TOETS011520EHSDEnkOpTijDaanm.E.r.Bij(vormvrije)m.e.r.-beoordelingenmagrekeningwordengehoudenmethettreffenvanmitigerendemaatregelenvoordeEcologischeHoofdstructuur(EHS).Ditisinmiddelsalgemeengeaccepteerdenookbevestigdinjurisprudentie.Erisechternoggeeneenduidigejurisprudentieoverm.e.r.-plichtinhetgevalvancompensatievaneffectenindeEHS.inditartikelstaatcentraalhoevertraginginhetproceskanwordenvermedendoormilieueffectrapportage(m.e.r.)meetenemenindevoorbereidingvaneenplanofproject.malentheTeunis,patrickWeijersenreinoudkleijbergnaar aanleiding van de uitspraak van Raad van State omtrentde ontgronding van het Gasselterveld (201308398/1/R4),blijkt dat het risico bestaat dat aan het eind van het besluit-vormingsproces toch nog m.e.r. nodig is. Zoals wanneer ef-fecten op de EHS worden onderschat of als er te gemakke-lijk wordt overgegaan tot compensatie van deze effecten. Dit vertraagt hetbesluitvormingsproces, wat in veel gevallen niet wenselijk is.Om vertraging te voorkomen, kan m.e.r. worden meegenomen in de voor-bereidingsfase. In dit artikel is daartoe het afwegingskader voor Natura2000 vergeleken met dat voor de EHS. We onderzoeken welke parallellen tus-sen beide afwegingskaders bestaan en of de procedure voor Natura 2000 ele-menten bevat die ook in het geval van effecten op de EHS kunnen wordentoegepast. Daarna worden verschillende rechterlijke uitspraken met betrek-king tot de EHS aangehaald, om tot slot drie suggesties te geven over hoe slimom te gaan met belangrijke effecten op de EHS in relatie tot m.e.r. Te weten:goed onderbouwde m.e.r.-beoordeling, m.e.r. vroegtijdig meenemen in de be-sluitvorming en een introductie van een zogenoemd `Natuur-MER'.Uitspraak GasselterveldOp 1 oktober 2014 deed de Raad van State uitspraak over een vergunnings-aanvraag voor uitbreiding van een ontgronding in de gemeente Aa en Hun-ze, plaatselijk bekend als Gasselterveld. Het college van Gedeputeerde Sta-ten van Drenthe heeft als bevoegd gezag aangegeven dat eenmilieueffectrapport (MER) nodig is en het zandwinbedrijf is tegen deze be-slissing in beroep gegaan. Het zandwinbedrijf betoogde dat voor de ont-gronding geen MER nodig was, aangezien het initiatief onder de m.e.r.-beoordelingsplicht viel en dat de milieueffecten voldoende in kaartwaren gebracht. Bij de ontgronding gaat een deel van de EHS verloren. Erzouden compenserende maatregelen worden getroffen om de verlorennatuur te herintroduceren op een ander stuk grond. De Raad van Stateconcludeerde echter dat een m.e.r.-beoordeling ontoereikend is om degevolgen van de ontgronding in kaart te brengen en stelt daarmee hetbevoegd gezag in het gelijk. De ontwikkeling van nieuwe natuur doet erniet aan af dat de voorgenomen ontgronding belangrijke nadelige gevol-gen voor het milieu kan hebben. Daarom is m.e.r. noodzakelijk om degevolgen voor de EHS te beoordelen.DE AUTEUrsMalenthe Teunis, (06-10101108, malenthe.teunis@arcadis.nl) is mas-terstudent Mariene biologie en stagiaire bij Arcadis, Patrick Weijers(06-27061590, patrick.weijers@arcadis.nl) is senior adviseur milieuef-fectrapportage bij Arcadis en Reinoud Kleijberg (06-27061585, rein-oud.kleijberg@arcadis.nl) is senior adviseur biodiversiteit bij Arcadis.VErTragingkanWOrDEnVOOrkOmEnBijVaSTSTEllEnEHS-EffEcTEnTOETS011521blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied nietworden aangetast. In deze stap mogen mitigerende maatregelen welworden meegewogen, compenserende maatregelen nog niet. Als het omeen plan gaat, is het verplicht om in geval van een passende beoordelingook een MER op te stellen. Dit MER wordt ter toetsing voorgelegd aan deCommissie m.e.r.Compenserende maatregelen die de aantasting van de natuurlijke ken-merken van het Natura 2000-gebied opheffen, zijn alleen mogelijk:? als er bij het plan of project sprake is van dwingende redenen die vangroot openbaar belang zijn;? als er geen alternatieve oplossingen zijn die minder effecten op Na-tura 2000 veroorzaken (de zogenoemde ADC-toets).Deze procedure waarborgt dat in de besluitvorming voor elk plan ofproject de effecten op Natura 2000 duidelijk worden meegewogen. Bo-vendien zal er bij activiteiten waar mitigatie of compensatie nodig isvan Natura 2000, in geval van plannen altijd een m.e.r.-plicht zijn. M.e.r.draagt hier tijdig bij aan het in beeld brengen van effecten, het vergelij-ken van re?le alternatieven en het consulteren van belanghebbenden.Tegenover deze heldere procedure staan de afwegingskaders ten aan-zien van de EHS in relatie tot m.e.r. op een minder sterk fundament. DeEHS, vanaf 2014 ook wel aangeduid als Natuurnetwerk Nederland, be-schermt ecosystemen en soorten in waardevolle natuurgebieden. In be-ginsel is het niet toegestaan om in deze gebieden ontwikkelingen teDeze uitspraak doet veronderstellen dat na compensatie van effecten opde EHS in een m.e.r.-beoordeling, alsnog de kans bestaat dat de m.e.r.-plicht van toepassing is. De noodzaak om compensatie te bieden, impli-ceert immers dat er significante gevolgen zijn voor de natuur in de EHS.Dit kan grote implicaties hebben voor de m.e.r.-praktijk in het alge-meen. Het kan betekenen dat voor activiteiten die ver onder de drempel-waarde voor m.e.r.-plicht vallen, toch een MER moet worden opgesteld.Dit is min of meer analoog aan de plan-m.e.r.-plicht voor plannen dieNatura 2000 significant negatief zouden kunnen be?nvloeden.Jurisprudentie rondom Natura 2000 en EHSOm te bepalen hoe in de praktijk met een dergelijke uitspraak kan wor-den omgegaan, is het belangrijk bekend te zijn met de huidige wet- enregelgeving rondom natuur. De m.e.r.-procedure is opgezet om het mi-lieubelang, waaronder natuur, een volwaardige plaats te geven in debesluitvorming. In tegenstelling tot de rol van m.e.r. in relatie tot deEHS, is deze op het gebied van Natura 2000 duidelijk vastgelegd in deNatuurbeschermingswet 1998 en de Wet milieubeheer. Er is een afwe-gingskader voor plannen, projecten en activiteiten die negatieve gevol-gen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Op basis van een eerstevoortoets wordt beoordeeld of negatieve gevolgen op voorhand, zondermitigatie, kunnen worden uitgesloten. Wanneer dit niet mogelijk is,dient er altijd een vergunning te worden aangevraagd. Deze vergunningkan alleen worden afgegeven wanneer uit een passende beoordelingreinoudkleijbergTOETS011522EHSdoen laten plaatsvinden. De provin-cies zijn verantwoordelijk voor deEHS en hebben (veelal vergelijkbare)beschermingskaders voor de EHS inge-steld. De afwegingen lijken sterk op deADC-toets bij Natura 2000. Ontwikkelingenzijn uitsluitend mogelijk wanneer de waardenen kenmerken van het gebied niet worden aange-tast, eventueel na inzet van mitigerende maatregelen.Uitzonderingen hierop zijn alleen toelaatbaar onderde volgende voorwaarden:? de ingreep is van groot openbaar belang;? er zijn geen alternatieve oplossingen mogelijk;? wanneer de schade wordt gecompenseerd.De jurisprudentie rondom compensatie van de EHS is nog altijd onduide-lijk. De uitspraak Gasselterveld geeft nu echter wel een indicatie. Gesteldwordt dat `compensatie niet afdoet aan de belangrijke nadelige gevolgen diede activiteit voor het milieu kan hebben'. Dit is vergelijkbaar met de afwegingbij Natura 2000. Wanneer compensatie nodig is, is er per definitie sprake vaneen belangrijk effect. Bovendien garandeert een plan voor compensatie nietdat de effecten na uitvoering van dat plan volledig zijn opgeheven.Het is vaak niet mogelijk om vooraf zekerheid te bieden dat de beoogdenatuur zich ook daadwerkelijk ontwikkelt op een andere locatie. Daarmeezijn belangrijke nadelige milieugevolgen niet uit te sluiten en dat is eengrondslag voor m.e.r.-plicht, conform de Europese richtlijnen voor eenm.e.r. bij plannen en besluiten. Dat de activiteit daarbij niet voldoet aan dedrempelwaarden uit het Besluit m.e.r. doet hier niets aan af. Dit is juist dereden geweest ? na een uitspraak van het Europese Hof ? voor de introduc-tie van de vormvrije m.e.r.-beoordeling in Nederland op 1 april 2011; eentoets om zeker te zijn dat ook onder de drempelwaarden geen sprake kanzijn van belangrijke nadelige milieugevolgen.Ruimte voor argumentatie bij EHSWat betekent dit nu voor de praktijk? Als we vroegere uitspraken over deEHS bekijken, komt daarin duidelijk naar voren dat er meer ruimte voorinterpretatie is bij de EHS dan bij Natura 2000. Vaak kan men met deskun-dige en duidelijk onderbouwde keuzen aangeven waarom in het specifiekegeval geen sprake kan zijn van belangrijke nadelige milieugevolgen. Dankan worden volstaan met een m.e.r.-beoordeling. Het is immers aan hetbevoegd gezag om te beoordelen of sprake kan zijn van belangrijke nade-lige milieugevolgen. De selectiecriteria uit bijlage III van de Europesem.e.r.-richtlijn voor projecten waaraan moet worden getoetst, zijn daarbijniet concreet. Dus wanneer er een duidelijk onderbouwde keuze wordt ge-maakt, heeft de Raad van State weinig objectieve argumenten om dezekeuze als onjuist te beoordelen (uitspraak 200701857/1). Omgekeerd is,wanneer effecten en overwegingen niet expliciet worden benoemd, dekans aanwezig dat de Raad van State een MER noodzakelijk acht groter, ookal valt de activiteit ver onder de drempelwaarde (uitspraak 200701857/1,200407970/1). Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft een hand-reiking uitgebracht op de website van InfoMil over hoe een goed onder-bouwde m.e.r.-beoordeling op te stellen. Een belangrijk punt daarbij is dathoe dichter de activiteit bij de drempelwaarde in de buurt komt, hoe beterde argumentatie moet zijn in de m.e.r.-beoordeling. Hierdoor is eigen-lijk een motiveringsplicht ontstaan die de besluitvorming ten goedekomt en milieu een volwaardige plaats geeft.Dit betekent ook dat een eventuele bezwaarmaker op de m.e.r.-beoorde-ling een zekere deskundigheid nodig heeft, alvorens de beroepsgrondkan slagen. Er kan niet enkel worden aangevoerd dat er een EHS-gebiedaanwezig is; hierbij dienen ook de belangrijke waarden van dit gebiedin beeld te worden te gebracht. Bovendien dient te worden aangetoonddat significante effecten hierop niet zijn uitgesloten, in tegenstellingtot de beoordeling van het bevoegd gezag.TOETS011523Belangrijk is wel dat met een goed onderbouwde m.e.r.-beoordeling eraltijd een risico blijft voor m.e.r.-plicht. Zeker wanneer compenserendemaatregelen in stelling moeten worden gebracht om effecten op de EHSte kunnen voorkomen. Natuurcompensatie is juridisch gezien een uiter-ste redmiddel en dient zo veel mogelijk worden voorkomen.M.e.r. vroegtijdig in besluitvormingOm compensatie aan het einde van het proces zo veel mogelijk te ver-mijden, is het wenselijk tijdig op de hoogte te zijn van de effecten op deEHS. Bovendien is het van belang tijdig bewust te zijn dat een m.e.r.-plicht kan ontstaan wanneer belangrijke nadelige effecten op EHS zou-den kunnen optreden. Vroeg in het besluitvormingsproces is het im-mers nog mogelijk om alternatieven af te wegen die natuurcompensatievoorkomen. Bovendien heeft m.e.r. vroeg in het proces de mogelijkheidmeer strategische keuzen af te wegen. Daarmee kan het ook een voor-deel zijn dat bij het uitvoeren van m.e.r. aan de start van het besluitvor-mingsproces, het bevoegd gezag en de omgeving vroegtijdig wordenbetrokken in de alternatievenafweging. Het bevoegd gezag is immersverantwoordelijk voor de besluitvorming over de EHS in de omgeving.Ook moet het uiteindelijk beoordelen of een m.e.r.-beoordeling toerei-kend is en of dat er een m.e.r.-plicht geldt.Het tegenovergestelde is echter zichtbaar in de praktijk. De (vormvrije)m.e.r.-beoordelingen worden vaak opvallend laat in het ruimtelijke enbesluitvormingsproces uitgevoerd, bijvoorbeeld vlak voor publicatievan het ontwerpbestemmingsplan. In dat stadium zijn er vaak geen re-ele alternatieven meer beschikbaar om eventuele effecten op de EHSmet verplichte compensatie te voorkomen. Hierdoor neemt de kans opm.e.r.-plicht en daarmee vertraging van het besluitvormingsproces toe.Dus ondanks de duidelijke meerwaarde van m.e.r. op een vroeg momentin de besluitvorming (eventueel gekoppeld aan strategische keuzen),komt dit in de praktijk nog relatief weinig voor. Strategische keuzenworden lang niet altijd in juridisch bindende plannen vastgelegd enm.e.r. wordt bovendien vaak als last gezien. Het objectief en openbaarafwegen van alternatieven wordt politiek of bestuurlijk ook niet altijdwenselijk geacht. Dit zorgt ervoor dat m.e.r.-verplichtingen pas aan deorde zijn als het besluitvormingsproces al dermate ver is gevorderd datonderscheidende alternatieven zijn uitgesloten. Dit doet overigens nietsreinoudkleijbergTOETS011524af aan een eventuele m.e.r.-plicht; het al dan niet aanwezig zijn vanalternatieven is in juridisch opzicht geen factor in het kader van de m.e.r.-beoordeling en is dus geen argument om geen MER op te stellen.Natuur-MEROnze suggestie om vertraging te voorkomen en compensatie van deEHS in goede banen te leiden, is opzet van een natuur-MER. Een MERdie specifiek ingaat op de gevolgen voor natuurwaarden in het gebieden de in dit verband minder relevante milieuaspecten onderbouwdachterwege laat of slechts kort aanstipt. Wettelijk gezien is er geen be-zwaar om in een MER onderbouwd in te zoomen op de aspecten die erecht toe doen. In de praktijk blijkt echter dat wanneer een m.e.r.-plichtgeldt vanwege ??n specifiek milieubelang (zie bijvoorbeeld de m.e.r.-plicht die sec voortkomt uit de noodzaak voor een passende beoorde-ling), alle milieuaspecten (nogmaals) uitgebreid worden onderzocht.Ook al bleek uit de voorafgaande m.e.r.-beoordeling dat deze aspectenniet of nauwelijks effect van de activiteit ondervinden. Een tijdro-vende en kostbare bezigheid, die vaak onnodig is voor een zorgvul-dige besluitvorming. Onzekerheid over juridische risico's en reac-ties vanuit de omgeving spelen hierbij veelvuldig een rol. Eennatuureffectenonderzoek volgens de systematiek van m.e.r. zou hiereen oplossing voor kunnen bieden. Dit vraagt dan wel het nodige lefvan initiatiefnemer en bevoegd gezag.EHSreinoudkleijbergAanbevelingenOp dit moment is er nog geen eenduidige jurisprudentie over m.e.r.-plicht in het geval van compensatie van effecten in de EHS. Naar aanlei-ding van de uitspraak van de Raad van State omtrent de ontgrondingvan het Gasselterveld, blijkt dat het risico bestaat dat aan het eind vanhet besluitvormingsproces om deze reden toch nog een MER nodig is.Dit risico kan leiden tot vertraging van het algehele besluitvormings-proces.Deze vertraging is te voorkomen door een goed onderbouwde m.e.r.-beoordeling op te stellen. Desondanks blijft de kans op m.e.r.-plichtbestaan wanneer moet worden gecompenseerd voor de EHS. Een betereoplossing is vroeg in het proces te anticiperen op mogelijke effecten inde EHS. Het is van belang tijdig bewust te zijn dat een m.e.r.-plicht kanontstaan wanneer belangrijke nadelige effecten op EHS zouden kun-nen optreden. Vroeg in het besluitvormingsproces is het immers nogmogelijk om alternatieven af te wegen die natuurcompensatie voorko-men. Daarnaast kan, in het geval dat de plicht daartoe blijkt, m.e.r.behulpzaam zijn bij het in beeld brengen van alternatieven en de ef-fecten daarvan op natuur in de EHS.Tot slot pleiten wij voor de mogelijkheid om een natuur-MER op te stel-len. Wettelijk gezien is er geen bezwaar om in een MER onderbouwd inte zoomen op de aspecten die er echt toe doen. Dit zou een hoop tijd engeld kunnen besparen.