TOETS030610Als reactie op de hoogwaters van 1993 en 1995 hebben deministers van V&W en VROM de `Beleidslijn ruimte voor derivier' vastgesteld.1 Ook de verwachting dat door klimaat-verandering, zeespiegelstijging en bodemdaling de kans opoverstromingen alleen maar zal toenemen en het feit dat dete beschermen waarden achter de dijken door bevolkingsgroei en een toe-name van het ge?nvesteerde vermogen steeds groter worden, hebben daar-bij een rol gespeeld.De Beleidslijn was erop gericht de bestaande ruimte voor de grote rivierente behouden, opdat de kans op overstromingen niet verder zou toenemenen de nog beschikbare ruimte gereserveerd zou blijven voor eventueel in detoekomst benodigde rivierverruiming. Anders dan voorheen was het beleidniet enkel en alleen meer gericht op dijkversterkingen en -verhogingen,maar tevens op het behouden van ruimte voor de rivier en waar nodig ophet teruggeven van ruimte aan de rivier die we de afgelopen jaren van derivier hebben afgenomen. De Beleidslijn kan dan ook met recht worden aan-gemerkt als het eerste concrete uitvloeisel van de trendbreuk in de beleids-vorming ten aanzien van de beveiliging tegen overstromingen.De `Beleidslijn ruimte voor de rivier' heeft de afgelopen tien jaar onmisken-baar grote gevolgen gehad voor de ruimtelijke ontwikkeling van het rivier-bed van de grote rivieren. Na tien jaar trouwe dienst is deze Beleidslijnrecentelijk (juli 2006) ingetrokken en vervangen door de `Beleidslijn groterivieren'.2 Blijkens de toelichting beoogt deze herziene Beleidslijn om meerruimte te bieden aan ontwikkelingsgerichte initiatieven, zonder de doel-stelling van zijn voorganger tekort te doen.In deze bijdrage zullen de doelstelling, reikwijdte en juridische status vande ?Beleidslijn grote rivieren? aan de orde komen, waarbij zal worden inge-NiEuwTOETSiNgSkAdErvOOrAcTiviTEiTENiNriviErbEdbElEidSlijNgrOTEriviErENde`beleidslijnruimtevoorderivier'uit1997heeftinjuliplaatsgemaaktvooreenopvolger:de`beleidslijngroterivieren'.daarmeeisereennieuwtoetsingskadervooractiviteiteninhetrivierbed.deoudebeleidslijnheeftindeafgelopentienjaargroteinvloedgehadopdebouw-praktijkinbuitendijksegebieden.datzalbijdenieuwebeleidslijnnietanderszijn.veelblijftzoalshetwas.Maarergaanookenkeledingenveranderen.Zowordendevoorwaardenvoor`niet-rivier-gebonden'activiteiteninhet`bergendgedeeltevanhetwinterbed'minderstreng.watzijndebelangrijksteovereenkomstenenverschillentussendeoudeennieuwebeleidslijn?FrankgroothuijsebeleidslijngroterivierenDE AUTEURMr. F.A.G. Groothuijse (030-2538077, F.Groothuijse@law.uu.nl) is als pro-movendus verbonden aan het Centrum voor Omgevingsrecht en Be-leid/NILOS van de Universiteit Utrecht. Hij werkt aan een proefschriftover de juridische facilitering van de ruimtelijke wateropgaven.1Staatscourantvan12mei1997,nr.87,p.6.2Staatscourantvan12juli2006,nr.133,p.19(beleidsregelsgroterivieren)insamenhangmetTk2005-2006,30462,nr.1(beleidsbriefgroterivieren).beidedocumentenvormende`beleidslijngroterivieren'.TOETS030611gaan op de belangrijkste verschillen met de oude Beleidslijn. Daarnaastwordt bezien in hoeverre de herziening van de Beleidslijn daadwerkelijkmeer ruimte voor nieuwe ontwikkelingen zal bieden zonder aantasting vande oorspronkelijke doelstelling.DoelstellingMet de herziening van de Beleidslijn is de doelstelling vrijwel ongewijzigdgebleven. Wel is deze wat geconcretiseerd. De oude Beleidslijn had tot doelmeer ruimte voor de rivier te scheppen, mens en dier duurzaam te bescher-men tegen overstroming en materi?le schade door overstromingen te beper-ken; de herziene Beleidslijn heeft als meer concrete doelstelling de beschik-bare afvoer- en bergingscapaciteit van het rivierbed te behouden en ontwik-kelingen te weren die de mogelijkheid tot rivierverruiming nu en in detoekomst feitelijk onmogelijk maken.Terecht is het scheppen van ruimte voor de rivier als doelstelling geschrapt,aangezien de oude Beleidslijn er niet op gericht was en ook de herzieneBeleidslijn er niet op gericht is om extra ruimte aan het rivierbed toete voegen. De Beleidslijn heeft (en had) met andere woorden slechts eenwerende functie.Voor de ruimtescheppende doelstelling wordt een afzonderlijke planologi-sche kernbeslissing vastgesteld: de PKB Ruimte voor de Rivier.3 In deze PKBis een mix van technische en ruimtelijke maatregelen opgenomen. Dezebeogen het rivierengebied in 2015 op het door de Wet op de Waterkeringvereiste veiligheidsniveau te brengen alsmede een bijdrage te leveren aan deverbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied. Voor de daad-werkelijke uitvoering van de maatregelen uit de PKB dienen, evenals bij ie-der ander project, de benodigde gronden, vergunningen en toestemmingente worden verkregen. Voor de dijkverleggingen die in de PKB zijn voorzienkan nog wel worden opgemerkt dat op de gronden die door deze maatregelbuitendijks komen te liggen de Beleidslijn van toepassing wordt.De PKBRuimte voor de Rivier dient vanwege zijn ruimtescheppende doelstellinguitdrukkelijk te worden onderscheiden van de (herziene) Beleidslijn, dieeen ruimteconsoliderende doelstelling heeft. Dit hebben de opstellers vande herziene Beleidslijn ook expliciet onderkend. Om verwarring met de PKBte voorkomen hebben zij de `Beleidslijn ruimte voor de rivier' bewust omge-doopt tot de `Beleidslijn grote rivieren'.ReikwijdteDe oude Beleidslijn was uitsluitend van toepassing op nieuwe activiteiten inhet winterbed, voor zover deze zouden kunnen leiden tot waterstandverho-ging, een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoer-capaciteit en/of potenti?le schade bij hoogwater. Op activiteiten die daartoeniet zouden kunnen leiden, was het afwegingskader dus niet van toepas-sing. Onder de oude Beleidslijn was het afhankelijk van de al dan niet rivier-gebondenheid van de activiteit onder welke voorwaarden deze was toege-staan. De in een limitatieve lijst opgenomen riviergebonden activiteiten (ja,mits) werden daarbij onder minder strenge voorwaarden toegestaan dan deniet-riviergebonden activiteiten (nee, tenzij).De herziene Beleidslijn is ? in afwijking van haar voorganger ? op alle activi-teiten in het winterbed van toepassing, waarbij afhankelijk van de soort acti-viteit (kleine tijdelijke, voor het rivierbeheer noodzakelijke activiteiten enriviergebonden of niet-riviergebonden activiteiten) en de functie van hetwinterbed (bergend of stroomvoerend) voorwaarden gelden waaronder eenactiviteit kan worden toegestaan.De betekenis van de term `activiteit' en de uitleg die daaraan onder de oudeBeleidslijn werd gegeven, is in de herziene Beleidslijn niet gewijzigd, zodatde Beleidslijn niet alleen van toepassing is op het oprichten of wijzigen vanbouwwerken, maar ook ziet op andere vormen van grondgebruik, zoals be-drijvigheid. Een algemene bedrijfsbestemming zal dan ook onder vigeur vande herziene Beleidslijn evenmin zijn toegelaten; ook al kunnen binnen diebestemming geen bouwwerken worden opgericht of kunnen bouwwerkenuitsluitend worden opgericht onder de in de Beleidslijn genoemde voorwaar-den.5 Gelet op de doelstelling van de Beleidslijn is het niet opmerkelijk datook andere activiteiten dan bouwen onder reikwijdte van de Beleidslijn val-len. Ook andere activiteiten dan bouwen kunnen immers leiden tot water-standverhogende effecten of een feitelijke belemmering voor toekomstigevergroting van de afvoercapaciteit. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aande ophoging van gronden en de opslag van materialen. Ook deze activiteitenzullen derhalve aan de Beleidslijn moeten worden getoetst alvorens zij kun-nen worden toegestaan.AfwegingskaderAlgemene voorwaardenHet afwegingskader van de herziene Beleidslijn komt er kort gezegd op neerdat voor alle activiteiten in het winterbed steevast de volgende algemenevoorwaarden gelden:? De activiteit wordt zodanig uitgevoerd en gesitueerd dat het veiligfunctioneren van de rivier gewaarborgd blijft.? De waterstandverhoging of de afname van de waterbergingscapaciteitals gevolg van de activiteit blijft zo gering mogelijk.6? De activiteit vormt geen feitelijke belemmering voor de toekomstigevergroting van de afvoer- en/of bergingscapaciteit van de rivier.Kleine, tijdelijke en noodzakelijke activiteitenVoor kleine, tijdelijke en voor het rivierbeheer noodzakelijke activiteitengelden uitsluitend de bovengenoemde algemene voorwaarden. Kleine acti-viteiten zijn de bouwvergunningvrije en licht bouwvergunningplichtige3Tk2005-2006,30080,nr.4.deTweedekamerheeftinmiddels(op7juli2006)ingestemdmetdeel3vandePkbruimtevoorderivier.dePkbligtnuterbehandelingbijdeEerstekamervoor.4 In de herziene Beleidslijn noch in de daarbij behorende toelichting heb ik daar aanknopingspunten voor kunnen vinden.5 Zie in dat verband twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 augustus 2005 met zaaknummer: 200501713/1 en 16 november 2005 met zaaknummer: 200502531/1.6 Hier dringt zich de vraag op wat de term "zo gering mogelijk" inhoudt.TOETS030612activiteiten als bedoeld in het Besluit bouwvergunningplichtige en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (BBLB), de zogenaamde planologi-sche kruimelgevallen genoemd in art. 20 Besluit op de Ruimtelijke Orde-ning en een eenmalige uitbreiding van tien procent van de bestaande be-bouwing.7 Hoewel daarvoor in de oude Beleidslijn zelf geen aanknopings-punten te vinden waren, was het onder de oude Beleidslijn bestaandepraktijk dat voor een bouwbeperking zonder sanerende werking eenmali-ge uitbreidingen van de bestaande bebouwing met tien procent zijn toege-staan.8 Het is positief te waarderen dat de opstellers van de Beleidslijn deuitbreidingsmogelijkheid van tien procent thans in de Beleidslijn zelf totuitdrukking hebben gebracht, zodat er aan de bedoeling van de opstellersniet getwijfeld kan worden. Bovendien wordt de uitbreidingsmogelijkheidin afwijking van de thans bestaande praktijk nader genormeerd. Van deuitbreidingsmogelijkheid kan immers uitsluitend gebruik worden ge-maakt indien aan de bovengenoemde algemene voorwaarden wordt vol-daan.Overige activiteiten ? bergend en stroomvoerend regimeAfhankelijk van de locatie waar de activiteit wordt uitgevoerd, zijn voor deoverige activiteiten verschillende aanvullende voorwaarden van toepas-sing. Onderscheid wordt gemaakt tussen een bergend en een stroomvoerendregime.9 Activiteiten in het bergend regime zijn toegestaan, mits aan dealgemene voorwaarden wordt voldaan en de resterende waterstandeffectenof de afname van het bergend vermogen duurzaam wordt gecompenseerd.Daarbij moeten de financiering en de tijdige realisering van de compense-rende maatregelen verzekerd zijn. Dezelfde aanvullende voorwaarden gel-den voor de limitatief opgesomde riviergebonden activiteiten waarop hetstroomvoerend regime van toepassing is.10Voor niet-riviergebonden activiteiten waarop het stroomvoerend regimevan toepassing is, zijn de voorwaarden het strengst. Deze activiteiten kun-nen in beginsel niet worden toegestaan, tenzij er sprake is van:? een groot openbaar belang of een zwaarwegend bedrijfseconomischbelang en de activiteit redelijkerwijs niet buiten het rivierbed kan wor-den gerealiseerd;? een functieverandering binnen de bestaande bebouwing;? een activiteit per saldo meer ruimte voor de rivier oplevert op eenrivierkundig bezien aanvaardbare locatie.11Alvorens activiteiten die per saldo meer ruimte voor de rivier opleverenkunnen worden toegestaan, moeten de financiering en de tijdige realise-ring van de maatregelen verzekerd zijn.12 Naast deze voorwaarden moetook worden voldaan aan de algemene voorwaarden.Belangrijk verschilEen belangrijk verschil met de oude Beleidslijn is dat voor niet-riviergebon-den activiteiten in het bergende gedeelte van het rivierbed minder strengevoorwaarden gelden dan op grond van de huidige Beleidslijn. Voor dezeactiviteiten gelden immers niet de voorwaarden dat het moet gaan om eenzwaarwegend openbaar belang en dat de activiteit niet redelijkerwijs buitenhet rivierbed gerealiseerd kan worden. In dat kader raad ik initiatiefnemersdan ook aan om bij de Beleidslijn behorende detailkaart eens goed te bestu-deren. Daarnaast biedt de in de herziene Beleidslijn ge?ntroduceerde "salde-ringsmethode" wellicht nieuwe kansen voor initiatiefnemers. Ook voor uit-voering van kleine en tijdelijke niet-riviergebonden activiteiten ontstaatmet het van kracht worden van de herziene Beleidslijn meer ruimte. Verderis opmerkelijk dat de algemene voorwaarde ten aanzien van het minimalete handhaven beschermingsniveau (1:1250) is komen te vervallen. Dit vloeitvoort uit het uitgangspunt van de herziene Beleidslijn dat schade aan activi-teiten ontstaan door hoogwater voor eigen risico en verantwoordelijkheidvan de initiatiefnemer blijft. Omdat de initiatiefnemer zijn potenti?le scha-interviewFOTO:SXC.HU7 Bij deze eenmalige uitbreidingsmogelijkheid van tien procent wordt de inwerkingtreding van de oude Beleidslijn als peildatum genomen (12 mei 1997).8 Voor een kritische beschouwing omtrent de standaard uitbreidingsmogelijkheid van tien procent zij verwezen naar mijn annotatie bij ABRvS 5 oktober 2005 en ABRvS 17 augustus 2005,Tijdschrift voor Milieu en Recht, afl. 4, nr. 34.9degedeeltenvanderivierwaarophetstroomvoerendrespectievelijkhetbergendregimevantoepassingis,wordenopeenbijdebeleidslijnbehorendedetailkaartaangegeven.10inhetconceptvooreenherzienebeleidslijnisaandelimitatievelijstvanriviergebondenactiviteitenderealisatievanvoorzieningendieonlosmakelijkmetdewaterrecreatiezijnverbondentoegevoegd.11Hiermeewordteensoortvansalderingsmethodege?ntroduceerd.12devraagiswanneerdefinancieringendetijdigerealiseringvanderivierverruimendemaatregelenvoldoendezijnverzekerd.isbijvoorbeeldeenprivaatrechtelijkeovereenkomsttusseninitiatiefnemerenhetbestuursorgaandatdetoestemminggafdaarvoorvoldoende?TOETS030613derisico zo klein mogelijk zal willen houden (onder meer in verband met deverzekerbaarheid van schade door hoogwater), verwachten de opstellers vande Beleidslijn dat initiatiefnemers worden aangezet tot innovatief bouwen.Juridische statusDe juridische status van de oude Beleidslijn verschilt niet van de juridischestatus van de herziene Beleidslijn. Daarom is de jurisprudentie onder de wer-king van de oude Beleidslijn dienaangaande van overeenkomstige toepassingop gevallen die onder de werking van de herziene Beleidslijn vallen.Twee wettelijke kadersOmdat de instrumenten van de WRO en de Wet beheer rijkswaterstaatswer-ken (Wbr) de uitoefening van de activiteiten in het winterbed van de groterivieren reguleren, haakt de Beleidslijn aan bij deze twee wettelijke kaders.Bij de uitoefening van bevoegdheden op grond van de WRO respectievelijkde Wbr dienen de minister van VROM respectievelijk V&W de Beleidslijn alsbeleidsregel in de zin van art. 1:3 lid Awb te hanteren. De ministers heb-ben door de opstelling van de Beleidslijn immers zichzelf gebonden tenaanzien van de manier waarop zij de bevoegdheden op grond van deze wet-ten zullen uitoefenen. De ministers kunnen ingevolge art. :8 Awb uitslui-tend van de Beleidslijn afwijken, wanneer het volgen van de Beleidslijnvoor een betrokkene in bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgenheeft in verhouding tot de met de Beleidslijn te dienen doelen.13In het ruimtelijke spoor is het de bedoeling dat de Beleidslijn via het streek-plan of andere provinciale beleidsdocumenten en het bestemmingsplan eendoorwerking krijgt op decentraal niveau. Zodoende wordt een afstemmingvan het Wbr-spoor en het ruimtelijke spoor nagestreefd en wordt voorko-men dat een initiatiefnemer een bouwvergunning wordt verleend waar hijin de praktijk niets aan heeft omdat hij naast de planologische toestemmingook nog een Wbr-vergunning nodig heeft voor de verwezenlijking van dedoor hem gewenste activiteit. De afstemming is evenwel niet volledig, om-dat in veel gevallen naast een Wbr-vergunning en een planologische toe-stemming (al dan niet in de vorm van een vrijstelling) ook nog een keuront-heffing, een Flora- en Faunawetontheffing en/of een vergunning op grondvan de Natuurbeschermingswet 1998 noodzakelijk is.1 Daarmee bestaatdus nog steeds het risico dat de initiatiefnemer ondanks de verleende Wbr-vergunning en de bouwvergunning de gewenste activiteit uiteindelijk tochniet kan uitvoeren.`Richtlijn' of `beleidsregel'?De door de opstellers van de Beleidslijn gewenste planologische doorwer-king van de Beleidslijn naar de decentrale overheden is niet verzekerd. Bijde uitoefening van de bevoegdheden van de provinciale en gemeentelijkebestuursorganen kan de Beleidslijn slechts als richtlijn worden beschouwd,waarvan decentrale bestuursorganen kunnen afwijken, indien zij daar eengoede reden voor hebben. In het kader van de vereiste zorgvuldigheidbij besluitvorming en de plicht besluiten deugdelijk te motiveren, zullendecentrale bestuursorganen wel rekening moeten houden met de Beleids-lijn. Een eventuele afwijking van de Beleidslijn zullen zij dan ook moetenmotiveren.Illustratief in dat verband is een uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht-spraak van de Raad van State15, waarin zij overweegt dat het college vanB en W bij de verlening van een binnenplanse vrijstelling de Beleidslijn alsrichtlijn heeft kunnen hanteren en daarom ook buiten omstandigheden alsbedoeld in art :8 Awb van de Beleidslijn mocht afwijken, mits de afwijkingdeugdelijk zou worden gemotiveerd.Decentrale bestuursorganen kunnen wel overgaan tot vrijwillig opwaarderenvan de Beleidslijn tot beleidsregel door de Beleidslijn expliciet als hun eigen be-leid over te nemen. Alle provincies in het (grote) riviergebied hebben de Be-leidslijn (al dan niet op hoofdlijnen) in provinciale beleid overgenomen, zodat13AbrvS10september2003,Ab2003/433,m.nt.AvH.14deuiterwaardenvandegroterivierenzijnnamelijkveelalalsspecialebeschermingszoneaangewezeninhetkadervandevogel-en/ofHabitatrichtlijn.15AbrvS11juni2003,Ab2003/382,m.nt.dg.BEsTAAnDE REchTEn ?gRonDEigEnAREn, opgElET!De nieuwe `Beleidslijn grote rivieren' maakt evenals haar voorgangergeen inbreuk op bestaande rechten. Dat wil zeggen dat de gebruiks-mogelijkheden in het geldende bestemmingsplan niet door de Beleids-lijn teniet worden gedaan. Pas wanneer het bestemmingsplan wordtherzien, zal mede aan de hand van de Beleidslijn moeten worden be-oordeeld of de niet gerealiseerde gebruiksmogelijkheden van het oudeplan in het nieuwe bestemmingsplan kunnen worden gehandhaafd.Reeds onder het oude plan gerealiseerde gebruiksmogelijkheden kun-nen op grond van het overgangsrecht worden voortgezet.Indien gebruiksmogelijkheden in dat kader worden wegbestemd, be-staat er op grond van art. 9 WRO in beginsel een recht op vergoedingvan de schade die wordt geleden door het wegbestemmen van de ge-bruiksmogelijkheid, tenzij de grondeigenaar moet worden geacht hetrisico van de planologische wijziging te hebben aanvaard.* Daarvan issprake indien de grondeigenaar ondanks aanwijzingen dat het planolo-gische regime voor hem nadelig zou kunnen gaan wijzigen, geen con-crete pogingen heeft ondernomen om van de wegbestemde gebruiks-mogelijkheden gebruik te maken. In het kader van deze passieverisico-aanvaarding kan de Beleidslijn in retrospectief wel eens als eenaanwijzing of voorteken worden aangemerkt voor de nadelige wijzi-ging van het planologische regime. Als grondeigenaar kan men danook maar beter zo spoedig mogelijk concrete pogingen ondernemenom (nog) bestaande gebruiksmogelijkheden te benutten.*Zie ABRvS 6 oktober 200, BR 2005/237, m.nt J.W. van Zundert en ABRvS31 mei 1999, BR 2000/13, m.nt. P.C.M. van Wijmen.TOETS030614deze voor provinciale bestuursorganen als beleidsregel heeft te gelden.Indien de decentrale bestuursorganen overgaan tot opwaardering, dan heb-ben zij een beperktere mogelijkheid om van de Beleidslijn af te wijken danwanneer zij de Beleidslijn niet hebben overgenomen als eigen beleid. De Be-leidslijn geldt voor hen dan slechts als richtlijn, waarvan een zwakkere juri-dische binding uitgaat dan van een beleidsregel.Voorbeelden jurisprudentieDe riviergemeenten zijn er na 10 jaar inmiddels wel van doordrongen datbestemmingsplannen die strijdig zijn met de Beleidslijn, in beginsel niet opgoedkeuring van Gedeputeerde Staten hoeven te rekenen. Wanneer deson-danks goedkeuring wordt verleend zal de Afdeling ? wanneer zij daartoewordt geroepen ? het goedkeuringsbesluit doorgaans vernietigen. Behou-dens bijzondere omstandigheden, staat de Afdeling niet toe dat Gedepu-teerde Staten afwijken van het provinciale beleid waarin het toetsingskadervan de Beleidslijn is overgenomen. Dat betekent overigens niet dat Gedepu-teerde Staten ter motivering van hun goedkeuringsbesluit zonder meerkunnen verwijzen naar het provinciale beleid. Zij zullen steeds moeten on-derzoeken of er zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die ertoenopen af te wijken van het provinciale beleid waarin het afwegingskadervan de Beleidslijn is overgenomen.16Ondanks deze onderzoeksplicht, zullen Gedeputeerde Staten niet snel totafwijking van de Beleidslijn kunnen concluderen. Het volgen van de Be-leidslijn zal immers veelal geen onevenredige gevolgen hebben voor de be-langen van een belanghebbende in verhouding met de met de Beleidslijn tedienen doelen. De doelen die met de Beleidslijn worden nagestreefd, hou-den immers niet alleen verband met economische belangen (de beperkingvan economische schade), maar tevens met de bescherming van het levenvan mens en dier. Niet voor niets is in het afwegingskader van de Beleidslijnzelf opgenomen dat uitsluitend wegens zwaarwegend maatschappelijk be-lang niet-riviergebonden activiteiten in het winterbed zijn toegestaan,waarbij bovendien waterstandverhogende effecten moeten worden gecom-penseerd. Belanghebbenden zullen dan ook zeer zwaarwegende argumen-ten moeten aanvoeren, wil een afwijking van de Beleidslijn gerechtvaardigdworden geacht.17Het in rechte ter discussie stellen van de Beleidslijn zelf, door bijvoorbeeldte stellen dat het afwegingskader op zichzelf onrechtmatig is, heeft weinigkans van slagen, aangezien de Afdeling in haar jurisprudentie reeds meer-dere malen heeft uitgemaakt dat het in de oude Beleidslijn neergelegdebeleid op zichzelf niet onredelijk is.18 Gelet op de uitermate terughoudendetoetsing van de Afdeling van beleidsmatige aspecten, zal ook de herzieneBeleidslijn naar verwachting niet onredelijk worden geacht.16AbrvS12november1998,Ab1999/63,m.nt.AvH.17ZiebijvoorbeeldAbrvS20april2005,zaaknummer200402715/1,rechtsoverweging2.3.7.Mijisgeenjurisprudentiebekendwaarindeafwijkingvandebeleidslijngerechtvaar-digdwerdgeacht.uiteenAfdelingsuitspraakvan5oktober2005metzaaknummer2005kanwordenafgeleiddatvoordemogelijkheidtotafwijkingvandebeleidslijn(ondermeer)relevantkanzijndateeninitiatiefnemertentijdevandevaststellingvaneenplanologischbesluitterimplementatievandebeleidslijnreedsoverconcreteuitbreidingsplan-nenbeschikte?nhijkanaantonendatbedrijfsverplaatsingonmogelijkis.18ZieindatverbandAbrvS13november2002,zaaknummer:200202451/1,r.o.2.6.19rivM-rapportrisico'sinbedijktetermen,Eenevaluatievanhetbeleidinzakedeveiligheidtegenoverstromingen,mei2004,rapportnummer500799002,p.148-152.HetrivMrapporteertondermeerindeMilieubalansjaarlijksoverdezeexterneveiligheidsrisico's.dezebetreffenondermeerdeexterneveiligheidsrisico'sdieontstaanvoordeomgevingbijhetgebruik,deopslagenhetvervoervangevaarlijkestoffenalsvuurwerk,lPgenmunitieoverweg,water,spoorendoorbuisleidingen.Ookderisico'sbijhetgebruikvanluchthavensvallenonderdezeexterneveiligheidsrisico's.De Beleidslijn zal overigens uitsluitend in het kader van een andere besluit-vorming in rechte aan de orde kunnen worden gesteld, aangezien deBeleidslijn een beleidsregel is waartegen beroep op de rechter ingevolge ar-tikel 8:2 sub a van de Algemene wet bestuursrecht is uitgesloten.SlotDe naamswijziging van `Beleidslijn ruimte voor de rivier' in `Beleidslijngrote rivieren' is illustratief voor een nieuwe tendens. De nadruk ligt nietlanger meer uitsluitend op behoud van de bestaande ruimte voor de rivier,maar tevens op de ruimtelijke ontwikkeling van het rivierbed, waarbij debescherming tegen hoogwater een harde randvoorwaarde is.Op zichzelf is een meer ontwikkelingsgerichte Beleidslijn positief te waar-deren, maar men moet er voor waken dat deze harde randvoorwaarde nietnaar de achtergrond verdwijnt. De belangen die de Beleidslijn beoogt te be-schermen, zijn te groot om in de waagschaal te stellen. Zo blijkt onder meeruit een onderzoek van het RIVM dat het te verwachten jaarlijks verlies aanmensenlevens ten gevolge van overstromingen in Nederland minimaal eenfactor tien keer hoger ligt dan het verlies van mensenlevens ten gevolge vande externe veiligheidsrisico's bij elkaar opgeteld.19De herziene Beleidslijn kan voor initiatiefnemers in het rivierbed meer kan-sen bieden. Met name ontstaat er meer ruimte voor ruimtelijke ontwikke-lingen in het bergend regime van het rivierbed en ook de salderingsmoge-lijkheid zal naar alle waarschijnlijkheid meer ruimte bieden voor initiatie-ven in het winterbed. Een positief effect van de herziene Beleidslijn is hetvooropstellen van de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer bijhet ontwikkelen van buitendijkse gebieden. Hierdoor kan een initiatiefne-mer naar aanleiding van een kosten-batenanalyse zelf bepalen of hij al danniet tot ontwikkeling van een gebied overgaat.De daadwerkelijke ruimte die voor ruimtelijke ontwikkeling in het rivier-bed ontstaat zal voornamelijk afhangen van de kosten-batenanalyse die pergebied en per activiteit kan verschillen. Een onderzoek naar de financi?leen rivierkundige mogelijkheden om op verantwoorde wijze het rivierbed teontwikkelen, lijkt me met de komst van een meer ontwikkelingsgerichteBeleidslijn grote rivieren alleszins de moeite waard. Voor nadere informatie over de nieuwe `Beleidslijn grote rivieren' kanmen terecht op: www.verkeerenwaterstaat.nl/onderwerpen/water/ruim-te_voor_de_rivier/. De tekst van de `Beleidslijn grote rivieren' is hier tedownloaden, evenals de `Kaartenatlas Beleidslijn Grote Rivieren'. Ditlaatste is een pdf-document van 19 MB (!), met een aparte gebruiksaan-wijzing van 37 kB.