TOETS021412SOCIALEEFFECTENEEnOndErgESchOvEnkindjEindenederlandsem.e.r.-praktijkwordendesocialeeffectenvanprojectenofplannenmeestalniet,ofopz'nbestoppervlakkigenversnipperdonderzochtenbeschreven.demensenzijnspecifiekesocialecontextlijkenvergetenteworden.Wehoudenonslieverbezigmetdemeermilieutechnischeeffecten,diemisschienmakkelijkeringetallenzijntevattenenminderpolitiekgevoeligzijn.Maarcre?renwedaarmeenietjuisteenplatformvoor`ontevredenburgers',diezichzelfnietmeerherkennenindietechno-cratischerapportenenbesluitvorming?Missenwegeenkansenomplannenenprojectenbetertelatenaansluitenbijdesocialewerkelijkheidinhetplangebied?Margriethartman,janBakkerenhugoWoesthuisWat zijn sociale effecten?Sociale aspecten gaan over de mens en haar manier van (samen)leven,gezondheid, welvaart, cultuur, zelfbeschikking, ambities en rechten. Soci-ale effecten zijn veranderingen in deze (omgevings)kenmerken van demens (Vanclay, 2003) ten gevolge van een ingreep. Deze kenmerken zijnwereldwijd van toepassing. In onderstaand kader zijn ze in hun Nederland-se context geplaatst.De dagelijkse manier van leven kan bijvoorbeeld worden be?nvloed doordateen speelplek voor kinderen verdwijnt of slecht bereikbaar wordt of doordatouderen verder moeten lopen om voor een praatje een bankje te bereiken.Welzijn en gezondheid van de mens kan, naast directe lichamelijke effec-ten van milieukwaliteit, ook be?nvloed worden door een beperking aan fa-ciliteiten voor beweging, door stress door licht- of geluidshinder of dooreen perceptie van onveiligheid.SOcialEEffEcTEninM.E.r.Wanneer de fysieke omgeving ? bijvoorbeeld een gewaardeerd stuk natuurof park ? wordt aangetast, verandert de mate van welvaart, die belangrijkkan zijn voor het gevoel van vrijheid, ontspanning en identiteit van men-sen in de omgeving.De cohesie van een gemeenschap kan veranderen wanneer een plan of eenproject controverse zaait in de gemeenschap. Spanningen tussen verschil-lende groepen in de gemeenschap kunnen ver oplopen, bijvoorbeeld wan-neer een gemeenschap geconfronteerd wordt met een grote groep buiten-staanders, zoals een groep bouwvakkers, die gedurende lange tijd in eendunbevolkt gebied verblijft. In heel specifieke situaties kunnen de cultu-rele waarden of de identiteit van een (kleinere) gemeenschap daardoorzelfs veranderen of juist `bevriezen'.We zien bij de voorstellen voor het toepassen van nieuwe onbekende tech-nieken, zoals CO2-opslag of schaliegas, dat het gevoel van vertrouwen enveiligheid wordt aangetast.Uiteraard treden deze effecten niet bij alle mensen in dezelfde mate op.Binnen de bevolking zijn verschillende typen mensen en groepen te onder-scheiden, die verschillende sociale kenmerken en gevoeligheden hebben.Die groepen kunnen ook op een verschillende manier effecten ervaren endaar verschillend op reageren. Sociale groepen als bijvoorbeeld ouderen,kinderen, adolescenten, allochtonen, minima of juist huishoudens methoge inkomens hebben verschillende behoeften, aspiraties en sociale ver-banden.Internationale contextEen sociale effectstudie (in het Engels beter bekend als Social ImpactAssessment, SIA) heeft eenzelfde doel en proces als een milieueffectstudie enSociale effecten zijn veranderingen in de mens zijn/haar (naar Vanclay, 2003):? dagelijkse manier van leven, werken, spelen en omgaan met elkaar;? welzijn en gezondheid: lichamelijk, mentaal en sociaal (conform WHO, 2006);? welvaart: de mate waarin in behoeften kan worden voorzien;? gemeenschap: cohesie, stabiliteit, karakter, diensten en faciliteiten;? cultuur: gedeelde overtuigingen, gewoontes, waarden, taal en dialect;? politieke en maatschappelijke zelfbeschikking;? rechtszekerheid en eigendommen;? vertrouwen in en ambities voor de toekomst.TOETS021413DE AUTEUrSMargriet Hartman (06-51069234, margriet.hartman@rhdhv.com) isexpert milieu en sociale effectstudies internationaal, Jan Bakker (088-3482807, jan.j.bakker@rhdhv.com) is strategisch adviseur en HugoWoesthuis (088-3482969, hugo.woesthuis@rhdhv.com) is adviseur mi-lieu en sociale effectstudies, allen bij Royal HaskoningDHV.deze worden dan ook vaak samen uitgevoerd (Environmental and Social Im-pact Assessment (ESIA)). Ook een SIA bevat een referentiesituatie van de aan-wezige sociale groepen (social profile), een beoordeling van mogelijke effec-ten van een bepaalde ingreep op de verschillende sociale groepen en derespons van de mens en de groep daarop, suggesties voor alternatieven enmaatregelen en een monitoringplan. Het geheel wordt geflankeerd dooreen stakeholderparticipatietraject.Een SIA heeft tot doel om kansen te benutten om projecten en plannen bijte laten dragen aan een positieve sociale ontwikkeling. We zien hiervan devolgende voordelen (naar Esteves et al. 2012):? verbetering van de uitkomsten van een plan of project voor de maat-schappij als geheel en voor de lokale bevolking in het bijzonder;? grotere zekerheid in kosten doordat vroegtijdig sociale kosten wordenopgemerkt en zo nodig verwerkt in de projectkosten;? vermijden en reduceren van sociale risico's;? vermijden en reduceren van vertraging in de uitvoering van projectendoor weerstand van gemeenschappen;rijkswaterstaat/harryvanreeken/sydneybulham? betere planning van sociale en nutsvoorzieningen;? verbeterd proces van stakeholderparticipatie door sociale aspecten eenrol te laten spelen;? bijdrage aan het vertrouwen tussen initiatiefnemer, bevoegd gezag en debevolking.In veel landen is het al heel lang gebruikelijk om, samen met de milieu-effecten, de sociale effecten te bepalen van voorgenomen plannen en pro-jecten. Zie bijvoorbeeld de uitgebreide guidelines in de VS en van verschil-lende internationale financi?le instellingen.1 Dit alles naast het feit dat hetpubliek de gelegenheid moet hebben om in te spreken.In ontwikkelingslanden, waar de mensen vaak meer dan wij afhankelijkzijn van hun directe omgeving voor hun levensonderhoud, kunnen de soci-ale effecten echt doorslaggevend zijn bij het besluit of een plan of projectdoorgaat of niet. Daar worden juist ook projecten ge?nitieerd om bij te dra-gen aan sociale ontwikkeling en kan een SIA helpen om de kansen voor debevolking ten volle te benutten. Maar ook binnen het Verenigd Koninkrijken de Verenigde Staten (sinds 1994!) is het gebruikelijk sociale effecten inde besluitvorming over projecten en plannen te betrekken.Sociale aspecten in m.e.r.Om het milieu een volwaardige plek in de besluitvorming te gevenbeschrijven Nederlandse milieueffectstudies een breed scala aan fysiekemilieueffecten. De mens zelf komt daarbij echter in de meeste gevallenslechts beperkt en impliciet aan de orde. Dat terwijl de mens juist eengoede kwaliteit van het milieu nodig heeft voor haar gezondheid en wel-1 wereld bank, iFC, eib,adb, equator Principles, OesO etc.TOETS021414SOCIALEEFFECTENzijn. Het belang van deze fysieke effecten moet dan dus ook niet in de laat-ste plaats worden gezien in relatie tot de mens. Die relatie wordt in dehuidige praktijk echter maar weinig gelegd.In Nederland, evenals in vele andere Europese landen, is het sociale aspectvan de Europese m.e.r. -richtlijnen niet echt ge?mplementeerd in onze wet-geving, behalve dan de `gezondheid van de mens'.2 De Commissie voor deMilieueffectrapportage heeft een factsheet `Gezondheid in m.e.r.', maarhierin wordt gezondheid vooral lichamelijk benaderd en komen mentaleen sociale gezondheid maar beperkt aan bod.EU-regelgeving vraagt echter wel om informatie over effecten op de bevol-king in een MER in kaart te brengen.3 Ook geeft de Europese Commissievoor haar eigen nieuwe wetgeving, beleid en programma's aan socialeimpacts integraal te willen meewegen in haar besluitvorming.4Zelden maken we, als onderdeel van de referentiesituatie, een social profilevan de bevolking in het invloedgebied van het project of plan. Weweten vaak niet eens om hoeveel mensen het eigenlijk gaat in het invloeds-gebied, laat staan dat we verschillende groepen identificeren en kwetsbaregroepen specifiek benoemen. Voor de ecologische `soorten' doen we dateen stuk beter.Soms besteedt een MER wel aandacht aan sociale effecten. Het gaat dan ombijvoorbeeld barri?rewerking bij infraprojecten, sociale veiligheid in deopenbare ruimte, recreatiemogelijkheden, landschapsbeleving of de matewaarin economische of eigendomsbelangen van bedrijven of bewonersworden geschaad. De effectbeschrijving blijft echter vrij algemeen. Vaakblijft de beschrijving hangen in het directe fysieke effect, als bijvoorbeeldbarri?rewerking of geluidsoverlast, of effecten op de gezondheid van demens, maar welke sociale gevolgen dat dan heeft, blijft onvermeld. Aantal-len mensen, die een bepaald effect ervaren worden al helemaal niet bere-kend. Ook mist een onderscheid tussen sociale groepen, waarmee eendifferentiatie in effecten op verschillende groepen kan worden aangege-ven. De kans dat negatieve effecten disproportioneel bij sommige groepenterecht kunnen komen, wordt niet onderzocht.Sociale aspecten worden vaak verspreid ondergebracht bij meer harde,traditionele beoordelingsaspecten. Zo wordt barri?rewerking beoordeeldonder `verkeer en vervoer'. Dit leidt ertoe dat beslisinformatie over socialeeffecten versnipperd raakt, cumulatieve sociale effecten moeilijk zijn teonderkennen en alles niet erg toegankelijk is gepresenteerd voor het open-baar bestuur.Waarom laten we de mens links liggen?1. Een veel gehoorde verklaring is dat sociale aspecten al voldoende ge-borgd zijn en ook naar voren komen in de inspraakprocedures of parti-cipatieproces. Maar de mens nog een plaatsje geven in het m.e.r.-procesin de inspraakprocedure, is toch echt iets anders dan sociale aspectengelijkwaardig meenemen in de effectbepaling. Of, in de formuleringvan maatregelen en in de monitoring van de uitvoering van het projectof plan.2. Een tweede mogelijke reden is dat de Nederlandse wetgeving niet expli-ciet vraagt om het meenemen van sociale aspecten in de m.e.r.-proce-dure. Bij de `reikwijdte en detailniveau' van het milieuonderzoek is erslechts zelden een partij die om aandacht vraagt voor sociale aspectenen ook bij de toetsing van het MER komt het onderwerp niet terug. Er isdan ook geen noodzaak om de sociale aspecten mee te nemen. Sterkernog, we willen liever geen uitbreiding van de onderzoeksopgave en dusook geen additionele onderwerpen aanroeren, die alleen maar tot con-troversie zouden kunnen leiden.3. Daarnaast worden, binnen onze technocratische traditie, sociale effec-ten misschien gezien als te subjectief, moeilijk te duiden en onvoorspel-baar. Ze zijn soms niet meteen in getallen uit te drukken en er is geeneenduidig toetsingskader. We lijken angstig om deze sociale effecten tebeschrijven.4. Ten vierde ontbreekt het waarschijnlijk bij de huidige m.e.r.-experts,zowel in de uitvoering, beoordeling als in het beleid, aan kennis van2 study on social impact assessment as a tool for mainstreaming social inclusion and social protection concerns in public policy in eu member states. (teP & CePs, 2010)3 europese richtlijn 2001/42/eG (betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's) en richtlijn 2011/92/eu(betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten).4 impact assessment Guidelines, european Commission, january 2009.VoorbEElD: winning VAn SchAliEgASOnlangs is de Notitie Reikwijdte en Detailniveau voor het plan-MER bij de Struc-tuurvisie Schaliegas ter inzage gelegd. De Notitie bevat een beoordelingskadervoor de milieubeoordeling. Opvallend is dat daarin geen plaats is ingeruimd voorhet in beeld brengen van sociale effecten van winning van schaliegas. Dat terwijler toch verschillende studies zijn (zie `Samen winnen', Rathenau Instituut, 2013)die aangeven dat bij de winning van schaliegas sprake kan zijn van socialeeffecten in de zin zoals in dit artikel beschreven.Er bestaat bijvoorbeeld een kans op spanningen tussen de lokale gemeenschapen het gasbedrijf en haar werknemers, maar ook binnen de gemeenschap zelftussen verschillende belangengroepen. Ook kunnen cumulatieve effecten optre-den,waarbij bewoners van afgelegen kleine bevolkingskernen hun gemeenschapen hun omgeving snel zien veranderen en hun gevoel van `thuis' verliezen.Ook kan er verlies van reputatie van de lokale overheid optreden, omdat zijweinig kunnen doen om de belangen van hun burgers te verdedigen tegen eenlandelijke beslissing voor schaliegas.TOETS021415sociale aspecten. In het werkveld zitten toch meer experts met een ach-tergrond in het fysische milieu, de ecologie of meer de bestuurskundigeen juridische kant.5. Ten slotte onderkennen we wellicht onvoldoende dat plannen en pro-jecten in Nederland ook tot sociale gevolgen kunnen leiden. We gelovendat het bepalen van sociale effecten meer iets is voor ontwikkelingslan-den en dat we dat niet (meer) nodig hebben in onze ontwikkelde maat-schappij. Hoe vaak hebben we echter echt een poging gedaan om plan-nen of projecten vanuit het perspectief van sociale aspecten teoptimaliseren? Wie weet hoeveel winst daarmee te halen is?Relevantie sociale effecten in NederlandWe zien een toenemende maatschappelijke onrust bij controversi?le ont-wikkelingen, als windmolens, ondergrondse CO2-opslag en schaliegas. Demens en zijn omgeving worden desondanks niet meegenomen in de be-sluitvorming op gelijke voet als fysieke en ecologische aspecten. De men-sen herkennen zich niet in de technocratische rapporten en procedures.Hun belangen en zorgen krijgen geen herkenbare plaats in de voorberei-ding van plannen en projecten. Het gaat in de perceptie alleen om plantjesen beestjes en dat frustreert mensen. Gevolg is dat mensen bij de inspraakzich zullen verzetten, en eventueel naar wettelijke bezwaarprocedures zul-len grijpen. Het is een symptoom van de spreekwoordelijke kloof tussen deburger en de politiek. Hiermee gaat voor iedereen tijd, energie en geld ver-loren. Dit noopt ons er toe om de mens eerder, meer gedegen, gestructu-reerd en transparant mee te nemen in het m.e.r.-proces.Een ander fenomeen is dat de politiek, de media of belanghebbenden ineen project of plan een boodschap kunnen framen, waarbij een bepaaldemening wordt gepropageerd door het impliciete gebruik van woorden enbeelden. Het maken van een gedegen sociale effectbeoordeling kan helpenom objectief sociale aspecten in kaart te brengen, de discussie te verzakelij-ken en daarmee tot een eerlijk besluit te komen.Sociale aspecten zijn niet alleen relevant als `neveneffect' van plannen enprojecten gericht op bijvoorbeeld infrastructuur of delfstofwinning. InNederland zien we een trend dat de verschillen tussen sociale groepen toe-nemen. We hebben in Nederland dan ook te maken van tal van sociale op-gaven die om beleidsmatige sturing of maatregelen vragen. Denk daarbijbijvoorbeeld aan ruimtelijke segregatie en verjonging in de stad, krimp enleegloop van het platteland en dergelijke (CBS, 2014).Sociale effectbeoordeling in een vroegtijdig stadium, die zichtbaar maakthoe beleid en maatregelen op dit terrein uitpakken voor specifieke (kwets-bare) sociale groepen, zou hier een belangrijke bijdrage aan de kwaliteitvan het beleid kunnen leveren.In de huidige praktijk lijkt inspraak gebruikt te worden om het gemis aaneen sociale effectbeoordeling glad te strijken. Deze twee instrumenten zijnechter principieel verschillend. Bij inspraak vraagt de besluitnemendeoverheid om reacties van de bevolking over een plan of project met bijbeho-rende m.e.r., die ze dan afweegt in haar besluit. Een sociale effectbeoorde-ling hoort onderdeel te zijn van het m.e.r., waarbij de initiatiefnemer deuitkomsten ervan meeneemt in het projectontwerp en de resultaten voor-legt aan het bevoegd gezag. Sociale effectbeoordeling zou een geobjecti-veerd, gestructureerd en transparant onderzoek naar feitelijke verwachteTOETS021416SOCIALEEFFECTENgevolgen moeten zijn dat bovendien aan zekere kwaliteitseisen zoumoeten voldoen, vergelijkbaar met die van het huidige MER. Inspraak isechter een optelsom van een selectieve verzameling van ? overigens zeerrespectabele ? meningen en verwachtingen. Wanneer het bepalen van soci-ale effecten alleen maar is gebaseerd op de uitkomsten van een inspraak-proces, verkrijgen we dan ook meestal geen evenwichtig en compleet beeldvan mogelijke sociale effecten. Een participatieproces kan daarom nooiteen systematische effectbeoordeling vervangen.Bovendien zijn juist de kwetsbare groepen in de samenleving minder instaat de weg naar inspraak te vinden. Met behulp van een effectbeoorde-ling van sociale aspecten kunnen we specifieke groepen identificeren enindien gewenst direct in de inspraak betrekken. Dit is nodig, omdat het ri-sico bestaat dat de meer kwetsbare groepen in de samenleving de negatieveeffecten van bepaalde interventies opvangen, doordat ze bijvoorbeelddichtbij industri?le of infrastructurele faciliteiten wonen, minder mobielzijn of zich buiten de maatschappij gesloten voelen.Hierbij moeten ook zeker cumulatieve effecten van verschillende activitei-ten niet over het hoofd worden gezien. Mensen vergeten de sociale effectenuit het verleden niet (dit in tegenstelling tot de meeste dieren). Die kunnenzelfs generaties worden doorgegeven en nieuwe effecten kunnen daarmeeeen ernstig cumulatief effect veroorzaken (bijvoorbeeld een opstapelingvan industri?le activiteiten met verhoogde veiligheidsrisico's).Hoe dan wel?Er is dus genoeg aanleiding om de mogelijke sociale effecten vroegtijdig teonderzoeken, zodat beslissers goed kunnen overwegen of een ontwikke-ling gewenst is, of de locatie geschikt is en of maatregelen mogelijk zijnom de negatieve effecten te vermijden of beheersen en de kansen verder tebenutten.We pleiten er daarom voor dat in de fase van het vaststellen van de reik-wijdte en het detailniveau van de milieueffectstudie meer explicieteaandacht besteed wordt aan mogelijke sociale aspecten van een plan ofproject. Evenals bij `grijze' en `groene' milieuaspecten zouden we expli-ciet sociale aspecten op hun relevantie moeten verkennen, om deze waarnodig bij het milieuonderzoek mee te nemen. Ook zal er dan aandachtmoeten zijn voor de interactie tussen milieu- en sociale aspecten. Doordit te doen wordt een meer integrale afweging mogelijk. De onderzoeks-last hoeft overigens niet groot te zijn, omdat we in Nederland zeer veeldata over de bevolking en haar kenmerken beschikbaar hebben bij bij-voorbeeld het Centraal Bureau van de Statistiek en het Sociaal en Cultu-reel Planbureau.Integreren van sociale aspecten in de m.e.r.-procedure en het bijhorendeparticipatieproces laat de doorlooptijd niet meteen toenemen. Juist doorsociale aspecten vroegtijdig mee te nemen, kunnen we beter en eerderzicht krijgen op reacties vanuit de bevolking. Dit kan niet alleen bijdragenaan de kwaliteit van het plan of project, maar ook aan de kwaliteit van hetproces eromheen.Wel zullen we het multidisciplinaire m.e.r.-team uit moeten breiden metexperts uit het sociologisch werkveld, wat alleen maar een verrijking zalbetekenen in de afwegingen van de verschillende aspecten van de m.e.r.Deze experts kunnen methoden aandragen om ook de `zachte' socialeeffecten van een project of plan te beschrijven en te beoordelen. Dit vraagtwel een ontschotting tussen verschillende beleidsdomeinen en een verbe-terde uitwisseling van kennis. Sociale effecten en milieueffecten kunnenimmers veel met elkaar te maken hebben. Ook zal er dan bredere kennisbeschikbaar moeten zijn bij de onafhankelijke toetsing van het MER.Zachte aspecten, solide besluitvormingIn een complexer wordende samenleving, waarin sociale opgaven steedsmeer aandacht behoeven, zullen we de sociale aspecten van plannen enprojecten een volwaardige plek moeten geven in ons plan- en besluitvor-mingsproces. We denken dat de kwaliteit van veel plannen en projecten (envan de besluitvorming daarover) toe zal nemen, wanneer sociale aspectenvolwaardig worden opgenomen in de m.e.r. , Dit is geen alomvattende ver-andering van de huidige praktijk, maar vraagt wel om een aantal aanpas-singen zoals we die hierboven hebben genoemd.We zijn benieuwd hoe u hierover denkt!Literatuur? CBS, 2014. Welvaart in Nederland 2014. Inkomen, bestedingen en vermo-genvanhuishoudensenpersonen.http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/5D87FF45-3EBE-488A-AC98-11AE08902FE1/0/2014welvaartinNederlandpub.pdf? Esteves, Ana Maria, Daniel Franks and Frank Vanclay (2012). Social impactassessment: the state of the art. Impact Assessment and Project Appraisal. Vol.30, No. 1, March 2012, 34?42.? European Commission. Impact Assessment Guidelines. SEC(2009) 92. 15January 2009. http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf? Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for SocialImpact Assessment (1994). Impact Assessment, 12(2), 107?152. http://www.st.nmfs.noaa.gov/tm/spo/spo16.pdf? The Evaluation Partnership (TEP), 2010. Study on Social Impact Assess-ment as a tool for mainstreaming social inclusion and social protectionconcerns in public policy in EU Member States, Final Report, June 2010.http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=nl&catId=750&newsId=935&furtherNews=yes? Vanclay, F. (2003). International Principles For Social Impact Assessment.Impact Assessment and Project Appraisal, volume 21, number 1, March 2003,pages 5?11, Beech Tree Publishing, 10 Watford Close, Guildford, SurreyGU1 2EP, UK.? de Vries A., R. van Est & A. van Waes (red.), Samen winnen. Verbreding vanschaliegasdiscussie en handvatten voor besluitvorming. Den Haag, Ra-thenau Instituut 2013. http://www.rathenau.nl/uploads/tx_tferathenau/Rapport_Samen_winnen_-_Verbreding_van_discussie_over_schaliegas_-_Rathenau.pdf? WHO (2006). Basic Documents, Forty-fifth edition, Supplement, October2006 on the Constitution of the World Health Organisation of 1946.http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_en.pdf