Met de Crisis- en herstelwet enerzijds, de Omgevingswet anderzijds, heeft de milieueffectrapportage het stevig te verduren gekregen. Neo-liberalen in politiek en economie verweten de MER stroperigheid en ineffectiviteit. Het milieu kon nu wel zonder zoveel overheidsbemoeienis. Gelukkig heeft de MER die pleidooien voor afschaffing overleefd. Pieter Leroy bepleit juist een versterking van de MER: het moet een ecologische reflectiekamer worden.

Toen ik midden jaren 80 in Nederland arriveerde, was de milieueffectrapportage een hot topic. Het was niet alleen een uit de Verenigde Staten en Canada overgewaaid milieubeleidsinstrument. De MER was ook een verzamelpunt van allerlei onderzoek: naar indicatoren, hun betrouwbaarheid en voorspelbaarheid, naar modellen, scenario’s en hun waarschijnlijkheid, en naar allerlei methoden voor integrale afweging. Onder meer via de MER-praktijk zijn veel van die methoden, van MKBA tot risicoanalyse, wetenschappelijk beter geworden en maatschappelijk geaccepteerd geraakt. Dat proces gaat trouwens nog door: gaandeweg heeft de MER een steeds bredere, meer integrale scope gekregen.

MER feitelijk effectief

Op basis van ons empirisch onderzoek naar uiteenlopende milieubeleidsprocessen, variërend van afval via natuur tot infrastructuur, en daterend van midden jaren 80 tot nu, formuleer ik allereerst twee vaststellingen m.b.t. de MER. Ten eerste, veel politici zijn ‘bang’ voor de MER. Dat zit niet zozeer in het vele werk om de gedetailleerde (milieu-)informatie aan te leveren. Het zit vooral in de bestuursrechtelijke gevolgen van het niet meegaan met suggesties van de Commissie m.e.r.: de Raad van State kijkt immers al over de schouders mee. Ten tweede: ik deel de conclusie van MER-critici dat de MER inderdaad maar marginaal heeft bijgedragen aan milieurelevante verbeteringen van private projecten. Dat was destijds ook niet het eerste doel. Daar staat tegenover dat de MER, en in sommige casussen juist en alléén de MER, in staat is geweest Nederland te behoeden voor allerlei milieuonvriendelijke of op milieugebied slecht doordachte plannen of projecten van overheden. De plannen rondom vliegveld Twente zijn daarvan een recent en helder didactisch voorbeeld. Het is de MER-procedure die zorgde voor een verbreding van het inhoudelijke en interactieve speelveld: omdat de Commissie m.e.r. aandrong op ándere varianten dan alleen een vliegveld, daarmee de facto steun verleende aan tegenstanders van die optie, en er tegelijk voor zorgde dat die tegenstanders bij de beleidsvorming werden betrokken. Er zijn tientallen van dit soort voorbeelden met licht of stevig megalomane en ecologisch desastreuze plannen en projecten.

Ik bestrijd dus dat de MER niet effectief, niet doeltreffend zou zijn. Die conclusie is bij herhaling in evaluatieonderzoek getrokken. Ik beoordeel dat onderzoek als te fragmentair: het heeft vaak betrekking op enkele MER-processen, en zoekt naar de directe milieuwinst daarvan. Bovendien is dat onderzoek teveel opgezet vanuit de idee dat de MER een beleidsinstrument naast andere is. Mijn waarneming is dat MER wel degelijk effectief is. Maar dat vergt een andere evaluatie dan die van een beleidsinstrument op korte termijn.

MER een politieke institutie

Voor die andere benadering moeten we even naar de oorsprong van de MER terug. De MER is geïnspireerd door Lynton Caldwell en collega’s, en neergeslagen in onder meer de Amerikaanse NEPA van 1970. De gedachte erachter was: bij allerlei plannen, investeringen en projecten is de kennis en informatie over de milieugevolgen daarvan qua kwaliteit onvergelijkbaar met de (deels gepretendeerde) kwaliteit van de informatie over de economische effecten. De ambitie was dus: als we de kennis over milieugevolgen van dezelfde kwaliteit kunnen maken als die over de economische gevolgen, dan kan ‘het milieubelang’ een volwaardige plaats in de besluitvorming krijgen.

Natuurlijk was die strategie geïnspireerd door klassieke aannames over ‘Verlichting-door-kennis’ en ‘speaking truth to power’. Met de inzichten van vandaag klinkt dat wellicht even optimistisch als naïef. Maar je kunt ook zeggen; het was een dappere en invloedrijke poging iets van ecologische reflexiviteit terug te brengen in een door eenzijdige moderniteit gedomineerde samenleving.

Dat is precies waarom ik, veel meer dan als een beleidsinstrument, de MER zie als een bijzondere institutie: de MER is (1) een set van regels en procedures, die ook (2) de interacties tussen partijen regelt, daarbij (3) een bepaalde set van waarden representeert en bovendien (4) toeziet op de ‘volwaardige plaats’ van die waarden. Feitelijk functioneert de MER daarmee in veel processen van besluitvorming als een game changer. Sterker, rondom de MER als institutie vindt ‘(sub)politics’ plaats: politiek – waardentoekenning! - buiten de klassieke politieke arena’s. Dát is misschien wel wat sommige politici nog het meest dwars zit. In dit geval dan, want er is natuurlijk veel meer politics buiten de constitutionele organen. Maar in dit geval is er een institutie die milieuonvriendelijke plannen op legitieme en gezagvolle wijze weet te laten afkeuren of ten minste te laten bijstellen. Die effectieve rol van de MER is essentieel op twee functies gebaseerd: haar functie als legitiem verzamelpunt van ter zake relevante milieu-informatie enerzijds, haar rol als gezagvolle reflectiekamer voor de borging van de waarden waar die informatie voor staat anderzijds.

Nuttige diensten

Met deze laatste dubbelfunctie heeft de MER veel gemeen met die andere, veel oudere institutie, de Rekenkamer. Vanuit zowel democratische als expertise-overwegingen toetst dat instituut de uitgaven van de overheid op hun rechtmatigheid en doelmatigheid, maar zoals we weten, geleidelijk ook nog wel op wat andere criteria. De historie van de Rekenkamer, hoewel veel ouder, heeft dus wel wat gelijkenissen met die van de Commissie m.e.r. Dat geldt ook voor de afkeer bij veel politici voor een Rekenkamer die steeds meer criteria bij haar evaluatie van beleid is gaan betrekken, dus veel integralere evaluaties maakt. Tegelijkertijd: de Rekenkamer is daarmee, veel meer dan een policy accountant, ook een reflectiekamer - zij het voorlopig nog minder dan men in een ideaal verantwoordelijk staatsbestel zou willen.

Die vergelijking leidt tot de zowel wetenschappelijk als politiek intrigerende vraag hoe de MER een kwartiermaker en bruggenhoofd zou kunnen zijn voor een nog veel steviger geïnstitutionaliseerde ecologische reflectiekamer. Deels naar het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk komt er wellicht ook in Nederland een klimaatwet, als belangrijke institutionele basis in het langlopende proces richting koolstofarme samenleving. En dat is nog maar één van de vele noodzakelijke fundamentele maatschappelijke veranderingen die we richting ‘duurzame ontwikkeling’ door moeten. Behalve over klimaatmitigatie en adaptatie, gaat het om transformaties van ons landbouw- en voedselsysteem, van onze mobiliteit enzovoorts. In een vorig jaar door de WRR uitgebrachte policy brief wordt opgesomd wat er aan institutionele voorwaarden nodig is om dat langetermijnbeleid te borgen, zodat het beveiligd is tegen de waan van de dag. Die voorwaarden hebben met budget te maken, met autoriteit, met  kennisinfrastructuur, met regelgeving, met bevoegdheden. Dat alles is nodig om te ontsnappen aan de volatiliteit van de dagelijkse politiek. Voor waterveiligheid vinden we dat in Nederland trouwens vanzelfsprekend. Voor die andere omgevingskwaliteiten zou dat ook wel wat meer mogen. Een verbrede en verstevigde MER zou daar mijns inziens een rol in kunnen en moeten spelen. Laten we de scope van de MER verder verbreden, laten we de Commissie m.e.r. ook laten kijken naar de compatibiliteit van allerlei plannen met langetermijnomgevingsbeleid, inclusief de onzekerheden die daarbij spelen. Ik zie een lastige, maar mooie toekomst voor de MER als ecologische reflectiekamer, juist voor die langetermijntransformaties.

Nawoord

De recente rel rond de luchthaven in Lelystad, soms wat megalomaan Lelystad Airport genoemd, laat de beperkingen en kansen van de MER weer goed zien. Als de MER geïnstrumentaliseerd wordt tot het afvinken van een hele rij hier-en-nu milieuwaarden, dan heeft ze weinig meerwaarde. Als ze de moed heeft breder naar 'de omgeving' en verder in de toekomst te kijken, dan is ze mede de basis voor een strategische afweging. Zowel de verongelijkte reactie van veel burger- en milieuorganisaties als de overwegingen van de Commissie m.e.r. zelf laten het dilemma zien. In een Nederland dat zijn milieubeleid vrijwel geheel afgebouwd en gedepolitiseerd heeft, is een ecologische reflectiekamer meer dan wenselijk.

Pieter Leroy is hoogleraar Milieu en Beleid aan de Radboud Universiteit.

Bron: Dit artikel is eerder gepubliceerd in Milieu nr. 6/2017