TOETS050822PlanSchadEriSicOanalySEalSniEuwinSTrumEnTFinanci?lEEFFEcTraPPOrTagEalbijdevoorbereidingvanbesluitenoverruimtelijkeontwikkelingenzoudendeeffectendaarvanopdeschadeaansprakelijkheidmoetenwordenonderzocht,inplaatsvanditprobleemvooruitteschuiven.hetinstrumentvoordezevormvaneffectenrapportageisdeplanschaderisicoanalyse(Pra).EenPraverdientaanbevelingbijbeslissingenvanbestuursorganenoverruimtelijkeontwikkelingendienietalleenbeoogdebegunstigendeeffectenhebben,maarvoorbepaaldebelanghebbendenookbelastendegevolgen.watiseenPra?Voorwelkdoelenvoorwelkebeslissersiszo'nonderzoekgewenstendoorwiekanditwordenuitgevoerd?covanZundertplanschadefoto:www.flickr.com/shootit!TOETS050823in de Wet ruimtelijke ordening en in steeds meer andere bestuurswetten die de overheid de bevoegdheid geven om in het algemeen belangbeperkingen te stellen aan het eigendomsrecht of aan de uitoefening vaneen beroep of bedrijf, is een regeling opgenomen ter vergoeding van onevenredige schade of ter tegemoetkoming daarin. Schadevergoedingvindt dan achteraf plaats en op aanvraag van degene die schade lijdt. De overheidsaansprakelijkheid voor (plan)schade levert niet alleen het zeker risico opvan onvoorziene claims, maar ook het risico van stagnatie, omdat degene diemeent schade te lijden zich tegen de besluitvorming zal verzetten zolang hij inonzekerheid verkeert over een vergoeding of tegemoetkoming.Wettelijke plichtIn de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro) is,net als voordien in de toen ingetrokken Wet op de Ruimtelijke Ordening(WRO), een regeling gegeven voor de aanspraak op tegemoetkoming in planschade, voordien vergoeding van planschade. Kort gezegd vestigt de regeling een wettelijke plicht van burgemeester en wethouders om aan degenedie als gevolg van een bepaling van een bestemmingsplan of een ander in dewet genoemd besluit, schade lijdt of zal lijden in de vorm van inkomensderving of een waardevermindering van een onroerende zaak, op aanvraag eentegemoetkoming toe te kennen. Dit voor zover de schade redelijkerwijs nietvoor rekening van aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ten opzichte van de WROzijn de kenmerkende verschillen in de Wro dat:? in plaats van een vergoeding thans aanspraak kan worden gemaakt opeen tegemoetkoming in planschade omdat een wettelijk forfait van 2%(van het inkomen of van de waarde van de onroerende zaak) als een normaal maatschappelijk risico in aanmerking moet worden genomen;? rekening moet worden gehouden met de mogelijkheden van schadebeperking;? ook de kosten van rechtskundige of deskundige bijstand voor tegemoetkoming in aanmerking komen.Al met al is planschade een steeds serieuzer component van planologischebesluitvorming geworden.Het was lange tijd niet ongebruikelijk om bij de voorbereiding van een bestemmingsplan of een ander planologisch besluit het risico van planschadehetzij te bagatelliseren dan wel om het, bijvoorbeeld om geen verwachtingen te wekken, onbesproken te laten. Maar deze struisvogelpolitiek wordtsteeds moeilijker, want onder andere de noodzaak om de economische uitvoerbaarheid inzichtelijk te maken dwingt tot een vroegtijdig onderzoeknaar ook deze mogelijke financi?le gevolgen van een plan of besluit. Daarmee is gelijk al de vraag beantwoord van het doel van een PRA. Maar ditantwoord is niet compleet. Niet alleen het besluitvormend bestuursorgaanbehoort zich tijdig te vergewissen van de financi?le reikwijdte van zijnbeslissingen, ook anderen hebben belang bij dit inzicht, zoals de projectontwikkelaar of bouwinitiatiefnemer, degene die mogelijk schade lijdt of zallijden en zelfs derden die weer andere belangen bij het project of het planhebben, zoals koopgegadigden voor bouwgrond.RisicomanagementEigenlijk is het bewust omgaan met planschaderisico's een vorm van explicietrisicomanagement. In bestuurswetenschappelijke literatuur wordt, in hetkader van de ontwikkeling van planologisch beleid te voeren risicomanagement, daarin een viertal aspecten of fasen onderscheiden:1. De identificatie van planschaderisico's, waaronder de bewustmaking inalgemene en in concrete zin. Een schaderisicoanalyse kan deel uitmakenvan dan wel voorafgaan aan een planproces, vooral als bestaande belangen (privacy, vrij uitzicht, bezonning, milieukwaliteit, bereikbaarheid)kunnen worden aangetast.2. De evaluatie van risico's is de (bestuurlijke) beslissing als bedoeld in art.3:4 Awb over de gevolgen van de ge?dentificeerde risico's, bijvoorbeelddoor een actieve dan wel passieve aanvaarding of door schadepreventie inde vorm van aanpassing van een ontwerpplan.3. Een risicoreductie kan plaatsvinden door aanpassing van een ontwerpplan naar aanleiding van inspraakreacties of naar aanleiding van eenPRA, door flexibiliteit in het bestemmingsplan en door vroegtijdig eenplanologische grondslag voor nieuwe ontwikkelingen te cre?ren, waardoor er meer (aansprakelijkheidsreducerende) voorzienbaarheid ontstaatvoor belanghebbenden.4. Vormen van risicodekking kunnen worden nagestreefd door fonds ofreservevorming, door verzekering en door afwenteling op andere openbare lichamen en op baathebbende particuliere exploitanten, al dan nietvia het grondkostenverhaal als bedoeld in de regeling inzake grondexploitatie in de Wro. Afwenteling van het planschaderisico vooraf bij projecten die door een marktpartij zijn ge?nitieerd, is een vorm van privatiseDE AUTEURDr. J.W. van Zundert (0534804238, j.w.van.zundert@kienhuishoving.nl)is als adviseur verbonden aan KienhuisHoving Advocaten en Notarissen te Enschede.TOETS050824planschadering van de desbetreffende overheidsaansprakelijkheid, overigens met deformele procedure als achtervang.Een PRA vormt een belangrijk instrument voor het voeren van planologischrisicomanagement, althans de genoemde eerste fase daarvan. Aan de handdaarvan kan een beleidsuitspraak worden gedaan over het omgaan met deeventueel te verwachten schade. Dat kan zijn: a. schaderisico aanvaardenals inherent gevolg van het project; b. schaderisico reduceren door planaanpassing en vervolgens dit risico aanvaarden of afwentelen; of c. het planschaderisico zo mogelijk afwentelen op de baathebbende bij het schadeveroorzakend project.Voor wie?Een PRA zal in het algemeen worden uitgevoerd in opdracht van een projectontwikkelaar of bouwinitiatiefnemer, die daarmee desgevraagd de gemeente wil informeren. Maar ook de gemeente zelf kan er, vooral bij actiefgemeentelijk grondbeleid, behoefte aan hebben om een dergelijke rapportage voor het gehele bestemmingsplan of voor een of meer projecten telaten uitvoeren. Vooral bij zogenaamde `inbreidingsprojecten', dus bebouwingvan lege plekken in de stad, is de kans op planschade groot en is ook hetfinanci?le risico niet onbeduidend.Uitgaande van de opvatting dat planschadekosten als bouwplaatskostenmoeten worden aangemerkt, waarmee een locatie wordt ontdaan vanmogelijk stagnerende claims, zal een eigentijdse projectontwikkelaar ditkostenbestanddeel aanmerken als een onvermijdelijke factor. Maar het gaatniet alleen om een financieeleconomische voorwaarde die vervuld moetworden. De ervaring leert dat het actief benaderen van omwonenden vaneen bouwlocatie, in voorkomend geval met het aanbod om in redelijkerwijze te verwachten planschade financieel tegemoet te komen, dikwijls eerder leidt tot acceptatie van het project dan wanneer men het uit de krantmoet vernemen. Het is overigens niet nodig om direct al een concreet aanbod te doen. Niet ongebruikelijk is om de omwonende die meent schade telijden een contract aan te bieden met een procedurele schaderegeling: bijhet onherroepelijk worden van de bouwvergunning, bespoedigd bij onderandere het achterwege blijven van bezwaren, kan hij op kosten van de ontwikkelaar door een (vooraf aan te wijzen) onafhankelijke deskundige eentaxatie van de schade laten maken, welke rapportage bij voorbaat als eenpartijenbindend advies wordt aangemerkt.Uiteraard staat het de belanghebbende vrij om desondanks nadien toch nogeen formele aanvraag om tegemoetkoming in planschade bij de gemeentein te dienen, maar voor gemeente en projectontwikkelaar is dit een aanvaardbaar risico. Als op basis van een deskundig advies door de projectontwikkelaar een zogenaamde tegemoetkoming anderszins wordt aangeboden,is de kans klein dat de gemeente voor een hoger bedrag aansprakelijk zalkunnen worden gesteld.De gemeente pleegt met een bouwexploitant een planschadeverhaalsovereenkomst aan te gaan, waarin soms ook een bankgarantie wordt verlangd.Als door de bouwexploitant met omwonenden een juridisch sluitende regeling is getroffen op basis van een degelijke PRA, zou overigens het achterwege laten van deze bankgarantie bespreekbaar moeten zijn. In een planschadeverhaalsovereenkomst kan worden vastgelegd dat degene die planologische medewerking voor een project verzoekt, primair zelf zal pogen omover de eventuele planschade met belanghebbenden een regeling te treffenen de gemeente daarover te informeren.Niet alleen bij projecten die door een ontwikkelaar worden ge?nitieerd kande PRA een nuttig instrument van planschaderisicomanagement zijn. Ookvoor de particulier die zijn huis zodanig wil verbouwen dat een daarvoornoodzakelijke wijziging van het bestemmingsplan of een daarop anticiperend projectbesluit planschade kan veroorzaken, kan een planschaderisicoanalyse wenselijk zijn en door de gemeente worden verlangd.Door wie en hoe?Tot wie moet je je wenden om een deugdelijk en voor alle partijen aanvaardbare PRA te verkrijgen? Aangezien er (nog) geen organisatie bestaat waarindeskundige planschadeadviseurs of adviesbureaus zich hebben verenigd,zal vooralsnog een beroep moeten worden gedaan op adviseurs of adviesbureaus die van horen zeggen geschikt zijn dan wel die zich als zodanigpresenteren. De kosten ervan zijn afhankelijk van de aard en omvang van deopdracht. Met een rapportage op basis van: a. een beredeneerde inventarifoto:www.flickr.com/deboofHet risico op planschadeclaims is bij inbreidingsprojecten vaak veel groter.25satie van percelen of belangen die schade kunnen ondervinden; b. een planvergelijking; c. een toetsing aan schadefactoren; d. een indicatieve taxatie;en e. eventueel waar mogelijk een paragraaf over de toerekening van planschadekosten, zal al gauw een paar duizend euro zijn gemoeid.Een PRA kan onder verschillende condities worden uitgebracht. Vooral ingeval de conclusie ervan is dat toewijsbare aanspraken op tegemoetkomingin planschade zijn te verwachten en een indicatie van de totale schade danwel die per perceel is gegeven, kan een vertrouwelijke rapportage, alleenaan de opdrachtgever, aanbeveling verdienen. Deze kan ? indachtig debeschreven fasering van risicomanagement ? vervolgens beslissen welkegevolgtrekking daaruit valt te maken.Als de opdracht aan de adviseur (mede) is gericht op schadebeperking, zoudoor de opdrachtgever actieve dan wel passieve openbaarheid van de PRAkunnen worden overwogen. Een aan de gemeente uitgebrachte dan wel terkennisneming toegezonden risicoanalyse, die deel gaat uitmaken van deplanologische besluitvorming, is in beginsel openbaar. Met een beroep opde Wet openbaarheid van bestuur kan door belanghebbenden inzage worden afgedwongen. Het verdient aanbeveling vooraf duidelijk aan te geven ofde rapportage een vertrouwelijk karakter moet hebben. Eventueel kan deadviseur als opdracht krijgen om de schade niet alleen in beeld te brengen,maar ook te bemiddelen in het totstandkomen van overeenkomsten.Voorkomen beter dan genezenHet vooraf inzichtelijk maken van de eventuele planschadeconsequentiesvan een project of plan blijkt in de praktijk nog steeds geen algemeen aanvaarde werkwijze te zijn. Nog minder aanvaard is in het overheidsbeleid datplanschade vooraf geregeld moet zijn. Slechts in een enkel geval heeft deAfdeling bestuursrechtspraak de goedkeuring van een bestemmingsplanvernietigd, zoals bij uitspraak van 20 februari 2001, AB 2001, 380, BR 2002,166, omdat niet was voorzien in een passende schaderegeling voor ondernemers die nadeel zouden kunnen ondervinden van de aanleg van de NoordZuidmetrolijn in Amsterdam.Een gelaedeerde kan tegen een project of plan zienswijzen naar voren brengen of bezwaar maken en beroep instellen, maar dat leidt maar zelden tothet afwikkelen van de schade voordat het bestemmingsplan of projectbesluit onherroepelijk is geworden. Pas dan kan een formele aanvraag omtegemoetkoming in planschade worden ingediend. Het gebruikmaken vandeze rechtsgangen is overigens geen voorwaarde voor toegang tot de planschadeprocedure, tenzij het niet benutten daarvan uit een oogpunt van deschadebeperkingsplicht verwijtbaar zou kunnen worden gesteld. Zienswijze, bezwaar, beroeps en hoger beroepsprocedures hebben veelal eensterk vertragende werking en kunnen de emoties bij alle betrokkenen behoorlijk doen opgelopen. Bij een planschadebeoordeling blijkt dat dikwijls.Of, zoals een simpel redenerende gemeentebestuurder eens uitriep: `Hebben ze jaren dwars gelegen en dan krijgen ze nog geld toe!'Ook om bestuurspsychologische redenen verdient een planschaderegelingvooraf aanbeveling. Als omwonenden de primeur krijgen om kennis tenemen van een project of plan, dat niet in de krant hoeven te lezen en zijbovendien actief worden benaderd met begrip voor de (soms alleen tijdelijke) overlast en met het aanbod van een planschaderegeling, kan dat weerstand en dus procedures voorkomen of beperken. De planschaderisicoanalyse kan daarin een belangrijke rol vervullen.foto:www.flickr.com/rickiiDe bouw van de Noord-Zuid-metrolijn in Amsterdam ? aanvankelijk was niet voorzien in een passende schaderegeling voor ondernemers die nadeel zouden kunnen ondervinden.