TOETS0307De nieuwe Wet luchtkwaliteit (Wlk), in feite een wijzigingvan de Wet milieubeheer, is inmiddels de Tweede Kamergepasseerd (eind 2006), maar nog niet de Eerste Kamer. Kernis een programma-aanpak: in het Nationaal Samenwer-kingsprogramma Lucht (NSL) zijn projecten en luchtkwali-teitverbeterende maatregelen opgenomen, zodat aan de luchtkwaliteits-normen wordt voldaan. Deze programma-aanpak is niet zonder risico's.Onderzoek naar luchtkwaliteit zal ook in de toekomst vaker nodig zijn danin eerste instantie gedacht. In juridische procedures over projectbesluitenzal naar verwachting moeten worden aangetoond dat het voorgenomenproject niet meer verontreinigt dan de variant die in het NSL is opgenomen(en doorgerekend).ToetsingvanluchtkwaliteitonderBLK2005Op 5 augustus 2005 is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit)van kracht geworden. Hiermee is het oude besluit luchtkwaliteit uit 2001ingetrokken. Met het Besluit implementeert Nederland richtlijn 1999/30/EGvan de Raad van de Europese Unie betreffende grenswaarden voor zwavel-dioxide (SO2), stikstofdioxide (NO2) en stikstofoxiden (NO2), zwevende deel-tjes (PM10) en lood (Pb) in de lucht (Pb EG L163) in de Nederlandse wetgevingen wordt deze richtlijn verder uitgewerkt voor de Nederlandse situatie. Inhet Besluit zijn wettelijke luchtkwaliteitsnormen vastgelegd voor bovenge-noemde stoffen en tevens voor koolmonoxide (CO) en benzeen (C6H6).In het Besluit wordt gesteld dat `bestuursorganen de grenswaarden voor dePrOjEcTEnKunnEnwEErDOOrgangvinDEnDEniEuwEwETLuchTKwaLiTEiT`nederlandlooptvast',koptendekrantenindeafgelopenjaren.DeEu-luchtrichtlijnenstellenstrengeeisenaandeluchtkwaliteit,waardoorveelprojectenzijnkomenstilteliggen.hetvorigekabinetheeftdaaropeennieuwewetluchtkwaliteit(wlk)bijdeTweedeKameringediend,waarmeeenerzijdsaandenormenkanwordenvoldaanenanderzijdsprojectenweerdoorgangkunnenvinden.inditartikelwordtingegaanopdebestaandepraktijkvanhettoetsenvandeluchtkwaliteitonderhetouderegimevanhetBesluitluchtkwaliteit2005.vervolgenswordtbeschrevenhoedetoetsingeronderdenieuwewetluchtkwaliteituitgaatzien,onderandereinm.e.r.-procedures.janMuntinga,PieteranneFaberenwerenfriedSpitluchtkwaliteitbetreffende stoffen in acht nemen bij de uitoefening van bevoegdheden danwel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen voor deluchtkwaliteit ten aanzien van de in het Besluit genoemde stoffen kunnenhebben'. Ruimtelijke plannen die van invloed kunnen zijn op de luchtkwa-liteit dienen dus aan de voor het plan relevante grenswaarden uit hetBesluit te worden getoetst. Bij overschrijding van grenswaarden kan de ge-zondheid van mensen negatief worden be?nvloed. De grenswaarden zijn denormen die uiteindelijk dienen te worden gehaald. Voor de meeste stoffengelden deze vanaf 2010, voor fijn stof reeds sinds 1 januari 2005. De rele-vante grenswaarden voor NO2 en PM10 zijn in tabel 1 samengevat.De overige componenten uit het Besluit zijn vrijwel nooit relevant, aange-zien de grenswaarden van al deze componenten vrijwel nergens wordenoverschreden. De grenswaarden van de concentraties CO en benzeen wor-den in Nederland zelden overschreden. Dit kan voorkomen in specifiekesituaties zoals streetcanyons of overdekte gebieden (bijvoorbeeld parkeerga-rages). De grenswaarde van de concentratie SO2 wordt door het gebruik vanzwavelarme brandstoffen niet meer overschreden. Dit geldt ook voor lood.In luchtonderzoeken in het kader van projectMER'en wordt op basis vangegevens van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit, de verwachte verkeers-intensiteiten en de ligging van gevoelige bestemmingen in het plangebiednagegaan of er in de verschillende situaties in het plangebied overschrij-ding van plandrempels en grenswaarden voor NO2 en/of PM10 kan wordenverwacht. Hiertoe wordt gebruikgemaakt van verschillende luchtkwaliteits-modellen (CARII, ADMS, Stacks, etc.). In deze modelberekeningen wordenTOETS0307DE AUTEURsPieter Anne Faber (p.faber@witteveenbos.nl) is senior-jurist ruimtelijkeontwikkeling bij Witteveen+Bos. Jan Muntinga (j.muntinga@witteveen-bos.nl) is projectleider milieueffectrapportage bij Witteveen+Bos.Werenfried Spit (werenfried.spit@rws.nl) is specialist luchtkwaliteiten klimaat bij Rijkswaterstaat DWW en begeleider van het onderzoek.ToetsingvanluchtkwaliteitonderdenieuwewetluchtkwaliteitVROM heeft door middel van een nieuwe Wet luchtkwaliteit ? met een pro-grammatische aanpak ? een oplossing bedacht voor het feit dat elk projectafzonderlijk moet worden getoetst. Om dit te bereiken worden alle groteprojecten in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht (NSL) onderge-bracht. Dit programma moet in evenwicht met een pakket `luchtkwaliteit-verbeterende maatregelen' leiden tot het voldoen aan de EU-normen.BalansHet Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht (NSL) moet worden gezienals een balans. Aan de ene kant staan de grote projecten die `in betekenendemate' aan de luchtverontreiniging bijdragen (IBM-projecten). Aan de anderekant staan de generieke luchtkwaliteitverbeterende maatregelen. De toet-sing aan de normen vindt plaats in twee stappen. In de salderingsstap wordtgeborgd dat deze balans een positief saldo heeft voor de luchtkwaliteit.Deze saldering vindt plaats binnen daartoe ingestelde programmagebieden.De resterende beperkte overschrijdingen van de grenswaarden worden in desaneringsstap met extra locatiespecifieke maatregelen weggewerkt.Een ander belangrijk aspect van de nieuwe wet is het nieuw ge?ntroduceer-de onderscheid tussen projecten die al dan niet in betekenende mate bijdra-gen aan verslechtering van de luchtkwaliteit. In een algemene maatregelvan bestuur (AMvB) en een ministeri?le regeling komt een lijst met projec-ten die niet in betekenende mate bijdragen. Het merendeel van de ruimte-de bijdragen van ingevoerde bronnen ? veelal verkeer ? berekend en opge-teld bij de achtergrondconcentraties. De achtergrondconcentraties verdis-conteren de bijdragen van overige bestaande bronnen zoals bedrijven,scheepvaart en bijdragen uit het buitenland, en zijn standaard in het modelopgenomen.De resultaten van de modelberekeningen worden vergeleken met de nor-men. Bij overschrijding van de normen kan worden gedacht aan maatrege-len ter verbetering van de luchtkwaliteit of aan saldering. Voor saldering isin het Besluit luchtkwaliteit 2005 een regeling opgenomen. Bijvoorbeeld bijrondwegen is hiervan wel gebruik gemaakt.Kern van de toetsing onder de werking van het Besluit luchtkwaliteit is datelk project afzonderlijk aan de luchtnormen wordt getoetst.jaargemiddelde etmaalgemiddelde uurgemiddeldeconcentratie(?g/m?)aantalkeerteoverschrijdenconcentratie(?g/m?)aantalkeerteoverschrijdenconcentratie(?g/m?)aantalkeerteoverschrijdennO2 40 0 - - 200 18c)PM10 40 0 50 35b)Tabel1.grenswaardena)conformBesluitluchtkwaliteit2005a)geldenmetingangvan1januari2010.b)overschrijdingvanhetetmaalgemiddeldemaximaalop35dagenperjaar.c)overschrijdinguurgemiddeldemaximaalgedurende18uur.FOTO:sxc.huTOETS0307lijke projecten zal naar verwachting onder deze categorie vallen en doorde voorgestelde werkwijze een stuk makkelijker te realiseren worden. Pro-jecten kunnen naar verwachting op twee manieren worden aangemerktals `niet in betekenende mate':? doordat zij vallen onder een in de regelgeving genoemde categorie vanconcrete projecten (bijvoorbeeld de bouw van een x-aantal woningen);? doordat zij leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit die nietmeer bedraagt dan een in de regelgeving genoemde kwantitatief om-schreven norm.StappenplanOnder de nieuwe Wet luchtkwaliteit kunnen projecten op vier manierenworden gerealiseerd.1. het project leidt niet tot overschrijding van de grenswaarden;2. realisatie van het project draagt niet in betekenende mate bij aan ver-slechtering van de luchtkwaliteit;3. het project draagt wel in betekenende mate bij aan verslechtering vande luchtkwaliteit, maar is opgenomen in het NSL;4. het project draagt in betekende mate bij aan verslechtering van de lucht-kwaliteit en is niet opgenomen in het NSL, maar kan door middel vansaldering binnen het project worden gerealiseerd.Een praktisch stappenplan om te bepalen hoe een project kan worden ge-realiseerd ziet er als volgt uit:a. eerst moet worden gekeken of een project valt onder een in de AMvB ofministeri?le regeling benoemde categorie van concrete `niet in beteke-luchtkwaliteitnende mate-projecten'. Indien het een concreet benoemd project is, kanhet zonder meer en zonder luchtkwaliteitsonderzoek worden gereali-seerd. Uit de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel blijkt, datin uitzonderlijke situaties onderzoek nodig kan zijn (vergaderjaar 2006-2007, 30489, nr. H). Momenteel wordt overwogen onder andere woning-bouw tot 2000 woningen netto als zo'n concreet benoemd project aan temerken (www.vrom.nl);b. vervolgens dient te worden gekeken of het project voorkomt in het NSL.Wanneer dat het geval is, kan het project worden gerealiseerd. Wel moetmogelijk worden aangetoond dat de variant van het project die wordtgerealiseerd even veel of minder bijdraagt aan de luchtverontreinigingals de variant die in het NSL is opgenomen. Hiervoor kan luchtkwali-teitonderzoek noodzakelijk zijn;c. indien het project niet valt onder de voorgaande twee categorie?n is zon-der meer luchtkwaliteitsonderzoek noodzakelijk. Indien uit dat onder-zoek blijkt dat:? er geen sprake is van overschrijding van grenswaarden; of? het project niet in betekenende mate bijdraagt aan verslechtering vande luchtkwaliteit, omdat het niet boven de kwantitatieve norm komt,kan het doorgang vinden. De kwantitatieve norm komt vermoedelijk teliggen op 3 % van de grenswaarde boven de grenswaarde.Zeker bij ontwikkelingen in dunbevolkte gebieden is het denkbaar dat hetluchtonderzoek beperkt kan blijven en dat kan worden volstaan met eenverwijzing naar kengetallen.d. wanneer het luchtkwaliteitsonderzoek aangeeft dat het project wel inbetekenende mate bijdraagt aan verslechtering van de luchtkwaliteit,dient te worden bekeken of saldering binnen het project een optie is.Saldering, zoals die onder de Blk 2005 kan worden toegepast, blijft onderWlk ook mogelijk. Hieronder valt ook de mogelijkheid om een locatiespe-cifieke maatregel te nemen die de luchtkwaliteit verbetert. Deze maat-regel moet uiteraard niet al in het reeds voorziene landelijke maatregel-pakket zitten. Gedacht kan worden aan snelheidsbeperkingen of beperktetoegang voor vrachtauto?s.ToetsingvanprojectenIn de opzet van de toetsing aan de luchtkwaliteit onder de Wlk kunnenin het MER de bovenstaande stappen als een praktisch handvat wordengevolgd:a. voor projecten die vallen onder categorie a hoeft geen luchtkwaliteits-onderzoek te worden uitgevoerd. Verwezen kan worden naar de AMvB`niet in betekenende mate-projecten';b. voor projecten die in het NSL zitten, moet aandacht worden besteedaan een vergelijking van de uiteindelijk gekozen variant van het pro-ject en de variant die in het NSL was opgenomen. Hard moet kunnenworden aangetoond dat de uiteindelijk gekozen variant niet meer ver-ontreinigt dan de variant die in het NSL is doorgerekend. Het is raad-zaam dit reeds in het MER te doen, en niet af te wachten of dit na hetaanvechten van het projectbesluit bij de Raad van State alsnog moetgebeuren. Het uitvoeren van luchtmodelberekeningen is dan nood-zakelijk;Derijksoverheidvoorzieteenpakketgeneriekemaatregelenvoorverbeteringvandeluchtkwaliteit.Ditpakketishetuitgangspuntvoorhetvaststellenvandesaneringsopgave,enomvatondermeerdevolgendemaatregelen:1. fiscaleregelingroetfiltersvoornieuwepersonenauto's,taxi's,bestelwagens,vuilniswagens;2. subsidievoorschonebussenenvrachtwagens;3. stimulerenzwavelvrijediesel,biobrandstoffenenaardgas;4. fiscaalstimulerenvanhybrideauto's,elektrischeauto'sen auto'sopwaterstof;5. schonerebinnenvaart;6. differentiatiemotorrijtuigenbelasting;7. reductieplanfijnstofvoordeindustrie;8. stimulerenluchtwassersindelandbouwgerichtopreductiefijnstof;9. verlagingmaximumsnelheid;10.aanvullendprijsbeleidbijpersonenverkeervanaf2012.TOETS0307teit is noodzakelijk om de luchtkwaliteit te toetsen aan de normen en voorVROM om de verplichte jaarlijkse voortgangsrapportages te kunnen opstel-len. VROM werkt dit monitoringsstelsel uit. Als uit de voortgangsrapportageblijkt dat de luchtkwaliteit niet aan de normen voldoet, zullen de deelne-mende partijen aan het NSL moeten bekijken welke kosteneffectieve maat-regelen er denkbaar zijn om de tegenvallers te compenseren. De Wet lucht-kwaliteit kent immers een uitvoeringsplicht voor maatregelen en een resul-taatsverplichting. Dit alles is overigens precies wat met de Europese Richtlijnvoor luchtkwaliteit is beoogd: een actieve opstelling van de overheid om deluchtkwaliteit te bewaken en zonodig projecten te stoppen, danwel maatrege-len nemen ter verbetering.risico'sVan de NSL-aanpak is een risicoanalyse uitgevoerd. Hieruit komen de vol-gende risico's naar voren:1. het opstellen en doorrekenen van het NSL blijft vooralsnog een papie-ren exercitie. Voor het NSL is uitgegaan van een pakket van luchtkwa-liteitverbeterende maatregelen. Hiervan is onzeker of ze allemaal optijd worden genomen en (tijdig) het beoogde effect hebben;2. het monitoringsprogramma is nog niet vastgesteld, waardoor onzekeris of, wanneer en tegen welke kosten de benodigde data kunnen wor-den geleverd;3. de toegepaste wijze van salderen vormt een juridisch risico, omdat hetonzeker is of op deze wijze op elke plaats wordt voldaan aan de lucht-normen; dit geldt ook voor de toegepaste wijze van saneren, waarbij isvooruitgelopen op enkele aanpassingen van de EU-luchtrichtlijnen;4. bij de samenstelling van het NSL is uitgegaan van uitstel voor het vol-doen aan de luchtnormen; het is nog niet zeker of de EU daarin daad-werkelijk meegaat.Ter beheersing van het eerste risico zijn beheersmaatregelen genomen: on-der andere de resultaatsverplichting van de overheden, de kwaliteitscon-trole op modelwerk in het algemeen, en het monitoringprogramma NSL.conclusiesAlles overziend, maken Wet luchtkwaliteit en NSL de totstandkoming vanveel projecten mogelijk. Zonder NSL zou de oplossing moeten worden gevon-den in projectgebonden saldering of specifieke maatregelen tegen vermoede-lijk zeer veel hogere kosten. Wel bestaan er risico's, waaronder juridische risi-co's en het risico dat tegenvallers in de uitvoering van het NSL alsnog totblokkades of kostenverhogingen leiden.Voor de milieueffectrapportage moet de toetsing van de luchtkwaliteit goedworden afgestemd op de nieuwe Wet Luchtkwaliteit en het NSL, ?n zijn model-berekeningen voor luchtkwaliteit in veel gevallen nog noodzakelijk om de con-clusies voldoende te onderbouwen, danwel juridisch houdbaar te laten zijn.Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek dat Witteveen+Bos heeftuitgevoerd voor Rijkswaterstaat Dienst Weg- en Waterbouw in het najaarvan 2006.c. voor de overige projecten moet een luchtkwaliteitsonderzoek wordenuitgevoerd (zie stap c. en d.). Hierin moet worden aangetoond, dat denormen niet worden overschreden. In geval van categorie d projecten,eventueel met toepassing van saldering.Voor grote projecten is het cruciaal dat ze zijn opgenomen in het NSL, om-dat de salderingsopgave anders veel te omvangrijk en te duur zal worden.Het is aan te raden voor alle overheden om scherp te zijn op het tijdig aan-melden van projecten danwel wijzigen van het NSL-programma. Hiermeewordt de ruimte bewaakt om grotere projecten uit te voeren en wordt optijd gesignaleerd of extra maatregelen voor de luchtkwaliteit moeten wor-den ingevoerd.ExtratakenHet onderzoek dat ten grondslag ligt aan dit artikel is uitgevoerd voor Rijks-waterstaat. De conclusies die hierin voor het takenpakket van Rijkswater-staat getrokken zijn, gelden voor een belangrijk deel ook voor provincies engemeenten. Het modelleren, meten en data verzamelen over de luchtkwali-FOTO:sxc.hu