TOETS0215DE KWESTIE-HEDWIGEPOLDERHet besluit over te gaan tot herinrichting van de Hertogin Hedwigepolder (kortweg Hedwigepolder) is 12november 2014 onherroepelijk geworden. Op die datum heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van deRaad van State de beroepen tegen het rijksinpassingsplan Hertogin Hedwigepolder ongegrond verklaard.Dit betekent dat de Hedwigepolder, na aankoop door de staat, onder water kan worden gezet voor deaanleg van 295 ha nieuwe getijdennatuur. De uitspraak markeert het slot van een lang proces en maakt eeneinde aan de lang slepende procedurele voorbereidingen van het ontpolderen van de polder.Luc Koks en Lex RuniaEEN TERUGBLIK OP HET MER VOOR DE HERTOGIN HEDWIGEPOLDER22HEDWIGEPOLDERJoopvaNHoudt/rWSToets_02_15.indb 22 24-06-15 09:38TOETS021523Het slot van de juridische en publicitaire oorlog was de procedure bij deRaad van State. Tegenover het omvangrijke Rijksinpassingsplan met MERwerden door de voornaamste opponent eigen, omvangrijke onderzoeksrap-porten ingebracht. Hierin werden de resultaten van het MER bestreden. Inde procedure hield het MER stand en samen met het advies van de Commis-sie m.e.r., vormde dit een belangrijke basis voor de uitspraak van de Raadvan State.E?n project, twee landen, twee besluitenEen rode draad in het proces is de samenwerking ? soms met enige span-ning ? tussen Belgi? (Vlaanderen) en Nederland. Vlaanderen wil de havenvan Antwerpen bereikbaar houden en beide landen staan aan de lat voorde kwaliteit van de natuur in het Schelde-estuarium. De staat van instand-houding van het Natura 2000-gebied maakt maatregelen noodzakelijk. Ge-concludeerd is dat zonder uitbreiding van het areaal, het niet mogelijk isom de natuurdoelen voor estuariene natuur te realiseren. Dit is de redenvoor de ontpoldering. Na ontpolderen (start mei 2016) gaan de Hedwigepol-der (Nederland) en de Prosperpolder (Vlaanderen) samen ??n grensover-schrijdend onderdeel worden van het Natura 2000-gebied Westerscheldeen Saeftinghe.Omdat het ??n project is, is tien jaar geleden gekozen om ??n MER te ma-ken dat kon dienen voor de besluiten in twee landen. De startnotitie voorde m.e.r.-procedure is ? nog onder de oude m.e.r.-procedure ? in 2006 gepu-bliceerd. Bij het opstellen van het advies voor richtlijnen werkte de Com-missie m.e.r. in 2006 samen met haar Vlaamse counterpart, het Vlaamseministerie dat verantwoordelijk is voor de kwaliteit van MER'ren. Na vast-stelling van de richtlijnen werd een omvangrijk MER opgesteld waarin debeide polders als ??n projectgebied zijn beschouwd. Dit MER is in 2007 debasis geweest van het Vlaamse besluit om over te gaan tot ontpoldering vande Prosperpolder. Zoals bekend kwam het in Nederland toen niet tot eenformeel besluit. Door de jarenlange vertraging in de besluitvorming moest? nadat het kabinet-Rutte II in 2012 ten langen leste het besluit had geno-men de ontpoldering daadwerkelijk te laten plaatsvinden ? alsnog het MERin procedure worden gebracht. Omdat het MER een aantal jaren op deplank had gelegen en inmiddels de ontpolderingswerkzaamheden in deProsperpolder al in gang waren gezet, was het noodzakelijk om in 2013 hetMER te actualiseren, aan te vullen en aan te scherpen voor het Nederlandsedeel van het projectgebied. Ook voortschrijdend inzicht over de inrich-tingsplannen en jurisprudentie (bijvoorbeeld aangaande stikstofdepositiein Natura 2000-gebieden) maakten een actualisatie noodzakelijk. Zo ont-stond een MER dat in twee vormen op twee verschillende momenten tengrondslag lag aan besluiten in twee landen.Ontpolderen voor getijdennatuurWat waren en zijn de beoogde natuurdoelen voor de Hedwigepolder? Tij-dens de procedure werd duidelijk dat er een verschil kan bestaan tussenhet normale gebruik van sommige ecologische begrippen en termen, en dejuridische lading daarvan. In de casus Hedwigepolder deed zich dit vooralvoor bij de begrippen die te maken hebben met natuur in een estuarium,zoals `estuariene natuur' en `intergetijdengebied'.De strijd om de Hedwigepolder werd niet alleen in de rechts-zaal gestreden op basis van heel veel papier, maar ook in demedia en de politiek. In de grote stapel papier was ook eenomvangrijk MER aanwezig. De casus Hedwigepolder en dedaarvoor uitgevoerde milieueffectrapportage is interessantvanwege de jarenlange juridische, politieke en publicitaire strijd. Zeker zoboeiend is het gegeven dat het MER heeft gediend als basis voor besluitenin twee landen (Belgi? en Nederland), de aard van de voorgenomen activi-teit (ontpolderen voor getijdennatuur) en de effecten op Natura 2000 (aan-tasten bestaand gebied ten gunste van uitbreiding). Deze aspecten makende Hedwigepolder en de daarvoor doorlopen m.e.r.-procedures een leerza-me casus. In dit artikel is een aantal aspecten van de milieueffectrappor-tage Hedwigepolder beschreven.Voorgeschiedenis van de HedwigepolderAan de uitspraak van de Raad van State gaat een lange voorgeschiedenisvooraf. De Hedwigepolder ligt aan de Schelde tussen de grens met Belgi?en natuurgebied het Verdronken Land van Saeftinghe. Het terrein van cir-ca 300 ha is in 1907 ingepolderd; de polder is een van de jongste in Zeeland.In 2007 stelde het kabinet Balkenende IV voor de Hedwigepolder en hetnoordelijk deel van de Belgische Prosperpolder te ontpolderen. In het rap-port `Voorstel voor natuurontwikkelingsmaatregelen ten behoeve van deOntwikkelingsschets 2010 voor het Schelde-estuarium' is de Hedwigepol-der voor het eerst genoemd als een van de maatregelen voor natuurontwik-keling in grotere gebieden. Die waren nodig om het streefbeeld voor na-tuurlijkheid van de Westerschelde in 2013 te realiseren.In de `Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium' is voor het oostelijkdeel van de Westerschelde de Hedwigepolder aangewezen en voor het noor-delijk deel de Prosperpolder, als de meest geschikte locaties voor de vereis-te grootschalige natuurontwikkeling. Na publieke en politieke commotiekwamen de voorbereidingen van de ontpoldering tot stilstand en werdnieuw onderzoek uitgevoerd naar noodzaak en eventuele alternatieven.Uit dit onderzoek naar alternatieven kwam de Hedwigepolder in samen-hang met de Prosperpolder naar voren als de enige geschikte mogelijkheid.Op basis van het alternatievenonderzoek in 2009 en de eventuele bijdragenvan buitendijkse maatregelen voor natuurherstel, heeft het kabinet-RutteII uiteindelijk in 2012 besloten het oorspronkelijke voorstel tot ontpolde-ren van de Hedwigepolder tot uitvoering te brengen. Vervolgens is in deperiode tussen 2012 en 2014 de planologische procedure doorlopen, dieheeft geleid tot het `Rijksinpassingsplan Hertogin Hedwigepolder' en hetbijbehorende inrichtingsplan.DE AUTEURSLuc Koks (06-20544939, luc.koks@anteagroup.com) is senior adviseur wa-ter bij Antea Group en Lex Runia (0162-487395, lex.runia@anteagroup.com) is senior adviseur bij Antea Group en tevens redactielid van Toets.Toets_02_15.indb 23 24-06-15 09:39HEDWIGEPOLDERmenthoudend water de polder in en een deel van het sediment blijft achterals het water bij eb de polder uitstroomt. Dit proces van opslibbing en depatronen van geulen en hogere delen die daardoor ontstaan, is bepalendvoor de natuur en de habitattypen die zich in de polder kunnen ontwik-kelen. Natuurdoelen voor estuariene natuur in de Hedwigepolder zijn deontwikkeling van estuaria, zilte pionierbegroeiingen, slijkgrasvelden enschorren en zilte graslanden. Deze habitattypen volgen elkaar op in eensuccessie die wordt aangestuurd door opslibbing en vegetatieontwikke-ling. Dit is een complex proces dat onder andere afhankelijk is van: slib- enzandgehalten in het instromende water, bezinksnelheden van zand en slib,stroomsnelheden gedurende de getijdenslag, effecten van golfwerking bijstormen en effecten van vegetatievestiging. De wisselwerking tussen aldeze parameters is bepalend voor de uiteindelijke snelheid waarmee habi-tattypen kunnen ontstaan en weer verdwijnen, en daarmee voor prognosevan een modelmatige benadering van dit proces.Gevoed door wetenschappelijke inbreng en inzichten is ten behoeve vanhet oorspronkelijke MER een modelmatige benadering uitgevoerd van deabiotische ontwikkeling in de voormalige polder. Deze vormt de basis voorhet ontstaan van genoemde habitattypen en het tempo waarin de ontwik-keling kan plaatsvinden. Zoals bij alle modellen, zijn hier de keuzen van deinvoerparameters (bijvoorbeeld van het slibgehalte in het instromende wa-ter) mede bepalend voor de uitkomsten. Bij de actualisatie van het MER iservoor gekozen geen nieuwe modelberekeningen uit te voeren. Deze keuzeis gemaakt na een bijeenkomst waarin een aantal experts concludeerde datnieuwe modelberekeningen weinig zouden toevoegen. Over het bestaanvan deze door morfologie gestuurde successie bestaan weinig twijfels; overde snelheid ervan, de variabelen die deze snelheid bepalen en de patronenTOETS021524De Hedwigepolder is onderdeel van estuarium de Westerschelde. In eenestuarium (het gehele gebied met getijden en gradi?nten, van hoog naarlaag, van zout naar zoet, van veel en weinig dynamiek) komt onder anderehet habitattype H1130 estuaria voor, dat bij een nagenoeg gelijke naam eenheel andere inhoudelijke betekenis heeft. In een gebied dat onder invloedstaat van getijden (zoals een estuarium) zijn de habitattypen vooral gerela-teerd aan de aard, frequentie en duur van inundatie (dus de hoogte tenopzichte van de getijden), het zoutgehalte en de samenstelling van het sub-straat. Estuariene natuur bestaat dan uit de gehele reeks: van hoge en nogmaar zeer incidenteel overstroomde schorren, tot permanent watervoe-rende kreken en geulen (niet alleen uit het habitattype estuaria). Van dezereeks is het intergetijdengebied maar een deel; alleen tussen gemiddeldhoog en gemiddeld laag water.Voor estuariene natuur is een aantal habitattypen benoemd met een strik-te beschrijving waaraan ze moeten voldoen. De hoogste delen die niet ofnauwelijks meer overstromen, maken dus wel deel uit van de estuarienenatuur, maar lijken strikt genomen niet meer te behoren tot het intergetij-dengebied. In het geval van de Hedwigepolder ? waarbij de discussie vooreen belangrijk deel ging over de mate van doelbereik ? kan het onbedoeld(vanuit juridisch oogpunt) `losjes' hanteren van ecologische begrippen totproblemen leiden. Andersom kan dit een aangrijpingspunt zijn voor op-ponenten. De ecologische vanzelfsprekendheid kan derhalve afwijken vande juridische waarheid.Ontpolderen voor getijdennatuurHet graven van een geul en het verwijderen van dijken rond de polder bren-gen de polder onder invloed van eb en vloed. Bij elke vloed stroomt sedi-HarryvaNrEEkEN/rWSToets_02_15.indb 24 24-06-15 09:39TOETS02152525van geulen en schorren die zullen ontstaan, bestaat minder duidelijkheid.De conclusie was echter dat er voldoende informatie beschikbaar was omhet besluit te kunnen nemen.Tempo van opslibbenVervolgens is het tempo van opslibben uitgebreid onderwerp van discussiegeweest in de juridische procedures rond het Rijksinpassingsplan. Door deopponent is een contra-expertise uitgevoerd waarin, met gebruikmakingvan een aangepast beschikbaar model, is aangegeven dat het tempo vanopslibben (veel) hoger zou zijn dan volgens de bij het MER gevoegde model-berekening. Met daarbij als conclusie dat door het hoge tempo van opslib-ben de natuurdoelen niet zouden worden gehaald en dat er dus geen nood-zaak was om over te gaan tot ontpolderen. De contra-expertise was voor deinitiatiefnemer aanleiding nogmaals een aantal experts te consulteren. Zijkwamen gezamenlijk tot de conclusie dat er geen twijfel over bestaat datde polder zal opslibben, maar dat over tempo en patronen onzekerhedenblijven bestaan. Het tempo van opslibben op al hoge delen is nog maar heellaag, maar ontpolderen zal wel degelijk leiden tot de gewenste natuur.Interessante waarneming bij de contra-expertise is de discrepantie tussende uitkomsten van dat onderzoek (die redelijk in lijn lagen met die van hetMER) en dat wat er in de pers over werd gemeld. Hier werd de suggestiegedaan dat de polder binnen de kortste keren zou zijn veranderd in ??ngroot rietveld zonder waarde voor de doelstellingen van het Natura 2000-ge-bied. Uiteindelijk oordeelde de Raad van State dat er voldoende informatiebeschikbaar was om het besluit te kunnen nemen.Discussie over haalbaarheidMet het ontpolderen van de Hedwigepolder wordt ongeveer 300 ha toege-voegd aan het Natura 2000-gebied Westerschelde en Saeftinghe. Er ont-staat nieuwe natuur die voldoet aan de kenmerken van de habitattypenwaarvoor instandhoudingsdoelstellingen gelden. Om de aanleg mogelijkte maken, moet een klein deel van de bestaande, beschermde habitatty-pen worden vernietigd: de geul naar de polder gaat voor een deel doorbeschermde schorren langs de Scheldedijk. Dit gegeven leidde tot een dis-cussie over de juridische haalbaarheid van de inrichtingsingreep. Vanwe-ge de ruime inhoud van het habitattype estuaria als een van de instand-houdingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, kon echter wordenverantwoord dat bij vergraven van de Scheldeschorren tot ondiepe geulensprake zou zijn van een-op-een omvorming van natuurtypen die onderhetzelfde habitattype vallen. Bovendien wordt met deze ingreep eennieuw begin gemaakt met een deel van de dynamische successie vanuitondiep water naar pioniervegetaties en de daarop volgende successiesta-dia. Wat ook hier bevreemdend was, was dat de ecologische vanzelfspre-kendheid van de meerwaarde van de ontpoldering op een juridische ma-nier moest worden gemotiveerd.Geleerde lessenHet zou vreemd zijn als een weerbarstig proces dat heeft geleid tot de ont-poldering van de Hedwigepolder, geen lessen voor de toekomst zou hebbenopgeleverd. Wat in ieder geval duidelijk is geworden, is dat gedegen onder-zoek loont. Bij tussentijdse toetsingen kan daar geregeld en met succes opworden teruggevallen, tot en met de eindtoets. Het is daarbij van grootbelang de wetenschappelijke staat van kennis up-to-date te houden.Verder zijn ogenschijnlijke details als het defini?ren van begrippen in dekerndoelstellingen van het onderhavige project, erg belangrijk. Zeker alseen juridische strijd en mogelijk dito `haarkloverij' worden verwacht.Voor de resterende interpretatieruimte op wetenschappelijk en juridischvlak is het zaak eenduidigheid in de benadering te bereiken en te bewaren.Gebleken is dat consultatie van de nodige ervaringsdeskundigen kan lei-den tot een standvastige lijn die tot het eind toe heeft standgehouden. JoopvaNHoudt/rWSToets_02_15.indb 25 24-06-15 09:39