TOETS0211Inapril2011deeddeRaadvanStateuitspraakoverdeberoepentegenhettrac?besluitvoordeA74.Deberoepenzijnongegrondverklaard,zodatnaeenvoorbereidingvanenkeledecenniadeA74nuwordtgerealiseerd.DeA74verbindthetNederlandseenDuitsenetvanautosnelwegenenmaakteeneindaandebestaandedoorgaanderoutedoorVenlo.Tussendeformelestartvande(toennetnieuwe)trac?wet/m.e.r.-procedureendeuitspraakvandeRaadvanStateisruim15jaarverstreken.Waaromheefthetzolanggeduurd?EnhadhetmetSneller&Beter,snellerenbeterkunnengaan?Ren?deBoerenLexRuniaA74ExTERNEINVLOEDENBEpAALDENDOORLOOpTIjDDEA74:SNELLERENBETER?Artist impressions van de A74Artistimpression:orAnJeWoUDTOETS0211DE AUTEUrsRen? de Boer (06 53403618, rene.deboer@oranjewoud.nl) is projectma-nager infrastructuur en is dr.ir. Lex Runia (0162-487395, lex.runia@oranjewoud.nl) is adviseur m.e.r. bij Ingenieursbureau Oranjewoud.Lex Runia is tevens redacteur van Toets.De A74 is de schakel die bij Venlo ontbreekt tussen Neder-landse (A67, A73) en Duitse (BAB/A61) autosnelwegen. Door-gaand verkeer moet gebruikmaken van het stedelijkewegennet van Venlo. Voor een achterlandverbinding is diteen ongewenste situatie. Het grote aantal zware vrachtwa-gens door de stad veroorzaakt veel hinder. Het aanleggen van een nieuweautosnelweg (de A74) bij Venlo zou het gat in de achterlandverbinding kun-nen dichten en de milieu- en leefbaarheidsproblemen in en rond Venlokunnen verlichten.De A74 ligt deels in Nederland en deels in Duitsland (waar de weg BAB61heet) en behelst niet veel meer dan 6 kilometer, waarvan 2,5 kilometer opNederlands grondgebied. Om de aanleg mogelijk te maken moest een pro-cedure worden doorlopen die bruikbaar was in beide landen. En ook de(milieu)onderzoeken en rapporten moesten voldoen aan de vereisten uitbeide landen. In de startnotitie m.e.r. was een procedure beschreven diedaaraan voldeed. Het Nederlandse Ontwerp Trac?besluit c.a. en het DuitseVorentwurf en Landschaftsplegerischer Begleitplan uit 2004 borduurdenvoort op de grensoverschrijdende Trajectnota/MER (2001). Oranjewoud isals `huisadviseur' een stabiele factor gebleken.Een lang trajectTussen de publicatie van de startnotitie m.e.r. in 1995 en de start vande aanleg in 2010 is 15 jaar verstreken. Enkele data:- publicatie startnotitie m.e.r.: 1995- publicatie Trajectnota/MER: 2001- publicatie standpunt - verdiept zuidelijk alternatief: 2002- publicatie ontwerp-trac?besluit: 2004- herzien OTB gereed, maar er wordt een fout ontdekt in het verkeers-model: 2007- hoorzitting vaste Kamercommissie: 2007- publicatie herzien ontwerp-trac?besluit: 2009- gunning realisatie: maart 2010- Duitse besluitvorming onherroepelijk: april 2010- convenant pakket aanvullende maatregelen in het plan- en effectgebiedA74: juni 2010- publicatie trac?besluit: augustus 2010- uitspraak Raad van State: april 2011.Invloeden van buitenafAchteraf kan worden geconstateerd dat in de ruim 15 jaar die de procedureheeft geduurd, (ook) invloeden van buitenaf de doorlooptijd hebbenbepaald. De drie belangrijkste daarvan zijn:? het opleggen van een 'taakstellend budget' in 1999;? de vernietiging van het trac?besluit voor de A4 Burgerveen - Leiden in 2004;? het besluit dat in 2012 in Venlo de Floriade zal plaatsvinden.Om met dit laatste te beginnen: de Floriade leidde tot een nieuw en sterkbesef van urgentie bij de betrokken overheden. De regio Venlo is als groenlogistiek centrum sterk geori?nteerd op Duitsland en de verwachting is datde Floriade veel Duitse bezoekers zal trekken; de organisatie verwacht tweetot drie miljoen bezoekers in een half jaar tijd. Algemeen werd gevoeld datde A74 noodzakelijk is voor een goede bereikbaarheid van de Floriade. Diturgentiebesef en de aanwijzing door de minister als prioritair project leid-de tot een strak en relatief snel doorlopen laatste deel van de procedure,waarbij nog de nodige horden genomen moesten worden, zoals de pro-blematiek van stikstofdepositie.In 1999 werd door de minister een taakstellend budget vastgesteld dat naonderhandelingen met de regio onderdeel werd van een pakket van infra-structurele maatregelen voor Limburg ('Via Limburg'). Het taakstellendbudget had tot gevolg, dat veel werk dat tot dat moment was verzet (deTrajectnota/MER was eigenlijk al gereed) opnieuw moest worden gedaan.En de uitspraak over de A4 Burgerveen - Leiden ? waarbij het vooral gingom onvoldoende inzicht in de effecten op de luchtkwaliteit en in de om-vang van het gebied waar luchtkwaliteitseffecten optreden ? leidde tot deconclusie dat het verder gaan met het eerste ontwerp-trac?besluit uit 2004te grote procedurele risico's had. De verkeerscijfers die voor het hele ViaLimburg-pakket werden aangehouden, bleken niet langer bestand tegen detand des tijds. Besloten werd om al het verkeers-, geluid- en luchtonderzoekover te doen. De A4-uitspraak en daaropvolgende aanpassingen in de regel-geving hadden verder als gevolg dat binnen RWS strakke interne (maar ooktijdvragende) procedures werden opgesteld voor de review van onderzoeken,het vaststellen van uitgangspunten voor onderzoek en dergelijke. Metname de gebiedsafbakening van de onderzoeken voor de luchtkwaliteitbleek een ingewikkelde kwestie.Als gevolg van de nieuwe verkeerscijfers werd ook het ontwerp van de wegzelf onderworpen aan een kritische beschouwing. Uit het oogpunt van ver-keersveiligheid en doorstroming ter hoogte van de aansluiting van de A74TOETS0211A74op de A73, is het geometrisch ontwerp aangepast; overigens met louterpositieve (milieu)effecten op dit punt. Dat moest echter wel uitvoerig wordenaangetoond, met aanvullend onderzoek.Andere invloedenNaast deze drie invloeden met een duidelijk gevolg voor de doorlooptijdkunnen twee externe invloeden worden genoemd die van belang waren,maar die uiteindelijk betrekkelijk weinig invloed hadden op de doorloop-tijd. Het gaat om het vaststellen van de Crisis- en herstelwet (Chw) in 2010en de jurisprudentie van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Heteffect van de Chw in dit project was beperkt: het heeft wellicht bijgedragenaan een snellere uitspraak van de Raad van State, maar had ook als gevolgdat voorafgaand aan de publicatie van het trac?besluit meer werk moestworden verzet ten behoeve van de natuurvergunningen. Ook de depositie-problematiek vroeg veel aandacht, maar leidde door maximale inzet vaneen specifieke taskforce uiteindelijk niet tot tijdverlies. De voortvarendeaanpak, zowel in het onderzoek als in het vinden van compensatie voor deextra depositie in enkele Natura 2000-gebieden, bleek succesvol. In deberoepsprocedure speelde de depositie geen rol.Naast deze specifieke invloeden van buitenaf had de A74 evenals ieder lang-lopend project te maken met veranderingen in de omgeving en wet- enregelgeving: nieuwe verkeersmodellen, wijzigingen in inzichten in ruimte-lijke en economische ontwikkelingen, aanpassingen in beleid en richtlijnenvoor wegontwerp en dergelijke. Samengevat: de lange doorlooptijd werdniet zozeer veroorzaakt door de procedures, maar door invloeden van buitenhet project.Sneller & BeterHad Sneller & Beter dergelijke invloeden kunnen voorkomen, of had Snel-ler & Beter de impact van dergelijke invloeden op de doorlooptijd kunnenbeperken? In retrospectief kan worden geconstateerd dat ? los van debovengenoemde externe invloeden ? de A74 enkele elementen bevat diezich zouden hebben geleend voor een aanpak volgens Sneller & Beter. Dezeelementen zijn de principi?le keuze voor het trac? (in het kort: oost of zuidvan Venlo) en een principekeuze voor de vormgeving van de aansluiting opbestaande snelwegen (volledige of onvolledige verknoping?).Oost of zuidDe ruimtelijke situatie bij Venlo maakt in essentie twee trac?s voor de A74mogelijk. De ene mogelijkheid, in de TN/MER aangeduid als alternatief K(van Klagenfurtlaan), ligt ten oosten van Venlo met een ongeveer noord-zuid lopend trac?, dat deels op de bestaande Klagenfurtlaan ligt. Hetandere trac? ligt ten zuiden van Venlo, loopt ongeveer oost-west en maaktdeels gebruik van de A73 langs Blerick. Vanwege de landschappelijke lig-ging is dit trac? in de TN/MER aangeduid als het plateaualternatief (alter-natief P).Beide alternatieven konden in sterke mate rekenen op voor- en tegenstan-ders, uiteraard gerelateerd aan de `backyards' langs de trac?s. Dit bleekbijvoorbeeld uit de informatiebijeenkomsten over de TN/MER ? met tweeelkaar redetwistende bewonersgroepen in de zaal ? en bij de behandelingin de raad van Venlo. Daar liepen de scheidslijnen dwars door de fracties,net nadat Tegelen in de gemeente Venlo op was gegaan.Oppositie tegen het uiteindelijk gekozen trac? P kwam met name vanuitTegelen en Blerick. Vanuit Tegelen onder het motto 'geen twee snelwegen'(waarbij de A73 de eerste snelweg is), en vanuit Blerick wegens de sterketoename van de hoeveelheid verkeer (en geluid, luchtverontreiniging) op deA73 langs enkele Blerickse woonwijken. Het centrale punt in de hele proce-dure was de keus tussen P en K: tot op het laatste moment, in de beroepspro-cedure, bleef dit de gemoederen bezighouden. In de TN/MER zijn beidealternatieven en een aantal varianten gelijkwaardig en ? in ieder geval tenaanzien van wegontwerp en kostenramingen ? in detail uitgewerkt.Wat als dit project volgens Sneller & Beter zou worden aangepakt? Dat zoubetekenen dat in een eerder stadium, op basis van een meer globaal onder-zoek, een keuze zou worden gemaakt voor P of K. Een snellere beslissingover een dergelijk cruciaal punt zou zeker wenselijk zijn geweest. De vraagis echter of, gezien de sterk gepolariseerde meningen in het gebied, eenTOETS0211bestuurlijke voorkeur voor P of K tot stand had kunnen komen op basis vanglobaal onderzoek van de alternatieven, of discussie daarover nietboven de studie was blijven hangen.We kunnen ook vaststellen dat de A74 volgens de relatief nieuwe trac?wetvan 1994 werd gepland, terwijl de A73-zuid tegelijkertijd nog volgens detrac?wet `oude stijl' was uitgewerkt. Daarna volgde een reeks wetswijzigin-gen van zowel de trac?wet als aanpalende wet- en regelgeving, met niet inde laatste plaats de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten en deCrisis- en herstelwet. Deze wetswijzigingen beoogden mede een vlotterprocedureverloop, maar werkten in een lopend proces niet altijd ver-snellend.Taakstellend budgetIn de procedure is een aantal cruciale momenten aanwezig waarop dekoers werd verlegd of vastgelegd. Het eerste moment was de beslissing vande minister om voor het project een taakstellend budget vast te stellen. Detaakstelling was onderdeel van een pakket van afspraken tussen Rijk enregio over een viertal infrastructuurprojecten, in feite opgelegd door debezuinigende rijksoverheid. Het taakstellend budget lag fors lager dan degeraamde kosten voor de alternatieven in de op dat moment nagenoegafgeronde TN/MER. Sterk kostenbepalend bij de alternatieven waren de ver-knoping van de A74 met de A73 of de A67. Concreet gevolg van het taakstel-lend budget: TN/MER in de ijskast, hernieuwde analyse van probleem- endoelstelling, uitwerken van nieuwe, afgeslankte alternatieven, nieuweeffectbepalingen en tot slot een nieuwe TN/MER. Het resultaat waren tweetrajectnota's. ??n met alleen de taakstellende budgetalternatieven en ??nmet alle ? ook de eerdere ? alternatieven. Zo bleven formeel ook de in feiteweinig realistische, te dure alternatieven in beeld. Dit was nodig omdat deoekaze van het taakstellend budget niet als een formeel besluit werdgekenschetst.De indruk is dat het gedachtegoed van Sneller & Beter hier goed toepas-baar zou zijn geweest. Het opleggen van het taakstellend budget was aan-leiding voor een analyse naar enerzijds de kostenbepalende onderdelenvan de alternatieven, en anderzijds de noodzaak van die onderdelen inrelatie tot de verkeersproblematiek. Deze analyse, die werd uitgevoerd zon-der dat alternatieven werden uitgewerkt, leidde tot het inzicht dat veelbesparingen mogelijk waren door aanpassing van de knooppunten. Het on-volledig maken van de knooppunten maakte kostbare fly-overs en tunnel-bakken overbodig, zonder een wezenlijke vermindering van het probleem-oplossend vermogen. Het verkeer van en naar de A61 vanuit zuidelijkerichting kon ook gebruikmaken van de te verbreden N280-oost, die ookonderdeel uitmaakte van de Limburgse package deal. Een dergelijkeglobale analyse ? wat is het probleem, over welke verkeersstromen en -relaties gaat het, wat zijn op hoofdlijnen de oplossingsrichtingen, hoe ver-houden kosten en mate van probleemoplossend vermogen zich, welke con-clusies kunnen worden getrokken ? past goed in Sneller & Beter. Hetafsluiten van zo'n analyse met een bestuurlijke keuze maakt het vervolgon-derzoek veel gerichter. Bij de A74 ontbrak in feite deze laatste, meerformele stap. In de beroepsprocedure heeft het taakstellend budget an sichoverigens geen rol gespeeld.ConclusieHet voorbeeld van de A74 laat zien dat de doorlooptijd van een project af-hangt van tal van factoren. Dat is voor iedereen die te maken heeft metgrote of kleine infrastructuurprojecten een herkenbare constatering. Hetgaat om factoren deels in het project zelf, deels in de (bestuurlijke) omge-ving van het project en deels in de nog ruimere buitenwereld. De vereistenvan de procedures op zich, zowel ten aanzien van de procedurestappen alsde inhoudelijke vereisten, blijken van beperkt belang als veroorzakers vanlange doorlooptijden en vertragingen. Het vlot doorlopen laatste deel vanhet proces laat zien dat een strakke sturing en commitment van allepartijen (inclusief bestuurders) werkt. Kortom: "Als je sneller wilt spelenkun je wel harder lopen, maar in wezen bepaalt de bal de snelheid van hetspel", aldus Johan Cruijff.