecten die leiden tot grote maatschappelijke bezwaren (kap van een monumentale boom) of grote belangenaantasting (aantasting Wereld Erfgoed).
Bij een kwantitatieve beoordeling wordt de schaal van de beoordeling veelal gedicteerd door de mate waarin de effecten verschillen. Dus zijn de verschillen kleiner, wordt de schaal verfijnd. Dit is eigenlijk niet altijd juist, omdat hiermee kleine verschillen - misschien wel zo klein dat ze in de onzekerheidsmarge vallen (zie onder) - worden uitvergroot. Beter is het om na te denken wat op het schaalniveau van de afweging relevante schaalovergangen zijn en daar de alternatieven op beoordelen. Daarbij kunnen kleine verschillen toch tot een zelfde oordeel komen. Bijvoorbeeld 3.000 geluidgehinderden is ongeveer gelijk aan 3.100 geluidgehinderden op een totale populatie van 400.000 inwoners (verschil is verwaarloosbaar klein, zeker indachtig onzekerheden, zie verder).
Van belang is te onderkennen dat niet ieder verschil onderscheidend is. Binnen een bepaalde bandbreedte zijn effecten gehouden tegen de maatlat gelijk ondanks kleine verschillen. Die bandbreedte wordt onder meer bepaald door de onzekerheden in de effectvoorspelling. Het is nodig transparant te zijn over de onzekerheidsmarges die voortkomen uit zowel het gebruik van brondata alsmede gebruikte modellen en methoden. Te vaak wordt dit in milieueffectrapporten achterwege gelaten. Daarmee zijn uitspraken veelal te absoluut, terwijl verschillen in de praktijk niet onderscheidend zijn. Dus beste opstellers van een MER, begin er eens mee de onzekerheden en bandbreedtes die dit oplevert in de voorspelling, te rapporteren. Zie ook het factsheet van de Cmer ‘Onzekerheden in effectvoorspellingen’ (https://www.commissiemer.nl/documenten/00000299.pdf).
In een effectenonderzoek is het goed onderscheid te maken in tijdelijke en permanente effecten. Daarnaast spreken we van activiteiten in de aanleg- of realisatiefase (aanleg en/of inrichting) en in de gebruiksfase (beheer, onderhoud en gebruik). Soms speekt ook de sloopfase een rol, zoals bij windparken.
Het spreekt voor zich dat een tijdelijk effect, mits omkeerbaar, in beginsel minder ernstig is dan een permanent effect, zeker als deze onomkeerbaar is (vernietiging).
Tijdelijke effecten treden vooral op tijdens de realisatiefase, maar niet altijd en niet alleen. Ook tijdens de aanleg
kunnen permanente effecten optreden (bijv. verstoring bodemopbouw of vernietiging natuur of verstoring van broedlocatie zonder dat daarvoor een uitwijkmogelijkheid is)! Het is wel van belang ‘tijdelijk’ goed te definiëren. Als een realisatiefase bijvoorbeeld 10 jaar duurt (Spoorzone Delft), ervaart een bewoner dat bepaald niet als tijdelijk! Beschrijf vooral de tijdelijke effecten en effecten van aanleg of sloop die aanzienlijk zijn.
Effecten van de aanleg zijn soms lastig te beschrijven, omdat weinig bekend is over deze fase c.q. er veel vrijheid wordt gegeven aan de aannemer. Daarom worden deze vaak gebaseerd op aannames over de aanlegmethode. Dit is niet erg, zolang deze aannames goed te verdedigen zijn en je ze duidelijk vermeldt. Let wel de uitspraken zijn niet vrijblijvend en kunnen dus randvoorwaarden opleggen aan de uitvoerder (bijvoorbeeld voorkeurslocaties of uitsluitingsgebieden voor bouwterreinen).
Ook tijdelijke effecten kunnen significant zijn, bijvoorbeeld bij verstoring van strikt beschermde soorten in het broedseizoen.
Veelal vergeten, maar heb ook aandacht voor de sloop- of ontmantelingsfase, natuurlijk indien aan de orde, zoals bij windparken. Veel windparken worden uiterlijk na 25 jaar ontmanteld of opnieuw ingericht.
In veel gevallen ligt de te kiezen parameter voor de hand. Echter, een fout is zo gemaakt. Een maat voor het doorsnijden van landgoederen lijkt simpel uit te drukken in het aantal meters. Maar zoals het navolgende voorbeeld laat zien gaat dat niet altijd op, immers doorsnijding 1 is weliswaar langer, echter doorsnijding 2 zal toch worden gezien als een ernstiger aantasting van het ensemble van landhuis en landgoed.
Een onderdeel van de effectbeoordeling is ook het beschrijven van de mogelijkheden (maatregelen) om effecten te verzachten of zelfs geheel weg te nemen. Dit worden mitigerende maatregelen genoemd. In sommige gevallen, zoals bijvoorbeeld effecten op Natura2000 gebied, moet het (rest)effect alsnog gecompenseerd worden. Dit houdt in dat ter compensatie van een verlies door het voornemen, elders (buiten het plangebied) een verbetering (in dit voorbeeld de aanleg van nieuwe natuur) moet worden bewerkstelligd.
De gevolgen van effecten kunnen veelal worden gemitigeerd ofwel verzacht, door de inzet van aanvullende maatregelen. Deze mitigerende maatregelen verminderen het negatieve effect.
Vaak is de vraag welke maatregelen wel/niet worden meegenomen in de effectbeoordeling. Het is gebruikelijk te beginnen met het on-gemitigeerde effect, dat is wat wordt beschreven. Soms zijn maatregelen echter verplicht vanuit wet- of regelgeving (geluidschermen bij wegen of stilstand maatregelen vanwege slagschaduw bij windparken) of vergunningverlening (denk aan retourbemaling). Maar denk ook aan een goede landschappelijke inpassing, die onlosmakelijk met het ontwerp is verbonden. Deze maatregelen vormen dan een standaard werkwijze en maken dan feitelijk onlosmakelijk onderdeel uit van het voornemen. Dan wordt het effect zonder deze maatregel niet apart in beschouwing genomen.
Het omgaan met mitigerende maatregelen is niet altijd zondermeer duidelijk. Worden alternatieven vergeleken zonder mitigerende maatregelen, kan een verkeerd alternatief de voorkeur krijgen. Een alternatief dat veel effecten kent, maar die goed te mitigeren en omkeerbaar zijn, kan immers na die mitigatie juist (wel) de voorkeur krijgen.
Bij de effectbeschrijving moet rekening gehouden worden met een ‘redelijke vorm’ van optimalisatie van het ontwerp (bijvoorbeeld landschappelijke inpassing). Immers, een niet geoptimaliseerd ontwerp kan tot verkeerde conclusies leiden (onnodig veel nadelige effecten).
Het is goed om steeds te beseffen dat een effectvoorspelling wordt uitgevoerd ten behoeve van bestuurlijke of politieke besluitvorming. Een bestuurder is gebaat bij niet teveel criteria, immers zijn het er teveel dan wordt de uitkomst grijs. Minder is meer inzicht.
Uit de toepassing van een singuliere waarde ontbinding[1] op enkele beoordelingsmatrices uit milieueffectrapporten bleken telkens slechts 4 tot maximaal 7 parameters (singuliere waarden) dominant. Denk aan een niet geëlektrificeerde goederenspoorlijn dwars door een stad of een omleiding om de stad. In het eerste geval zullen alle hinderaspecten (geluid, trillingen, veiligheid, luchtkwaliteit, etc.) negatief uitslaan en in het andere geval alle aan het buitengebied verbonden thema’s (natuur, landschap, cultuurhistorie, recreatie etc.). De keuze is dan eigenlijk groen versus grijs? Dit maakt de uitleg, het verhaal, eenvoudig. Een te genuanceerd verhaal komt niet over!
Het is belangrijk te blijven denken vanuit de beslisser; wat zou die willen weten om een beslissing te kunnen nemen? Denk aan risico’s voor de initiatiefnemer of bevoegd gezag, belangen van stakeholders die worden geschaad en dergelijke.
[1] De singulierewaardenontbinding (Singular Value Decomposition) is een belangrijk begrip uit de lineaire algebra en numerieke wiskunde. De singuliere waarden beschrijven eigenschappen van een willekeurige matrix, analoog aan de eigenwaarden van een vierkante matrix. De SWO wordt onder meer gebruikt bij de studie van lineaire afbeeldingen, het bepalen van normen van matrices, het berekenen van de veralgemeende inverse of pseudo-inverse van een willekeurige matrix en de kleinstekwadratenoplossing van een willekeurig stelsel van lineaire vergelijkingen.
Er zijn diverse tracés voor de kabelverbinding op zee en op land onderzocht. Echter, grofweg was dit de keuze: een korte route over zee en een langere route over land, langs bebouwde kernen versus een (andere) langere route over zee, met een kruising met een vaargeul, en een korte route op land. Resultaat in het MER is een grote tabel met veel criteria, maar in de kern komt de keuze neer op: effecten en gedoe op land, met veel bewoners en gemeenten, of effecten en gedoe op zee, met voornamelijk het Havenbedrijf. Dat is voor bestuurders klare wijn.
Indien een MER wordt getoetst door de Cmer, zal zij letten op het aanwezig zijn van essentiële tekortkomingen. Dat betekent dat essentiële informatie, nodig om een besluit te kunnen nemen, ontbreekt. Er zijn een aantal terugkerende redenen:
[1] Wat ‘redelijkerwijs te beschouwen is’ daarover kan een boek worden geschreven, zie ondermeer https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/mer/praktijkhandreiking/alternatieven/uitgebreide/redelijkerwijs/
Dan nog een wat zachter element, het taalgebruik. Het feit dat effectenonderzoek veelal wordt gebruikt in het publieke domein, stelt hoge eisen aan begrijpelijk taalgebruik. Enkele voorbeelden:
De wereld van de effectbeoordeling ontwikkelt zich niet heel snel. Veel van wat we 10 jaar terug deden, doen we nu nog. Inmiddels doet de digitale revolutie zijn of haar intrede en is het werken met (big) data aanstaande.
Er zijn thans een aantal digitale tools die gebruikt kunnen worden.
De inzet van GIS is vooral waardevol ingeval van locatie- of tracékeuzes. Daarbij kunnen beoordelingscriteria worden vertaald naar (on)geschiktheden (weerstand kaarten op basis van ‘inverse’ effecten) van gebieden voor de voorgenomen activiteit. Als alle lagen worden opgeteld kan het GIS de meest geschikte locaties zoeken en een effectbeoordeling genereren. En als er gewichten worden toegekend aan de lagen, kunnen er ook alternatieven mee worden gegenereerd.
Dit besluit betrof het opstellen van regels voor het verspreid bouwen van 1.950 woningen bij de kleine kernen in Waterland (gemeenten Beemster, Edam-Volendam, Landsmeer, Oostzaan, Waterland, Wormerland en Zeevang). Door in GIS de gevoeligheid voor effecten door woningbouw aan te geven als weerstand (hoe groter het potentiële effect, hoe groter de weerstand tegen woningbouw) per thema en aspect konden eenvoudig de plekken gevonden waar gebouwd kon worden met de minste milieueffecten. Door het toekennen van gewichten aan de thema’s/aspecten kunnen ook alternatieven vanuit verschilkende belangen worden ontwikkeld (bijvoorbeeld vanuit natuur of landschap of bereikbaarheid). Het GIS zocht steeds zelf de plekken met de minste weerstand totdat het 1.950 woningen een plek had toebedeeld.
Bij de beoordeling van veel verschillende alternatieven, zeker als daarbij een uitgebreid beoordelingskader wordt gehanteerd, en als belanghebbenden effecten anders wegen, kan de toepassing van een MultiCriteriaAnalyse (MCA) worden overwogen. Een veel gebruikt programma is dan BOSDA.
BOSDA is een computerprogramma waarmee alternatieven kunnen worden ontwikkeld, vergeleken en beoordeeld. Het sluit nauw aan bij de stappen die in een besluitvormingsproces kunnen worden doorlopen: probleemdefinitie, ontwikkeling van alternatieven, bepaling van effecten en beoordeling van de alternatieven. Door de gestructureerde opbouw van BOSDA wordt het inzicht in het beleidsprobleem en de gehanteerde methoden verhoogd. Er worden binnen BOSDA criteria gedefinieerd, met onderlinge gewichten, op basis waarvan de alternatieven moeten worden afgewogen. Per alternatief wordt aan elk van de criteria een score toegekend.
Er kan binnen BOSDA gebruik worden gemaakt van vijf multicriteria-methoden (gewogen sommering, concordantieanalyse, regimemethode, verwachtingswaardemethode en evamixmethode) en van twee monetaire methoden (kosten-batenanalyse en kosten-effectenanalyse) om de geschiktheid van de alternatieven te bepalen. Het resultaat van BOSDA bestaat uit een rangschikking van de alternatieven naar geschiktheid, volgens de opgegeven scores en gewichten voor de criteria.
Het gebruik van visualisatie en infographics ondersteunt de tekst en levert sneller en toegankelijker inzichten op. Een veel gebruikt middel bij effectmatrices is het gebruik van icoontjes voor milieuthema’s en de verkeerslicht kleuren voor de ernst van de effecten.
In deze bijdrage is zichtbaar gemaakt dat het van belang is alle 4 de stappen[1]: van effectenanalyse goed te doorlopen in een m.e.r.-procedure, immers een fout is zo gemaakt. Daarbij is er steeds sprake van extreem maatwerk, een beoordelingskader kan zelden 1:1 worden gekopieerd. Het ontwerpen van een goed beoordelingskader is op z’n minst een ambacht, maar eigenlijk nog meer een milieukundige analyse. Het zou mooi zijn als Universiteiten dat ook gaan inzien en dit vak opnemen in het curriculum bij aard- en milieuwetenschappen.
Diederik Bel is strategisch-adviseur m.e.r. bij Witteveen+Bos en regelmatig als werkgroeplid betrokken voor de Commissie voor de m.e.r..
[1] 1. Beoordelingskader en ingreep-effectrelaties; 2. Beschrijven huidige situatie en de situatie na autonome ontwikkeling; 3. Effectbeschrijving en 4. Effectbeoordeling.
Reacties