20 k e n m e r k e n 1 2 / 2 ; a p r i l 2 0 0 5Omdat voorspellen moeilijk is, is het ver-standig onzekerheden en risico's te be-noemen en goed de vinger aan de pols tehouden bij wat er in de werkelijkheid gebeurt.Zo kun je scherp blijven, bezien of extra maatre-gelen nodig zijn en deze vervolgens implemente-ren.Ziedaar de logische overwegingen op grondwaarvan de rationeel denkende ontwerpers vande Nederlandse m.e.r.-regeling er begin jaren 80op aanstuurden een verplichting tot evaluatieachteraf in de wet op te nemen. De wetgevernam dit voorstel voor follow-up (zoals de interna-tionale vakgemeenschap het noemt) over en leg-de de verantwoordelijkheid ervoor expliciet bijhet bevoegd gezag. Want het bevoegd gezagwerd wijs genoeg geacht om de verplichting zelfop te pakken en toe te snijden op het specifiekebesluit en project.De uitwerking in de praktijk bleek evenwelweerbarstig. Zeker, er zijn enkele goede voor-beelden van slim opgezette follow-ups, die totbruikbare resultaten hebben geleid en tot bijstu-ring van het project in de aanleg- of gebruiksfa-se. Maar het aantal is beperkt gebleven. In 1998bleek uit onderzoek dat slechts voor 16% van dem.e.r.-projecten waarvoor een besluit was geno-men een evaluatieprogramma werd of wordt uit-gevoerd. De stand van zaken zeven jaar later isonduidelijk, maar hoogst waarschijnlijk is ditcijfer sindsdien drastisch omlaag gegaan. Hoekomt dat?Ramp?Eerlijk is eerlijk: follow-up is geen `prijswinnendontwerp'. M.e.r.-projecten zijn vaak omstreden20Na alle energie die er wordt gestoken in het beschrijven van de effecten van een project of plan, lijkt het niet meer dan logischom achteraf te bepalen wat er in de praktijk terechtkomt van al die voorspellingen. Dat is trouwens ook doodgewoon een wet-telijke verplichting. Hetgeen allerminst garandeert dat het inderdaad gebeurt. In Nederland is `follow-up' althans geen vastonderdeel van de m.e.r.-praktijk geworden. In menig buitenland is men op dit punt inmiddels een stuk verder, zo blijkt uit eenonlangs verschenen handboek over internationale praktijkervaringen. Wat kunnen we daarvan leren?Lessen uit de internationale praktijk`Follow-up' blijft belangrijkJ o s A r t sJos Arts (telefoon 015-2518461, e.j.m.m.arts@dww.rws.minvenw.nl) is sinds 1 maart 2005hoofd van de Afdeling Infrastructuur Milieumaatregelen, Dienst Weg- en Waterbouwkunde,Rijkswaterstaat. Daarnaast is hij part-time docent `Environmental and Infrastructure Planning'aan de Rijksuniversiteit Groningen.De auteurAfronding van de evaluatie21F o l l o w - u pk e n m e r k e n 1 2 / 2 ; a p r i l 2 0 0 5projecten, waaraan men gemakkelijk de vingersbrandt. Als dan na een langdurig besluitvor-mingsproces eindelijk een besluit is genomen,willen we vooral vooruit en niet gaan nakaartenen zwartepieten. Daar komt bij dat evaluatieon-derzoek methodologisch en inhoudelijk aller-minst eenvoudig is. En geen haan die ernaarkraait als follow-up achterwege blijft, ook al ishet een wettelijke verplichting.Waarom zou je in zo'n situatie dan toch (veel)energie stoppen in meten en monitoren, terwijlje op voorhand niet eens weet of je wat aan deresultaten hebt? Het probleem is zelfs dat je hetnooit goed lijkt te kunnen doen. Immers, als inde praktijk blijkt dat het oorspronkelijke MERhet bij het juiste eind had, lijkt het onderzoek alsnel zonde van de tijd. En de conclusie dat hetMER niet goed zat, is zo mogelijk nog onaan-trekkelijker. Dan heb je blijkbaar fouten ge-maakt, daar moet je wat mee en dat geeft gedoe.Is er nou sprake van een ramp? Nee, niet zondermeer. Er zijn vaak andere lijntjes om achteraf bijaanleg en gebruik te checken of een activiteitgoed verloopt. Te denken valt aan: registraties enmonitoring vanwege diverse (milieu)vergunnin-gen, vergunninghandhaving, bedrijfsinterne mi-lieuzorg, nationale en provinciale milieumeet-netten en rapportages, enzovoort.De vraag is alleen of dat voldoende is. Voor langniet alle activiteiten is er zo'n vangnet; bijvoor-beeld bij bestemmingsplannen en trac?besluitenontbreekt dit. Daarnaast zijn de genoemde eva-luatieve activiteiten nogal versnipperd. Ze gevenin elk geval geen integraal inzicht in hoe eenproject uitgevoerd wordt. Zeker bij complexeprojecten met veel risico's (doorgaans de groteinvesteringen) is dat integrale inzicht van be-lang, want juist vanwege de complexiteit en risi-co's is er een m.e.r.-studie verricht! Maar dat be-tekent ook dat het juist bij dergelijke complexe,risicovolle projecten zeer zinvol is in het kadervan m.e.r. te komen tot een voortgaande con-trole en bijsturing van milieueffecten. Goedefollow-up blijft daarmee de moeite waard en oppapier hebben we in Nederland een goede rege-ling. Nu nog een goed werkende praktijk. Ge-lukkig is er het buitenland, waar we veel vankunnen leren.Internationale aandachtIn steeds meer landen wordt enige vorm van fol-low-up bij m.e.r.-projecten uitgevoerd, in allehoeken van de wereld, van Nieuw-Zeeland totTsjechi?, van Thailand tot Brazili?, van Zuid-Afrika tot Noorwegen. Daarnaast is er een gesta-ge groei van formele regelingen voor m.e.r. fol-low-up in landen als Canada, de VerenigdeStaten, Australi?, Hong Kong, Groot-Brittanni?,Finland en Portugal. Ook wordt in de internatio-nale gemeenschap steeds meer aandacht voorm.e.r. follow-up gevraagd en verkregen: op con-gressen, in workshops, in de vakliteratuur. Zoverscheen onlangs een internationaal handboekover m.e.r. follow-up, wat overigens ook de aan-leiding is voor dit artikel (zie kader).Al met al is er een steeds vollediger beeld ont-staan van het hoe, wat en waarom van m.e.r. fol-low-up. Er is een grote verzameling goede prak-tijkvoorbeelden van heel verschillende typenm.e.r.-projecten, van de verschillende wijzenwaarop follow-up kan worden uitgevoerd, envan manieren om het meer of minder formeel teregelen; de basisprincipes van m.e.r. follow-upkristalliseren langzamerhand uit.Wat is follow-up?In de internationale literatuur omvat follow-upniet alleen meten en beoordelen, maar vooralook actief (bij)sturen met beheersmaatregelen encommuniceren. Het beheersen van een projectdient gedurende zijn hele levenscyclus te gebeu-ren en vergt een flexibele managementaanpak(`adaptive management') waarbij de bekendekwaliteitszorgcyclus van `plan-do-check-act'voortdurend doorlopen wordt.Hierbij is openheid naar derden vereist; op zijnminst moeten omwonenden en andere belang-hebbenden ge?nformeerd worden over de resul-taten en maatregelen, maar wellicht is het zinvolhen ook te betrekken bij de follow-up studieszelf. Dit in verband met specifieke kennis enkunde van de lokale bevolking en vanwegedraagvlak en een zorgvuldige besluitvormingOnlangs is bij uitgeverij Earthscan een internationaal handboek verschenen over m.e.r. follow-upmet de titel "Assessing Impact, Handbook of EIA and SEA Follow-up", onder redactie van AngusMorrison-Saunders en Jos Arts. In dit boek gaan auteurs uit diverse landen in op de theorie enpraktijk van follow-up met onderwerpen als: de hoofdlijnen van monitoring en evaluatie, detheoretische achtergronden, een stappenplan voor follow-up, het ontwerpen van een follow-upprogramma, het bepalen en implementeren van (extra) mitigerende maatregelen, milieuzorg enmanagement van effecten, het betrekken van de omgeving, kwaliteitsborging, en follow-up bij stra-tegische m.e.r. (SMB). Ook wordt ingegaan op wat nu de effecten van m.e.r. en SMB als beleids-concept en instrument zijn en hoe dat te meten. Ten slotte gaat het boek in op een aantal ontwik-kelingsmogelijkheden voor de toekomst. De hoofdstukken zijn gelardeerd met `best practices' uitlanden als Canada, Verenigde Staten, Groot-Brittanni?, Portugal, Duitsland, Nederland, HongKong en Australi?. Bestelinformatie: ISBN 1-84407-139-1, uitgeverij Earthscan, earthinfo@earth-scan.co.uk; www.earthscan.co.uk.HandboekEen van de case-studies die behandeld worden in "Assessing Impact, Handbook of EIA and SEA Follow-up" is de evaluatieachteraf van de afvalstortplaats Derde Merwedehaven.22 k e n m e r k e n 1 2 / 2 ; a p r i l 2 0 0 5over extra maatregelen. In Canada wordt de be-volking betrokken bij het aanleveren en analyse-ren van monitoringinformatie en de discussieover follow-up maatregelen. In Hong Kong kanelke burger op het internet via webcams 'real-ti-me' volgen wat er gebeurt op de locatie van eenm.e.r.-project! Vooral op het gebied van open-heid, transparantie en betrokkenheid van der-den is er in Nederland veel te verbeteren. Moni-toring en evaluatie achteraf ? als het er al vankomt ? lijken al te vaak op onderonsjes tussenbevoegd gezag en initiatiefnemer.Waarom follow-up?De doelen van follow-up die internationaal wor-den genoemd, zijn vergelijkbaar met die we inNederland ook kennen: controle en bijsturingvan projecten en hun milieueffecten (controle-ren), verbeteren van kennis over milieueffecten(leren), en informeren en draagvlak verwerven(communicatie). In de kern komt dit neer op hetzorgvuldig beheersen van onzekerheden en le-ren van de praktijk om zo de `implementatie-kloof' te overbruggen tussen het MER en de uit-voering van een project.Hoe follow-up regelen?Internationale ervaring leert dat enige vorm vaneen formele regeling en institutionalisering eennoodzakelijke voorwaarde is. Wat dat betrefthebben we in Nederland een goede uitgangssitu-atie. Een formele regeling voor follow-up moetop zijn minst de rollen en verantwoordelijk-heden van de diverse partijen op een helderemanier vastleggen, en inhoudelijke kwaliteitsei-sen en termijnen aangeven.In de meeste landen is de initiatiefnemer primairverantwoordelijk voor de follow-up, in plaatsvan het bevoegd gezag zoals in Nederland. Delaatste checkt dan of de follow-up correct wordtuitgevoerd en besluit of de resultaten ervan extramaatregelen vergen. Wellicht dat een dergelijketaakverdeling zou kunnen leiden tot betere`checks and balances' en minder vrijblijvendheidin Nederland.Er zijn sterk verschillende formele regelingenvoor m.e.r. follow-up. Zo is er in Hong Kong eenstrikte regeling met een sterk `command andcontrol' karakter, waarbij de initiatiefnemer tot2 miljoen dollar boete en 6 maanden gevange-nisstraf riskeert indien hij zijn verplichtingenniet nakomt! In andere landen, zoals West-Aus-trali?, is sprake van duidelijke zelfregulatie enwordt follow-up gekoppeld aan bedrijfsinternemilieuzorg, milieuaccountancy, milieujaarrap-portering, accreditering e.d. De laatste benade-ring lijkt beter te passen bij de Nederlandsemaatschappelijke context en cultuur.Publieke aandacht en druk helpen goed om devrijblijvendheid bij initiatiefnemers en bevoegdeinstanties te beperken. Het helpt eveneens omde kwaliteitscontrole te versterken. Zo is er inHong Kong en Canada bij grote projecten eenonafhankelijke commissie die de kwaliteit vande follow-up studies controleert en aanbevelin-gen voor maatregelen geeft. Wellicht zou deNederlandse Commissie voor de m.e.r. een der-gelijke (optionele?) kwaliteitsborgende rol kun-nen spelen bij bepaalde grote projecten. Bij bij-voorbeeld de woningbouwlocatie IJburg heeft deCommissie in het verleden inderdaad op vrijwil-lige basis een dergelijke rol vervuld.Hoe follow-up doen?De benaderingen en technieken voor follow-upvari?ren enorm: van uitgebreide wetenschappe-lijke en technische onderzoeken tot relatief sim-pele benaderingen met behulp van eenvoudigeobservaties of bestaande instrumenten. Zorgvul-dige screening of follow-up relevant is voor hetdesbetreffende project is wenselijk, evenals eengoede vroegtijdig scoping van welke onderwer-pen wel/niet meegenomen worden. Hierbij zijnleidend: de relevante doelen van follow-up, deonzekerheden en de gevoeligheid.Monitoring en evaluatie dienen doelgericht engefocust te zijn. Een lastig punt hierbij zijn cu-mulatieve, synergetische effecten van meerdereactiviteiten in een gebied; een inherent nadeelvan projectgerelateerde follow-up is dat dergelij-ke effecten zich moeilijk in beeld laten brengen.Een tweesporenbenadering kan dit ondervan-gen. Daarbij worden zowel emissies en bescher-mende maatregelen als de toestand van hetmilieu in een gebied gemonitord. Voorts valt inde internationale praktijk op dat sociale en ge-zondheidsaspecten steeds meer aandacht krij-gen, naast de traditionele milieuaspecten zoalsnatuur en emissies.M.e.r. follow-up bij strategische plannen en programma's is in beginselvergelijkbaar met m.e.r. follow-up op projectniveau. Het belangrijksteverschil is echter het strategisch karakter van de besluitvorming en deplannen, waardoor follow-up complexer wordt. In vergelijking met pro-ject-m.e.r. zal SMB doorgaans meer omvattend en abstract zijn (langeretijdsperiode, groter gebied, omvangrijker beleidsterrein). Ook zal ver-volgbesluitvorming een belangrijkere rol spelen; er zijn meer open eind-jes waarover nog besloten moet worden. Hierdoor krijgt de dynamiekvan de planningcontext grote invloed in de periode die verstrijkt tussende strategische besluitvorming en de uiteindelijke realisatie van concreteactiviteiten. Er zijn de nodige tussentijdse ontwikkelingen te verwach-ten: besluiten van andere partijen, nieuwe initiatieven, verandering vanpublieke opinie, beleid, wet/regelgeving en wetenschappelijke inzichten.De relatie tussen aannames, verwachtingen en voorspellingen over effec-ten in het plan/SMB enerzijds en de concrete gevolgen van de uiteinde-lijk uitgevoerde activiteiten anderzijds is complex. Dit alles maakt fol-low-up lastiger om uit te voeren, maar ook meer relevant voor eenserieuze SMB.Voor SMB follow-up zal, vanwege de complexe causale paden, een`rechtdoorzee' aanpak doorgaans weinig productief zijn. Om greep tekrijgen op de complexiteit is een meersporen-benadering nodig:? Meet veranderingen in het milieu door middel van bijvoorbeeld be-staande nationale of provinciale milieumeetnetten. Bij zulke monito-ring kunnen plandoelstellingen als leidraad dienen. Met een derge-lijke beleidseffectrapportage kan de doelbereiking worden bepaald,maar is niet duidelijk in hoeverre dit komt door het plan of pro-gramma.? Ga na in hoeverre bij de vervolgbesluitvorming over projecten in-derdaad rekening is gehouden met het strategische plan. Passen devervolgstappen wel binnen de doelstellingen en randvoorwaardenvan het plan en de voorspellingen en verwachtingen uit de SMB? Meteen dergelijke procesgeori?nteerde evaluatie, gericht op de `door-werking' van het plan, kan vroegtijdig bijgestuurd worden, voordatnegatieve effecten op het milieu ontstaan. Ook kan worden geleerdhoe een plan doorwerkt in vervolgbesluiten; geeft het strategischplan wel de goede aangrijpingspunten en bevat het de goede stu-ringsmiddelen? Bij streekplannen zou de SMB follow-up hierbij bij-voorbeeld eenvoudig kunnen aansluiten bij de verplichte goedkeu-ring van bestemmingsplannen.? Als uit bovenstaande sporen blijkt dat onverwachte, negatieve effec-ten (kunnen) optreden, kan overgegaan worden op meer gedetail-leerde monitoring en evaluatie van specifieke onderwerpen om tebepalen of een effect veroorzaakt wordt door het beleidsplan. Geziende complexiteit en de doorgaans hoge kosten zal het vaak niet re?elzijn een dergelijke klassieke benadering van monitoring en evaluatietoe te passen voor het gehele plan en SMB. Bij deze benadering kun-nen instrumenten als levenscyclusanalyse relevant zijn.Follow-up bij SMB: bijsturen vervolgbesluiten23F o l l o w - u pk e n m e r k e n 1 2 / 2 ; a p r i l 2 0 0 5Een effectieve toepassing staat of valt met hetreserveren van voldoende middelen, menskrachten kunde voor de follow-up studie en voor even-tuele maatregelen. Voor een goede scoping envoor het adequaat reserveren van middelen iseen vroegtijdige start van de screening en sco-ping voor follow-up noodzakelijk, liefst tijdensde MER-fase, voorafgaand aan de besluitvor-ming. Zo kunnen door initiatiefnemer en be-voegd gezag afspraken worden gemaakt over dem.e.r. follow-up, waarbij derden de mogelijk-heid hebben zich hierover uit te spreken en kun-nen de afspraken goed worden vastgelegd in eenfollow-up programma bij het m.e.r.-plichtige be-sluit.Het opstellen en uitvoeren van een m.e.r. follow-up programma is in Nederland doorgaans eenvrij schimmig gebeuren, dat weinig inzichtelijkis voor buitenstaanders; een expliciete screeningof de follow-up voor een specifiek m.e.r.-projectrelevant is en een zorgvuldige scoping van on-derwerpen voor de follow-up gedurende dem.e.r.-procedure zouden hiervoor soelaas kun-nen bieden en eenvoudig in te passen zijn.Een relevante ontwikkeling is dat m.e.r. in bij-voorbeeld West-Australi? niet zozeer gezienwordt als een middel voor het nemen van eenbesluit, maar eerder als een middel om te komentot een goed milieuzorgsysteem en -managementvoor de activiteit; follow-up wordt dan de ver-binding tussen de m.e.r. voorafgaand aan hetprojectbesluit en de milieuzorg tijdens uitvoe-ring en gebruik.Wanneer follow-up?Uit de internationale ontwikkelingen blijktvoorts dat follow-up vooral uitgevoerd wordtvoor complexe projecten met veel maatschappe-lijke en milieurisico's. Voor dergelijke projectenis integraal inzicht in de milieueffecten en -risi-co's ook van belang in de fasen na het goedkeu-ren van het project. Voor kleinere, eenvoudigeprojecten zijn wellicht bestaande instrumentenzoals bedrijfsinterne milieuzorg, monitoring enhandhaving van vergunningeisen voldoende.Om beter rekening te kunnen houden met cumu-latieve effecten van diverse activiteiten, gebied-gerichte effecten, langetermijn- en grootschaligeeffecten en duurzaamheidseffecten is follow-upop strategisch niveau van belang. De EU-rege-ling voor strategische milieubeoordeling (SMB)bevat dan ook een monitoringverplichting en in-ternationaal neemt de aandacht voor follow-upbij strategische m.e.r. eveneens snel toe. De aan-pak van strategische follow-up is echter groten-deels vergelijkbaar met project-m.e.r. follow-up(zie kader).Tot slotM.e.r. follow-up is internationaal volop in ont-wikkeling. De Nederlandse m.e.r.-praktijk kanhiervan het nodige leren, onder het motto: `beterslim gejat dan onhandig bedacht'. Belangrijkeleerpunten voor Nederland zijn:? een eerdere, vroegtijdige start van de evalu-atie;? meer openheid en betrokkenheid van derden;? aandacht voor onderwerpen als gezondheid,duurzaamheid en andere meer integrale as-pecten;? aansluiting bij andere evaluatieve instru-menten en een goede koppeling met be-drijfsinterne milieuzorg en het reguliere (mi-lieu)management van activiteiten;? een betere kwaliteitsborging;? een eventuele aanpassing van de huidige re-geling naar en selectieve evaluatieplicht (eva-lueren, tenzij niet relevant).Ten slotte leren ervaringen in zowel Nederlandals het buitenland dat m.e.r. follow-up vooral`gezond verstand' vraagt: zowel waarom je hetzou doen, als ook hoe je het moet doen. Follow-up dient niet al te snel weggeredeneerd of `verge-ten' te worden, maar een re?le aanpak van fol-low-up vergt ook dat je het eenvoudig enlichtvoetig houdt. Zo kan follow-up een vitaalelement van m.e.r. worden, en voorkomen datm.e.r. eindigt als een papieren tijger. v