TOETS011113NaimplEmENTaTiEkOmThETaaNOpdOENCOmmiSSiE-ElvErdiNgiNprakTijkinmei2008verscheenhetadviesvandecommissie-Elverding,eenadviesdatmoetleidentotdehalveringvandedoorlooptijdvoordebesluitvormingoverinfrastructuurprojecten.hieropisdoordetoenmaligeministervanverkeerenWaterstaateenprojectdirectieingestelddiebelastismetdeimplementatievanditadvies.dezeprojectdirectie?bekendonderdenaam`Sneller&Beter'?hadhiervoordetijdtot31december2010enis,conformplanning,per31december2010danookopgeheven.devraagdiezichnuopdringtis:wordterookdaadwerkelijkvolgensdedoordecommis-sie-Elverdinggeadviseerdewerkwijzegewerkt,ofisermeernodig?medeaandehandvaneenanalysevanverschillendevoorbeeldprojecten,ontstaateenduidelijkbeeldvanwaarwestaanenwelkeopgavenresteren.hanshelderelverdingDE AUTEUrIng. Hans Helder (0570-697148, a.helder@witteveenbos.nl) is groeps-leider adviesgroep m.e.r. en verkenningen bij Witteveen+Bos. Tot enmet 31 december 2010 was hij secretaris van de adviescommissie Ver-snelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur.de commissie-Elverding1 heeft in haar advies van april 2008aangegeven dat er een halvering van de doorlooptijd kanworden gerealiseerd door (1) het uitvoeren van een gedegengebiedsgerichte verkenningsfase, (2) het afsluiten van deverkenningsfase met een politiek gedragen Voorkeurs-besluit en (3) het vervangen van de planstudiefase door een kortere `plan-uitwerkingsfase'. Ofwel: door te investeren in een verkenning (beter) boekje substanti?le tijdwinst in het vervolgtraject (sneller); sneller door beter.Belangrijke ankerpunten voor een betere verkenningsfase zijn: een grondigeen open probleemanalyse, een open verkenning van oplossingsrichtingen,een intensieve publieksparticipatie, een zinvolle effectbepaling en uitein-delijk gedegen afweging tot ??n heldere keuze voor ??n voorkeursoplos-sing, inclusief de inpassing daarvan. Voor deze voorkeursoplossing moetendan voldoende middelen beschikbaar zijn, vanuit rijkszijde of doormedefinanciering van lagere overheden en/of private partijen vast te leg-gen in een (bestuurs)overeenkomst.De belangrijkste aanbevelingen om dit te bereiken hebben betrekkingop de bestuurscultuur, het besluitvormingsproces en wet- en regelgeving.Deze aanbevelingen zijn overgenomen door het kabinet, dat vervolgenseen projectdirectie heeft opgericht om de implementatie uit te voeren.Sneller & BeterMet veel enthousiasme is de speciaal daarvoor ingestelde projectdirectieSneller & Beter aan de slag gegaan met de implementatie. In 2009 lag hetaccent op de concrete uitwerking van het advies en de ontwikkeling vanbijbehorend instrumentarium. In 2010 lag het accent juist op het `werkenmet de werkwijze Elverding'. De implementatie heeft reeds geleid tot goedbruikbare instrumenten en belangrijke verbeteringen in de werkwijze bijde voorbereiding en besluitvorming over infrastructuurprojecten. Er is inde breedte dan ook volop waardering voor deze resultaten. Waardering dieleidt tot onverminderd draagvlak, getuige ook het regeerakkoord van het1 De commissie-Elverding is in 2007 ingesteld door toenmalig minister Eurlings van Verkeer enWaterstaat, mede namens de minister van VROM, met de vraag een advies te geven over hoe er eensubstanti?le versnelling bereikt kan worden voor de besluitvorming over infrastructuurprojecten.TOETS011114de door de overheid bedachte oplossing. Daarbij zorgen krappe planningenvanwege de druk op snelle besluitvorming, er ook voor dat er onvoldoen-de tijd is voor een zorgvuldig participatieproces.? De toepassing van zinvolle effectbepaling. In het trechteringsproces inde verkenningsfase ? waarin alternatieven afvallen ? blijkt nog vaakmeer en gedetailleerder onderzoek te worden uitgevoerd dan is beoogddoor de mogelijkheid van het werken met vuistregels. Dit is grotendeelsterug te voeren op de neiging risico's te mijden en daarom een zodegelijk mogelijke onderbouwing te leveren, met het oog op een eventu-ele beroepsprocedure bij de Raad van State. Ook blijkt dat verschillen-de rekenmodellen nog onvoldoende zijn vereenvoudigd. Zo kost hetrekenen met het regionale verkeersmodel nog steeds enkele maanden.Het gevolg is dat mogelijke tijdwinst niet wordt behaald en dat de onder-zoekslast onnodig zwaar en kostbaar blijft.? Ambtelijke organisatie en samenwerking. Bij de ambtelijke voorbereidingvan besluitvorming bij het Rijk vindt een toetsing plaats door `Haagsediensten' (onder andere Dienst Verkeer en Scheepvaart, Corporate Dienst,Programma Directie Planstudies Droog). Omdat deze diensten geen on-derdeel zijn van het project(team) en dus niet vanaf het begin zijnbetrokken, komen de adviezen niet altijd op het juiste moment en gaanhuidige kabinet: "het kabinet voert de adviezen uit van de CommissieVersnelling besluitvorming infrastructurele projecten (commissie-Elverding)".VerbeterpuntenIn de loop van 2010 heeft de projectdirectie Sneller & Beter een analysegemaakt van de wijze waarop de werkwijze Elverding doorwerkt in twaalflopende projecten. Uit de analyse bleek allereerst dat er veel draagvlak isvoor de toepassing van de beoogde werkwijze. Het ontwikkelde instrumen-tarium is goed bruikbaar en wordt veelvuldig toegepast.Er is echter ook geconstateerd dat de werkwijze in de ambtelijke enbestuurlijke praktijk op belangrijke onderdelen nog onvoldoende door-werkt. Hierdoor werkt Sneller & Beter nog onvoldoende door in adviseringvan ambtenaren aan bestuurders en in de besluitvorming door die bestuur-ders. Uit de analyse is gebleken dat vooral de volgende punten voor ver-betering vatbaar zijn.? Het hebben van zicht op financiering. Er worden, mede op verzoek vande regio, verkenningen gestart met onvoldoende of in het geheel geenre?el zicht op financiering. Het ontbreken van zicht op financieringblijkt ook geen belemmering te zijn toch voorkeursbesluiten voor tebereiden en te nemen. Een goede prioritering door het Rijk ontbreekt ener lopen dus meer verkenningen en er worden meer voorkeursbesluitengenomen dan waarvoor budget beschikbaar is. Dit zorgt voor verkeerdeverwachtingen bij de verschillende projecten en heeft tevens veel over-bodige en vermijdbare ambtelijke en bestuurlijke drukte tot gevolg.? Het tempo van besluitvorming blijkt belangrijker dan kwaliteit. De drukop te snelle besluitvorming is te groot. Planningen worden ingericht ophet halen van de `bestuurlijke overleggen MIRT'. Het indienen van eenprojectvoorstel tijdens dat overleg en het verkrijgen van een besluit daar-over wordt vaak belangrijker geacht dan een gedegen voorbereiding.Daarbij wordt onvoldoende rekening gehouden met wat nodig is om diebesluiten inhoudelijk en procesmatig goed voor te bereiden. Een gedegenuitgevoerde brede verkenning met een daarbij passende serieuze participatiesneuvelt vaak ten behoeve van het halen van de agenda van het MIRT. Deogenschijnlijke tijdwinst die dit oplevert zal onvermijdelijk in een laterstadium van het project leiden tot vertraging, met alle frustraties vandien. Er wordt dus te eenzijdig op `sneller' gestuurd, in plaats van op`beter' (en daardoor sneller). De te grote druk op snelle besluitvormingheeft ook tot gevolg dat er onduidelijke besluiten worden genomen. Bij-voorbeeld een `bestuurlijke voorkeursrichting' met veel open einden enzonder zicht op financiering, in plaats van een `voorkeursbesluit' metduidelijke keuzes en (financi?le) kaders. Kortom: verkenningen zijn voor-al gericht op onderhandelingen over een rijksbijdrage, in plaats van opeen integrale, gebiedsgerichte en gedragen oplossing.? Participatie. De door de commissie-Elverding beoogde vroege bredeparticipatie krijgt nog onvoldoende navolging. Vaak is er vooraf al eenduidelijke bestuurlijke voorkeur, zonder dat daar een gedegen partici-patietraject aan ten grondslag ligt. In veel verkenningen wordt participatiedan ook achteraf ingezet, gericht op het verkrijgen van draagvlak voorelverding Aanleg Noord/Zuidlijn,Amsterdam Centraal StationTOETS011115ze voorbij aan projectspecifieke keuzes en afwegingen. Dit zorgt voorveel interne discussie. Daarnaast is de ambtelijke eindverantwoordelijk-heid voor de voorbereiding van besluitvorming nog onvoldoende helderbelegd (regionale diensten versus Haagse toetsers versus DGMO). Hier-door, en door de ambtelijke neiging risico's te mijden en zich in te dek-ken, leiden deze adviezen tot veel onnodige discussies in en over deprojecten. Dit alles zorgt voor veel ambtelijke drukte.OnvoldoendeprikkelsOp basis van de voorgaande analyse kan geconcludeerd worden dat er blijk-baar onvoldoende prikkels zijn om volgens Elverding te werken. De algemeneElverding-prikkel `door het in de voorfase beter te doen, zal de besluit-vorming uiteindelijk sneller verlopen', is blijkbaar niet sterk genoeg. Daar-bij komt dat er nog steeds verschillende incentives bestaan die het in depraktijk voor bestuurders en ambtelijke medewerkers aantrekkelijk enlonend maken om de werkwijze Elverding niet of slechts gedeeltelijk tevolgen. De belangrijkste prikkels, beloningen en sancties, die het werkenvolgens Elverding in de weg staan zijn hieronder beschreven.(A) Verkennen loont. De praktijk wijst uit dat het starten van een verken-ning vroeg of laat veelal leidt tot een financi?le bijdrage vanuit hetMIRT. Om deze reden is er vanuit de regio's veel bestuurlijke druk rich-ting de minister om verkenningen te starten, ook al is er (nog) geenzicht op financiering. De verkenning staat dan ten dienste van de onder-handelingen tussen Rijk en regio over de MIRT-bijdrage(n). Een verken-ning die op deze manier feitelijk ten dienste staat van onderhandelin-gen kent in de eerste plaats een planning die wordt gedomineerd doorde bestuurlijke afstemmomenten waarin `de zaken gedaan worden', inplaats van een planning waarin ruimte is voor een open en grondigeverkenning en een passend participatietraject. Een dergelijke verken-ning gaat in de tweede plaats uit van oplossingen waaraan een financi?lebijdrage geleverd moet worden, in plaats van uit te gaan van een open,gedeelde probleemanalyse en systematische verkenning van oplossings-richtingen. Een dergelijke verkenning leidt in de derde plaats tot on-duidelijke voorkeursbeslissingen, met te veel open einden en zonder(volledig) zicht op financiering.(B) Politieke motieven. Bestuurders van zowel regio als Rijk worden politiekop verschillende manieren beloond voor een wijze van werken dieniet `volgens Elverding' is. De belangrijkste politieke beloningen zijnde volgende. Ten eerste is het voor een regionaal bestuurder vanbelang om op de rijksagenda te blijven staan, ook wanneer dat nietFOtO:ROEViNTOETS011116FOtO:MARCElHERbERgepaard gaat met een concrete, voor de uitvoering van het project af-doende financi?le toezegging. Om die reden worden vaak nieuweuitdiepende studies opgestart, die leiden tot nieuwe argumentatievoor een volgende onderhandelingsronde en die voorkomen dat eenproject definitief van de agenda verdwijnt. Ten tweede is het voor deminister aantrekkelijk te vragen om aanvullende studies, om zo eenregio tegen niet al te veel kosten op de agenda te houden. Hij hoeftdan geen `nee' te zeggen tegen het project en hoeft geen financi?letoezegging te doen. Dit leidt tot waardering in de regio. Tenslottevraagt de algemene publieke opinie om daadkrachtige bestuurdersmet visie. Dat wordt ook gewaardeerd. Visie en daadkracht uiten zichvaak in het gericht werken aan ??n, door de bestuurders al uitgezoch-te, oplossing. Dat staat een open en grondige verkenning en een pas-send participatietraject in de weg.(C) Risico's vermijden. De angst dat een project uiteindelijk bij de Raadvan State sneuvelt is groot. Dit heeft tot gevolg dat er veel waardewordt gehecht aan gedetailleerd en uitputtend onderzoek. In veelgevallen is dat niet nodig, bijvoorbeeld bij het laten afvallen van min-der kansrijke alternatieven in de verkenningsfase. Voor deze selectiekan gewerkt worden met vuistregels die voldoende uitgewerkt zijnom de keuze tussen alternatieven mogelijk te maken. Daarnaast wilhet ambtelijk apparaat zich nogal eens indekken tegen mogelijke ver-wijten dat keuzes gebaseerd zijn op een ontoereikende onderbou-wing, waardoor er veel ambtelijke (advies)diensten worden betrokkenwaarvan de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het procesonduidelijk zijn.(D) De beloning voor een investering in participatie is onvoldoende herken-baar. Participatie wordt nog te vaak als hinderlijk of in ieder geval als teweinig productief ervaren. Ten eerste omdat een zorgvuldig participatie-proces tijd kost. Ten tweede omdat het vraagt om een open houding ende bereidheid om dus ook andere problemen en/of oplossingen in ogen-schouw te nemen. Participatie wordt dan ook vaak te laat ingezet. Deoverheid heeft dan al een duidelijke voorkeursoplossing. In het participatie-proces leidt dit ertoe dat voor- en tegenstanders standpunten, voor oftegen een bepaalde oplossing, innemen in plaats van samenwerken aanhet oplossen van een vraagstuk. Tegelijkertijd wordt een goed enzorgvuldig participatieproces niet altijd en niet altijd zichtbaarbeloond. Sterker nog: ook na intensieve participatie, waarbij de over-heid zich open en kwetsbaar opstelt en zich dus in de kaart laat kijken? ook ten opzichte van partijen die het met het voorgenomen projectniet eens zijn ? is voor belanghebbenden nog steeds de gang naar deRaad van State mogelijk. Ook op onderdelen van het besluit die nietdirect verband (lijken te) houden met het belang van de betreffendebelanghebbende.elverdingTOETS011117Vooruit kijkenDe afgelopen twee jaar is door de projectdirectie Sneller & Beter hardgewerkt aan de implementatie van het advies van de commissie-Elver-ding. Per 31 december 2010 is de projectdirectie opgeheven, wat bete-kent dat vanaf 1 januari 2011 alle bij de voorbereiding van besluitvor-ming over infrastructuurprojecten betrokkenen, zelf actief met dewerkwijze Elverding bezig moeten gaan om de werkwijze daadwerkelijktot een succes te maken. Alleen dan wordt de doorlooptijd voor de realisatievan infrastructuurprojecten gehalveerd.De aanbevelingen van de commissie-Elverding hebben betrekking op hetvolgende:? verbeteringen in de bestuurlijke werkwijze;? verbetering van de ambtelijke werkwijze en de aanpak van het voor-bereidingsproces;? aanpassingen in wetgeving.De aanpassingen in wetgeving zijn vergevorderd. De wijziging van deTrac?wet wordt inmiddels behandeld in de Tweede Kamer. In de Trac?-wet zijn verschillende bepalingen opgenomen, zoals de bepalingen om-trent de inhoud van start- en voorkeursbeslissing, die het werken vol-gens de Elverding-aanpak vereisen. Het is dus zaak de wijziging van deTrac?wet met spoed door te voeren, om daarmee de beoogde werkwijzeverder te verankeren. Voor de verbetering van de ambtelijke werkwijzeis over het algemeen voldoende instrumentarium ontwikkeld waarvoorwaardering en draagvlak is, en dat dan ook goed wordt toegepast. Metde Gate Review van Rijkswaterstaat wordt ook een belangrijke bijdragegeleverd aan de verbetering van de ambtelijke werkwijze.Door de vergevorderde aanpassing van de Trac?wet en de reeds gereali-seerde verbeteringen in de ambtelijke werkwijze, zijn de randvoorwaar-den voor een snellere en betere besluitvorming op orde. Resteert debestuurlijke praktijk. De sleutel tot succes ligt bij de bestuurders en depolitiek. Wanneer bestuurders daadwerkelijk handelen conform dewerkwijze, zal dat resulteren in snellere en betere besluitvorming. Hetis daarvoor van cruciaal belang dat:? mede vanwege de voorbeeldfunctie, de minister van Infrastructuuren Milieu het werken volgens de werkwijze Elverding consequentuitdraagt. Dat betekent dus ook dat de minister projecten waar-voor geen financi?le middelen beschikbaar zijn, daadwerkelijkstopt;? de minster duidelijke rijksprioriteiten stelt en deze rijksprioriteiten ver-volgens een centrale plaats in het MIRT geeft;? onderzocht wordt of de medefinanciering door het Rijk van regionaleprojecten anders georganiseerd kan worden, bijvoorbeeld door dezemiddelen te decentraliseren. UiTwErking vAn hET ADviEs En onTwikkEling insTrUmEnTAriUmIn 2009 lag het accent op de concrete uitwerking van het advies en de ontwikkeling van bijbehorend instrumentarium, zoalshet procesontwerp Sneller & Beter, de handreiking MIRT-verkenning en de koepelnotitie Zinvolle Effectbepaling. Daarnaast isde wijziging van de Trac?wet voorbereid, onder meer in de vorm van een wetgevingsnota.In 2010 lag het accent op het `werken met de werkwijze Elverding'. Dit uitte zich in de eerste plaats door toepassing van dewerkwijze in een twaalftal projecten. De leden van de projectdirectie zijn hierbij actief betrokken geweest. Zij hebben daarbijadvies gegeven over de concrete toepassing van het ontwikkelde instrumentarium. Aan de andere kant leverde de praktijkweer aanknopingspunten om het instrumentarium verder te verbeteren.In de tweede plaats werden verandertrajecten ge?nitieerd. Het Sneller & Beter-werken is namelijk m??r dan het toepassen vannieuwe wetgeving en instrumenten. Het gaat ook om verandering van houding en gedrag van alle betrokkenen. Het is dan ooknadrukkelijk de bedoeling dat de lijnorganisaties eigenaar zijn van de verandering; alleen zo blijft Sneller & Beter levend enverbetert de kwaliteit, en dus de snelheid van de besluitvorming.In de derde plaats werd het accent op `werken met de werkwijze Elverding' gelegd, door het uitdragen van de werkwijze. Hier-toe heeft de projectdirectie verschillende goed bezochte bijeenkomsten georganiseerd met als doel commitment aan en eenvorm van mede-eigenaarschap van het gedachtegoed te verkrijgen. Het betreffen onder meer verdiepende hoor- en werkcol-leges, een masterclass voor bestuurders, en regio-, thema- en netwerkbijeenkomsten. Op 22 november 2010 heeft de afslui-tende netwerkbijeenkomst onder de noemer Sneller & Beter-Next plaatsgevonden. Hier waren zowel bestuurders en project-leiders als de markt en maatschappelijke organisaties aanwezig.Alle betrokkenen hebben die dag invulling gegeven aan hunrol bij de uitvoering van Sneller & Beter. Onder andere gezien de grote opkomst en de inhoudelijke discussies, was dit eensuccesvolle bijeenkomst.