TOETS011511MER??nalTErnaTiEfinEEnMErDikwijlsdenkenopdrachtgeversdathetverplichtisombijm.e.r.opzoektegaannaaralternatieven.DeWetmilieubeheerschrijftimmersvoordatineenMEr,naasteenbeschrijvingvandevoorgenomenactiviteit,ookalternatievenmoetenwordenbeschreven,die"redelijkerwijsinbeschouwingdienentewordengenomen".1fransDotingaHet `bemerren' van alternatieven past echter niet altijd bijplannen en projecten die voortkomen uit beleids-, gebieds-of ontwerpprocessen. In sommige planprocessen is gedu-rende het proces al een uitkomst ontstaan, die vaak resul-tante van onderhandeling is. De uitkomst houdt vaakgebalanceerd rekening met de verschillende belangen of er worden ? alsdat niet is gelukt ? bepaalde belanghebbenden gecompenseerd. Het is inzo'n proces niet handig als je in het MER alternatieven moet uitwerken dieal van tafel zijn of die fictief zijn. Ze kunnen discussies over `oude koeien'weer oprakelen of leiden tot nieuwe, ongewenste discussies. Daar komt bijdat m.e.r.-procedures in deze gevallen veelal vrij laat in het planproces wor-den opgestart, als de beleids- en gebiedsprocessen al zijn doorlopen. Ookkan het zo zijn dat in een ontwerpproces op basis van uitgangspunten uit-eindelijk tot ??n mogelijke inrichting van een plangebied is gekomen endat alternatieven niet aan de orde zijn.Doorgaans heeft de Commissie voor de m.e.r. oog voor deze situatie. Zijadviseert dan om in het MER het doorlopen proces te beschrijven en dekeuzen die gemaakt zijn, inclusief de milieuoverwegingen, overzichtelijkweer te geven. Dan maak je dus een MER waarin je met de milieuoverwe-gingen motiveert dat er ??n alternatief is, waarvan je de effecten vergelijktten opzichte van de referentiesituatie.KanDaTEnHOEDOEjEDaT?Dit artikel laat aan de hand van eigen praktijkvoorbeelden zien hoe het opdrie verschillende abstractieniveaus mogelijk is gebleken om aan deze aan-pak met ??n alternatief invulling te geven:? beleids-strategisch niveau: planMER'en voor de Brabantse en Limburgsewaterplannen 2009-2015;? tactisch-operationeel niveau: planMER voor de intergemeentelijkestructuurvisie Maasplassen;? ontwerpniveau: projectMER voor de Groene Loper, A2 Maastricht.Het artikel sluit af met een beschouwing en enkele do's en don'ts.Waterplannen: invulling geven aan beleidsdoelenIn 2008 zijn er twee planMER'en opgesteld die de effecten van zowel deprovinciale waterplannen als de waterbeheerplannen van de water-schappen voor de periode 2010-2015 behandelden.2De basis voor de provinciale waterplannen en de meer op de uitvoeringgerichte waterbeheerplannen van de waterschappen kwam tot stand vianationale kaderstelling (de spelregels op hoofdlijnen), aangevuld metregionale gebiedsprocessen onder regie van de provincies. Hier werd opregionaal niveau besproken op welke wijze invulling te geven aan deDE AUTEUrFrans Dotinga (06-27061031, frans.dotinga@arcadis.nl) werkt als advi-seur m.e.r. en groene ruimte bij ARCADIS.1 Zie Wm, artikel 7.7 en 7.23, eerste lid, onder b.2 PlanMER Waterplan en Waterbeheerplannen Noord-Brabant (ARCADIS, 14 oktober 2008) en PlanMERWaterplan en Waterbeheerplannen Limburg (ARCADIS, 10 oktober 2008).TOETS011512waterschapsbestuur). Beide alternatieven liggen echter duidelijk in el-kaars verlengde. Voor de provinciale waterplannen werd zowel in Noord-Brabant als in Limburg dus ??n alternatief beoordeeld.De Commissie voor de m.e.r. gaf aan dat de beide planMER'en de essen-ti?le informatie bevatten, maar zij had ook kanttekeningen. Zij merktin haar toetsingsadviezen3 over het keuzeproces op dat ieder MER"...[inzicht geeft] in de kaders voor het gebiedsproces en de gehanteerdewerkwijze, maar niet in de afwegingen die in het gebiedsproces zijn ge-maakt en de rol die het milieubelang daarbij heeft gespeeld." In beidetoetsingsadviezen gaat de Commissie vanuit een soort helicopterviewin op de relatie tussen gebiedsprocessen, waterplannen en m.e.r. en zijgeeft daarvoor aanbevelingen. Deze zijn vooral ook bedoeld voor andereplanMER'en voor waterplannen die nog werden opgesteld, en daarnaastvoor toekomstige processen die afkoersen op de nieuwe generatie strate-gische waterplannen. De Commissie beveelt onder andere aan om hetMER te laten `meelopen' met het proces. "Het MER kan dan, naast demilieubeoordeling van het plan, ook inzicht geven in de overwegingenverschillende beleidsdoelen (vooral van de Kaderrichtlijn Water (KRW)), metname de hoogte van het ambitieniveau en de periode waarin ambities be-reikt moesten worden. De uitkomsten van de gebiedsprocessen gingen naarhet Maas-brede bestuurlijk overleg. In de vertaalslag die daarna plaatsvondnaar de waterplannen en de onderliggende waterbeheerplannen moest ie-der provinciaal bestuur ?n elk waterschapsbestuur keuzen maken. Ditkwam vooral neer op fasering van de ambities binnen de uitvoeringster-mijn en rekening houden met de maatschappelijke en financi?le draaglastvoor de burger. Daardoor kon het totale gebiedspakket niet geheel binnende eerste planperiode van de KRW worden uitgevoerd, maar werden demaatregelen gefaseerd over de gehele uitvoeringstermijn van de KRW, dievan 2010 tot en met 2027 loopt.De strategie om vanuit gebiedsprocessen met meerdere partners tot een ge-deelde aanpak te komen, was al een duidelijke keuze bij aanvang en het wasvertrekpunt voor de planMER'en. De KRW bepaalt namelijk dat er een bredemaatschappelijke afweging gemaakt moet worden via brede publieke parti-cipatie. Uit pragmatisch oogpunt en gericht op een zo groot mogelijk maat-schappelijk en financieel haalbaar en betaalbaar voorkeursalternatief, zijnlandbouw- en natuuraccenten meegenomen en van tevoren afgewogen bijde doelbepaling van elk waterlichaam afzonderlijk.In het planMER voor Noord-Brabant is als extra informatie een beschrij-ving gegeven van het basisalternatief (uitkomst uit de gebiedsprocessen)en van het uitvoeringsalternatief (de fasering van maatregelen door hetMERTungeler Beek.benstassen3 Toetsingsadvies over het milieueffectrapport voor het Provinciaal Waterplan en WaterbeheerplannenNoord-Brabant 2010-2015 (Commissie voor de m.e.r., 27 maart 2009 / rapportnummer 2041-65) enToetsingsadvies over het milieueffectrapport voor het Provinciaal Waterplan en waterbeheerplannenLimburg 2010-2015 (Commissie voor de m.e.r., 27 maart 2009 / rapportnummer 2202-20).TOETS011513en alternatieven die tijdens het keuzeproceseen rol hebben gespeeld. [...] De keuzes uit degebiedsprocessen worden in de waterplannenof omgevingsplannen verankerd. In het bijbe-horende MER moeten deze keuzes worden on-derbouwd vanuit het milieubelang." De Com-missie kiest dus voor een dienende rol vanm.e.r. aan het proces, maar dat moet je ach-teraf w?l transparant kunnen verantwoorden,en dan zijn vooral de milieu-gerelateerde is-sues van belang. Voorwaarde bij deze aanpak isook dat het m.e.r. vroegtijdig in het beleids-proces moet aanhaken.Maasplassen: visie uit proces ver-talen naar planologisch kaderEen goed voorbeeld van een tactisch-operationeelplanMER betreft het MER voor de StructuurvisieMaasplassen. Het plangebied van de Maasplassenligt in vijf Limburgse gemeenten, tussen Suste-ren in het zuiden en Reuver in het noorden. Hetgebied is behalve door de rivierdynamiek van deMaas, vooral ook ontstaan door diverse zandwin-ningen in het verleden. Diverse overheden en be-langenorganisaties hadden samen een visie ge-maakt over de ontwikkeling van het gebied inhet Masterplan Maasplassen. De hoofdelementenhierin waren hoogwaterbescherming, landschapen natuur, recreatieve ontwikkeling en aan watergerelateerd wonen en werken. De planologischevertaalslag zou plaatsvinden in een intergemeen-telijke structuurvisie met een MER4 dat dat zouondersteunen. De structuurvisie op zijn beurtvormt dan de basis voor de gemeentelijke bestem-mingsplannen van de vijf gemeenten.Naar aanleiding van de Notitie Reikwijdte enDetailniveau had de Commissie voor de m.e.r. algeadviseerd5 om "[in het MER nader in te gaan]op het voortraject. Besteed daarbij aandacht aande relevante keuzes die in voorgaande fases zijngemaakt en de criteria die daarbij gehanteerdzijn. Geef aan hoe daarbij het milieubelang ismeegewogen." De Maasplassen-visie was tot4 MER voor de intergemeentelijke Structuurvisie Maasplassen 2030(ARCADIS, 5 september 2013).5 Advies over reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapportvoor de Structuurvisie Maasplassen (Commissie voor de m.e.r., 23november 2012 / rapportnummer 2714?41).geertoryeTOETS011514stand gekomen in een proces waaraan alle belanghebbende partijen had-den deelgenomen (recreatiesector, natuurbeheerders, gemeenten, water-schappen, provincie, Kamers van Koophandel en de Belgische counterpartNV De Scheepvaart (de Vlaamse Rijkswaterstaat)). Tijdens deze visieontwik-keling zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd en tussenproducten ver-schenen. Die geven een indruk wat de stand van zaken was op dat moment,welke varianten van ontwikkeling waren verkend en welke er afvielen enom welke redenen. Deze informatie is gestructureerd op een rij gezet inhet planMER6, in de vorm van een chronologische tabel. De documentenwaren uiteraard niet geschreven met de intentie om later in een MERnauwkeurig, chronologisch en gestructureerd uit de doeken te doen hoehet keuzeproces was verlopen en welke milieuargumenten daar een rol inhadden gespeeld. Daarom was het toch lastig om de informatie goed teduiden. Een interview met de landschapsontwerper, die het gehele keuze-proces tot de visie had begeleid, bleek heel behulpzaam bij het invullenvan de tabel in het planMER.In het toetsingsadvies7 van het MER Maasplassen besteedt de Commissievoor de m.e.r. geen aandacht aan de verantwoording van het `bemerren'van ??n alternatief. Ook in het eindgesprek was dit geen issue (wel en-kele andere). Dus is de Commissie akkoord met de gekozen weergavevan het keuzeproces, dat uitmondde in ??n alternatief, en de daarbijgeleverde milieu-informatie.A2-passage Maastricht: infrastructuur en gebieds-ontwikkelingVoor het Ontwerp-Trac?besluit voor de A2-passage Maastricht is op in-richtingsniveau ??n alternatief uitgewerkt. Daarbij moet gezegd dat hetprojectMER bestaat uit twee fasen. In fase 1 zijn vier trac?-alternatievenmet elkaar vergeleken in 20058. Door middel van een Trechteringsbe-sluit9 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat op 29 juni 2006 geko-zen voor de tunnelvariant.Op inrichtingsniveau is in het MER fase 210 in 2010 ??n alternatief be-oordeeld, namelijk de dubbellaags tunnel van bouwconsortium Ave-nue2. Bijzonder is dat het MER fase 2 voor de A2-passage Maastricht heteerste MER was dat tot stand kwam onder de toen nog nieuwe Crisis- enherstelwet (Chw). Onder toepassing van artikel 1.11 Chw11 is in het MERfase 2 afgezien van een beschrijving van uitvoeringsvarianten van hettunnelalternatief. De Chw betekende ook dat de Commissie voor dem.e.r. niet hoefde te toetsen, hetgeen ook niet is gebeurd.Uit de uitspraak in de bodemprocedure12 blijkt dat de Raad van Stateoordeelt dat de minister voldoende onderzoek heeft gedaan naar alter-natieven en dat de keuze voor dit trac? niet onredelijk is. De staatsraadwas van mening dat in de reeds doorlopen procedure al bewust getrachtwas om nadelige milieueffecten te minimaliseren. Er is in een eerderstadium gekozen voor het alternatief `tunneltrac?' en het project A2-passage Maastricht van Avenue2 is weer een optimalisatie van dit alter-natief.Beschouwingen, do's en don'tsWat valt er te leren van deze voorbeelden, ook voor toekomstige proces-sen waarbij m.e.r. `om de hoek komt kijken'? Welke mogelijkheden enonmogelijkheden biedt de m.e.r.-praktijk in relatie tot keuzeprocessen?Wat voor rol spelen de verschillende stakeholders?1. De voorbeelden tonen aan dat milieueffectrapportage goed kan aan-sluiten op het stadium waarin een proces zich bevindt. Dat proceskan al vergevorderd zijn zonder dat daarbij al m.e.r. is toegepast, zo-als bij het planMER Maasplassen en het planMER Waterplannen. Hetis ook dan nog mogelijk om de uitkomst van dat proces te `bemerren'en gemotiveerd alternatieven achterwege te laten.2. De informatie in processen is dikwijls niet specifiek gericht op moti-vering van de keuze van ??n voorkeursalternatief en is soms beperktgedocumenteerd. Het helpt om in dergelijke gevallen sleutelperso-nen of dossierhouders te bevragen. Zet daarbij je `m.e.r.-bril' op. Metandere woorden: koers op een MER-tekst die transparant weergeefthoe het proces is gelopen, welke alternatieven en varianten zijn ver-kend en op grond van welke (milieu)afwegingen deze ? op ??n na ?zijn afgevallen.3. Belangrijk is dat in het keuzeproces alle relevante stakeholders zijnbetrokken. Stakeholders die niet betrokken waren kunnen dan metsucces alternatieven naar voren brengen die niet beschouwd zijn inhet MER. Uiteraard zal het in een proces niet altijd lukken om eenie-der zijn zin te geven, maar dat is geen reden om om dergelijke stake-holders `heen te laveren'. Dit geldt ook voor stakeholders die nut ennoodzaak ter discussie stellen. Ook hun argumenten moeten alMER8 E?n plan voor stad en snelweg; Onderzoek alternatieven en varianten A2-passage Maastricht (Oranjewoud, 15 december 2005).9 Trechteringsbesluit 1e fase MER A2 Maastricht (brief aan Tweede Kamer, 29 juni 2006, kenmerk DGP/WV/U.06.01313).10 Milieueffectrapport A2 Passage Maastricht (Avenue2, 10 juni 2010).11 Artikel 1.11 lid 1.a Chw biedt de mogelijkheid om artikel 7.23 Wet milieubeheer niet van toepassing te laten zijn, voor zover dat regels stelt over alternatieven voorde voorgenomen activiteit. Met andere woorden: het is dan niet nodig om redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven van de voorgenomen activiteit te beschrijven.12 Uitspraak Trac?besluit A2 Passage Maastricht (Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 30 november 2011, zaaknummer 201100819/1/R4).TOETS011515vroegtijdig serieus genomen worden. Als alle naar voren gebrachtemogelijkheden zijn verkend en als gemotiveerd is hoe daarmee isomgegaan, dan maak je een stevig MER en sta je sterk bij de rechter.4. De Commissie voor de m.e.r. betoogt in haar toetsingsadviezen vande planMER'en voor de waterplannen om m.e.r. in te zetten in keuze-processen. De inzet van het m.e.r.-gedachtegoed tijdens dergelijkekeuzeprocessen kan helpen in het scherp krijgen van de informatie,op grond waarvan `geobjectiveerd' gekozen kan worden. Ga hier metverstand mee om: inzet van het gehele m.e.r.-instrumentarium werktniet. Sommige m.e.r.-instrumenten zijn echter zeker handig. Door teexpliciteren, te objectiveren en te structureren helpen ze het keuze-proces. Het helpt bij het defini?ren van de `smaken' die we zien vooreen strategie ? al is het maar om naar elkaar scherp te krijgen welkevariaties we zien door ze goed af te bakenen ? bij het bepalen welkecriteria we echt relevant vinden en bij het samen langslopen van deeffecten op die criteria. Als participanten zien dat er zorgvuldig enobjectief met hun inbreng wordt ingegaan, dan kunnen deze m.e.r.-instrumenten zelfs bijdragen aan een beter proces.5. Ook de Commissie voor de m.e.r. zelf kan een rol spelen, bijvoorbeelddoor de Commissie te betrekken bij (de totstandkoming van) tussen-producten. Dit doet zij inmiddels ook bij een aantal plannen en pro-jecten. Het is de kunst om dat zo te doen dat de focus blijft op debestuurlijk relevante zaken. Waak voor m.e.r. met alle `toeters en bel-len'. Tussentijdse inzet vraagt flexibiliteit van de Commissie. Er kun-nen ook haken en ogen zitten aan deze tussentijdse betrokkenheid:de doorlooptijd van de advisering is vaak heel kort, de Commissiemoet willen beoordelen op basis van concept-informatie die opper-vlakkiger en onvollediger zal zijn dan in het uiteindelijke MER en detransparantie van de Commissie moet niet worden ondermijnd. En,last but not least, de Commissie blijft het recht behouden om het uit-eindelijke MER af te keuren. Dit laatste zal bij betrokkenheid van deCommissie bij tussenstappen mogelijk moeilijk uitlegbaar (of zelfsverteerbaar) zijn. Dit alles vergt dus dat de tussentijdse inschakelingvan de Commissie aan strikte en heldere spelregels moet worden ge-bonden, waar bij voorkeur alle stakeholders aan processen zich wil-len verbinden. Plan De Groene Loper. In de dubbellaagstunnel zijn de onderste buizen voor het doorgaande verkeer ende bovenste buizen voor het lokale verkeer.projectbureaua2maastricht