TOETS040922PlanvOrmingEnmiliEuTOETSingSTEdElijkEOnTwikkElingSlOcaTiEgOEdmanagEmEnTOndErzOEk!demilieutoetsingvangebiedsontwikkelingisdelaatstejareneensteedscomplexereopgavegeworden.Ookwaargeenm.e.r.-plichtaandeordeis,vergthetmilieuonderzoekvoorruimtelijkeontwikkeling-splannenveelaleenzeergroteinspanningvangemeentenenontwikkelaars.dieinspanningisalleenmeteengerichtonderzoeksmanagementtoteengoedeindetebrengen.datgeldtzekervoordetransformatievanverouderdeindustrieterreinenwaarondermeergrotebelangenvanbedrijveninhetgedingzijn.HetplanSpoorHaveninroosendaaliseenmooivoorbeeldwaarvooreenbreedpaletvanmilieuonderzoekennodigwas,inclusiefeenstap3-besluitopgrondvandeinterimwetstad-en-milieubenadering.inditartikellaatdeauteurzienhoeonderzoeksmanagementkanbijdragenaaneengoedeplanvormingenaanhetbeheersenvanprocedurelerisico'svoorcomplexeplannen.chrisBrunnerONDERZOEKS-MANAGEMENTDE AUTEUrChris Brunner (010-4130620, c.brunner@rboi.nl) is werkzaam bij advies-bureau RBOI Rotterdam als projectleider voor ruimtelijke ontwikke-lingsplannen waarin milieuaspecten en milieuonderzoek een belang-rijke rol spelen. In dat kader verzorgt hij mede de projectleiding voormilieueffectrapportages en andere benodigde milieurapportages.gebiedsontwikkeling is tegenwoordig onlosmakelijk ver-bonden met een uitgekiend palet van milieuonderzoek.Tal van milieuwetten zorgen ervoor dat de milieueffectenvan ontwikkelingen binnen aanvaardbare grenzen blijven.Bij grote (uitbreidings)locaties gebeurt het vereiste onder-zoek vaak via de m.e.r. Bij de huidige stedelijke (her)ontwikkelingslocatiesis m.e.r. vaak niet aan de orde, maar de milieuopgave niet minder complex.Uiteindelijk moet zeker ook daar in het formele ruimtelijke plan ? meestaleen bestemmingsplan ? worden aangetoond dat in de afweging van belan-gen aan de uiteenlopende milieuwetten en regels, zowel qua resultaat alsqua wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd, is voldaan. Ook moet zijnaangetoond dat het plan invulling geeft aan een `goede ruimtelijke orde-ning', waartoe ook een goed woon- en leefklimaat wordt gerekend. Tallooszijn intussen de plannen die, vanwege een onvoldoende toetsing of eenonjuiste wijze van onderzoek, de eindstreep bij de Raad van State niet heb-ben gehaald. Cruciaal daarbij is de vraag of alle belangen op een zorgvul-dige wijze zijn afgewogen.OnderzoeksmanagementVereenvoudiging van regelgeving, zoals de Crisis- en herstelwet voorstelt, isop onderdelen zeker nodig. Desondanks zal de rechter plannen ook in devereenvoudigde procedures blijven toetsen aan geldende milieuregels ennormen, die niet zo maar terzijde kunnen worden geschoven. Ook na hetinwerkingtreden van de Crisis- en herstelwet zal gedegen milieuonder-zoek voor ontwikkelingsplannen van formaat een vereiste blijven. Zekerook omdat de ruimtelijke opgaven voor locaties in de stad steeds com-plexer lijken te worden.Een belangrijk instrument om deze opgave succesvol in te vullen ? endat blijft in het rapport van de TU Delft en de publieke discussie vrijwelonbesproken ? is naar onze ervaring een goed onderzoeksmanagement.Omdat dit geen gebruikelijke term is, zal ik kort uitleggen wat wij ermeebedoelen.Aan de basis staat de constatering dat het maken van een goed en succesvolplan al lang geen optelsom meer is van rapportages die door verschillendeTOETS040923onderzoeksbureaus of milieudiensten worden opgesteld. Met een gerichtoverkoepelend onderzoeksmanagement kan (en moet veelal) ervoor wordengezorgd dat de technische onderzoeken op het juiste moment de juiste in-formatie aanleveren. Dat begint ermee dat tijdig moet worden onderkendwelke milieuaspecten daadwerkelijk van invloed zijn op ruimtelijke uit-gangspunten en de inrichting van het gebied. Uitgangspunten en rand-voorwaarden voor die aspecten moeten tijdig in beeld zijn gebracht zodatin het plan hiermee daadwerkelijk rekening wordt gehouden. Onderzoeks-management zorgt er ten slotte ook voor dat het uiteindelijke plan gerichtwordt getoetst aan alle relevante milieuregelgeving. Om onnodige proce-durele risico's te voorkomen, moeten de milieurapportages daarbij ook on-derling en met het formele bestemmingsplan geheel zijn afgestemd.Tussen dit begin- en eindpunt ligt in de praktijk een vaak lastige en lang-durige opgave. Essentieel daarbij is dat deze wordt volbracht door mensendie een compleet overzicht hebben van alle voor ruimtelijke plannen rele-vante milieuregels en onderzoeksmethoden. Wie dat onderzoeksmanagementdoet, verschilt uiteraard per plan en gemeente. Sommige gemeenten en ookmarktpartijen beschikken over veel expertise op dat gebied en doen dat zelf. Intoenemende mate blijkt echter bij opdrachtgevers behoefte te bestaan om ookdeze taak uit te besteden. Daarbij speelt mee dat niet alleen de regelgeving,maar ook de plannen steeds complexer lijken te worden.SpoorHaven RoosendaalHoe onderzoeksmanagement in de praktijk kan verlopen, wil ik hier illustre-ren aan de hand van onze ervaringen met het plan SpoorHaven in Roosen-daal (sinds kort Stadsoevers geheten). Het gebied SpoorHaven/Stadsoeversligt direct ten westen van het spoor op korte afstand van de binnenstad vanRoosendaal. Zoals de naam al aangeeft, is na de oorlog rond het einde vande Roosendaalse Vliet dicht bij het station een deels watergebonden bedrij-ven- en industrieterrein ontstaan. Vooral het deelterrein dat dicht bij hetspoor en het station is gelegen, bleek de afgelopen decennia echter steedsminder aantrekkelijk voor bedrijven te zijn en werd in toenemende mateverwaarloosd.Al rond de eeuwwisseling heeft de gemeente onderkend dat dit gebied,vanwege de ligging nabij binnenstad en station, veel meer potenties heeftals stedelijk woongebied en als uitloper van de binnenstad met voorzienin-gen voor de gehele stad en de regio. In 2003 heeft de gemeenteraad eenmasterplan vastgesteld waarin is gekozen voor een transformatie naar eenhoogwaardig nieuw woongebied. In 2005 is dit vertaald en nader geconcre-tiseerd in een formeel structuurplan. Voor de eerste fase is vervolgens insamenwerking met marktpartijen een uitvoerbaar stedenbouwkundigplan ontwikkeld dat plaats biedt aan ruim 800 woningen, een nieuw stads-kantoor en twee middelbare scholen. Het bestemmingsplan, de bijbeho-rende exploitatieplannen en het stap 3-besluit (op grond van de InterimwetFiguur 1. Het plangebied SpoorHaven/Stadsoevers.De nieuwe ontwikkelingen moeten plaatsvinden nabij het spoorwegemplacement van Roosendaal.TOETS040924ONDERZOEKS-MANAGEMENTstad-en-milieubenadering) voor dit gebied zijn in 2008 in proceduregebracht en in maart 2009 door de gemeenteraad van Roosendaal vrijwelunaniem vastgesteld.Milieuonderzoek sturendTot het allemaal zover was, hebben de gemeente en de samenwerkendemarktpartijen een grote inspanning moeten leveren. Milieu-input in hetstedenbouwkundige plan, milieuonderzoek en uiteindelijk omvangrijkemilieurapportages hebben een belangrijk stempel gedrukt op dit proces enhet uiteindelijke plan. In het figuur 2 is dat proces schematisch weergege-ven.Al vroeg heeft de gemeente onderkend dat milieu voor dit gebied een zeerbepalende factor zou worden. Uit een eerste verkenning van de milieu-dienst ontstond zelfs de indruk dat het gebied, vanwege onder andereindustrielawaai (van het aangrenzende te handhaven industrieterrein) enexterne veiligheid (vanwege het nabijgelegen spoor en spooremplace-ment), zodanige belemmeringen kent dat woningbouw nauwelijks moge-lijk leek.Figuur 2. Schematische weergave van het proces om tot een sluitend plan te komen voor het gebiedSpoorHaven/Stadsoevers.Stappen milieuonderzoek (van grof naar fijn) afgestemd op procesruimtelijke planvormingMasterplanStructuurplanStedenbouwkundig planBestemmingsplan /stap 3-besluitRuimtelijke planvormingVerkenning belemmeringenen aandachtspuntenMilieuruimteplanConcretisering randvoor-waarden + volledig overzichtbenodigd onderzoekRapportages onderzoek(bijlagen bij bestemmings-plan)Milieuonderzoek1 F. de Zeeuw, H. Puylaart, H,Werksma, Doorbreek de impasse tussen milieu en gebiedsontwikkeling,Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft, februari 2009.2 RBOI/Witteveen+Bos: Milieuruimteplan SpoorHaven 1e fase, juni 2005.Ten behoeve van het formele structuurplan voor het gebied is daaromeerst een verkennend haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd, dat milieu-ruimteplan2 is genoemd. Dat plan zorgde voor een eerste goede en volle-dige verkenning van voor het plangebied relevante milieuaspecten enrandvoorwaarden ? een eerste vereiste voor een goed onderzoeksmanage-ment. Door in plaats van alleen belemmeringen in beeld te brengen ookgericht, waar nodig met een creatieve benadering, te zoeken naar moge-lijkheden, liet het plan zien dat woningbouw ? zelfs met een zeer aan-vaardbaar woon- en leefklimaat ? wel degelijk haalbaar was. Om dat goedewoon- en leefklimaat te waarborgen moest wel aan een aantal voorwaar-den worden voldaan. Een van de voorwaarden was dat in het nog te makenstedenbouwkundig plan op aangewezen locaties afschermende bebou-wing ter afscherming van industrielawaai zou worden opgenomen.In het vervolgtraject zijn deze voorwaarden bij de uitwerking van hetstedenbouwkundige plan in een intensief proces en overleg met het steden-bouwkundige bureau West8 ingevuld. Via gericht milieuonderzoek is het resul-taat getoetst. Uiteindelijk heeft dit zelfs volgens alle betrokkenengeleid tot een kwalitatief beter plan. Het resultaat is vertaald naar een bestem-mingsplan, waarin alle benodigde milieurapportages zijn opgenomen en waar-bij milieurandvoorwaarden waar nodig zijn vastgelegd in specifieke regels.Onderzoeksmanagement voor SpoorHavenWat heeft onderzoeksmanagement in dit proces nu betekend? Vanaf hetbegin heeft de gemeente met een stapsgewijze opbouw van grof naar fijnMiliEUrEgElgEving blokkADE?Het rapport `Doorbreek de impasse tussen milieu en gebiedsontwikkeling' vande TU Delft laat aan de hand van diverse praktijkvoorbeelden zien hoe sterkgebiedsontwikkeling tegenwoordig kan worden bemoeilijkt door de (soms alte) complexe milieuregelgeving.1 En inderdaad: in het huidige woud van regelsis het uiterst lastig geworden om plannen te maken zonder dat daarin foutenzitten die in beroepsprocedures door de rechter vervolgens worden afgestraft.Tegen deze achtergrond draagt het rapport diverse, ook naar onze ervaringwaardevolle oplossingsrichtingen aan. Een deel van de voorstellen is overgeno-men in de Crisis- en herstelwet waarmee de regering de stagnerende processenvan gebiedsontwikkeling en realisering van infrastructuur weer vlot wil trekken.De vraag is echter of je het probleem alleen met het vereenvoudigen van wet-ten en het verkorten van procedures kunt oplossen. Ook de milieuvraagstukkenvan ruimtelijke ontwikkeling blijven in ons overvolle land immers complex.Alleen al het feit dat zelfs de Crisis- en herstelwet de regelgeving op onderdelennog complexer maakt dan zij al was, in plaats van eenvoudiger, laat zien hoeingewikkeld het vraagstuk is.TOETS040925raBBar10m.zone25m.zone25m.zone25m.zone25m.zoneEIGENDOMTPGgezocht naar een duidelijke inkadering van mogelijke knelpunten. Zo zijnin het milieuruimteplan en het structuurplan niet alleen de mogelijkhe-den en onmogelijkheden van een ontwikkeling verkend, maar is tegelijker-tijd in beeld gebracht welk onderzoek nog nodig was en welke punten inhet vervolg van de planvorming nadere aandacht zouden vragen.In het traject naar het bestemmingsplan heeft de gemeente RBOI verzochtom het onderzoeksmanagement over te nemen. Dit hield in dat wij voor degemeente:? in overleg met de werkgroep stedenbouw en het stedenbouwkundige bu-reau zorg droegen voor een juiste vertaling van milieurandvoorwaardenin het stedenbouwkundig ontwerp;? voortdurend in de gaten hielden welk voor het bestemmingsplan vereisteonderzoek nog ontbrak;? ondersteuning leverden in de aansturing van door andere bureaus eninstanties uit te voeren onderzoek (waaronder akoestisch onderzoek,verkeersonderzoek en onderzoek externe veiligheid), inclusief de bij-behorende rapportages;? ondersteuning leverden in de planning van overleg met instanties enbelanghebbenden (provincie, waterschap, Gasunie, bedrijven enz.) enook een actieve bijdrage leverden aan dat overleg;? zorgden voor een adequate vertaling van onderzoeksresultaten naar toe-lichting, plankaart en regels van het bestemmingsplan.3Vanwege de complexiteit van het plan en de tegen het einde zeer hoge tijds-druk ? gemeente en marktpartijen hechtten grote waarde aan het vasthou-den van het gevestigde voorkeursrecht gemeenten ? bleek dit alles een bijtijd en wijle zenuwslopende opgave te zijn. Om de eindstreep met een vol-dragen product te halen, waren een grote inzet van betrokkenen, inten-sieve communicatie en ook de nodige creativiteit in het zoeken naar oplos-singen onmisbaar. En uiteraard voortdurend aandacht voor een integralebenadering op basis van een brede expertise van alle relevante milieu-aspecten.Voorbeeld 1: verkeersonderzoekEen mooi voorbeeld van hoe dit proces concreet in de praktijk verloopt, ishet verkeersonderzoek. Al vroeg hebben de op het resterende deel van hetindustrieterrein gevestigde bedrijven hun bezorgdheid geuit over de toe-komstige bereikbaarheid. Uit het eerste onderzoek van het structuurplanbleek dat de ontwikkeling van SpoorHaven zelf de op enkele plekken in-derdaad matige bereikbaarheid niet substantieel negatief zal be?nvloeden.Mede op ons advies heeft de gemeente dit aspect toch verder laten uitdie-pen: om de situatie goed in beeld te brengen is het gemeentelijke verkeers-model voor het studiegebied door het betreffende adviesbureau onderonze begeleiding nader verfijnd. Middels kruispuntberekeningen is ge-richt nagegaan op welke locaties problemen in de verkeersafwikkelingFiguur 3. Het stedenbouwkundig plan SpoorHaven/Stadsoevers van bureau West8.3 Bestemmingsplan SpoorHaven 1e fase, maart 2009.nTOETS040926ONDERZOEKS-MANAGEMENTkunnen optreden en hoe deze eventueel zijn op te lossen. Uiteindelijkheeft dit geresulteerd in concrete besluiten van de gemeente om, los vande ontwikkeling van SpoorHaven, enkele belangrijke kruispunten in deloop van de komende jaren te reconstrueren. Over de onderzoeksresulta-ten en de voorgestane aanpak is herhaaldelijk overleg gepleegd met verte-genwoordigers van de bedrijven.Voorbeeld 2: onderzoek industrielawaai en stap 3-besluitZoals al eerder is aangeduid, vormt industrielawaai een sterk bepalendefactor voor het plan SpoorHaven. Al voor het structuurplan en milieuruim-teplan is daarom gedetailleerd akoestisch onderzoek uitgevoerd. Op grondvan de daarmee bereikte inzichten is in het stedenbouwkundige plangericht gewerkt aan een optimale situering van niet- of minder gevoeligefuncties en een zo goed mogelijke afscherming van industrielawaai doorde aan de randen gelegen bebouwing. Dit uiteraard zonder afbreuk te doenaan de ruimtelijke kwaliteit van het stedenbouwkundige plan.Wel werd al vroeg duidelijk dat, ondanks deze maatregelen en zonder in teboeten op de kwaliteit, niet op alle locaties aan de wettelijke geluidsgrens-waarden kan worden voldaan. Een stap 3-besluit op grond van de Interim-wet stad-en-milieubenadering moest hier uitkomst bieden.4 Onderzoeks-management hield voor dit onderdeel in dat wij gemeente en marktpartijenadviseerden hoe het beste invulling viel te geven aan de eisen van de Inte-rimwet. Over het uiteindelijke plan en de opgestelde rapportage stap3-besluit is uitgebreid overleg gepleegd met de provincie (als goedkeuren-de instantie) en met de meest betrokken bedrijven. Op grond van gerichtonderzoek kon de provincie ervan worden overtuigd dat woningbouw opdeze locaties, mede vanwege de specifieke omstandigheden, wel degelijkverantwoord was. Om hinder en dus ook klachten van toekomstige bewo-ners te voorkomen, is voor de betrokken woningen gekozen voor een pak-ket bouwkundige maatregelen, afgestemd op de specifieke situatie.De bedrijven maakten zich vooral zorgen over de beperking van hungeluidsruimte. Met gericht onderzoek is aangetoond dat de geluidsruimteal in de huidige situatie vergaand wordt beperkt door wettelijk vastgestel-de grenswaarden bij enkele bestaande woningen; de nieuwe woningenbleken daardoor voor de bedrijven geen extra beperkingen voor hunbedrijfsvoering op te leveren. Al met al was dus ook hier de nodigemanagementinspanning nodig om via gericht onderzoek en overleg toteen bevredigend resultaat te komen.Het stap 3-besluit is in dit geval zeker geen vrijbrief geworden om zomaarvan wettelijke normen af te wijken. De gemeente zet juist in op een hogeruimtelijke en leefkwaliteit. Los van het planologische traject is de ge-meente nu in samenwerking met provincie en marktpartijen ? als eenzogenaamde Proeftuin ? bezig om haar ambities op het gebied van duur-zaamheid en gezondheid in dit gebied concreet invulling te geven.ConclusiesOnze ervaring met het plan SpoorHaven heeft ons opnieuw geleerd hoecomplex het huidige beleid en de huidige regelgeving de planvorming vanstedelijke ontwikkelingsplannen kunnen maken. Ook de Crisis- en herstel-wet zal daarin geen substanti?le verandering brengen. Gericht onder-zoeksmanagement met heldere afspraken over taken en verantwoordelijk-heden kan dan een belangrijke bijdrage leveren aan een effici?ntplanproces en aan het beperken van procedurele risico's. De wijze waaropdeze opgave het beste wordt ingevuld, verschilt uiteraard per plan en ge-meente.4 Spoorhaven 1e fase, rapportage stap 3-besluit, maart 2009.Het industrieterrein nabij het station van Roosendaal is sterk verouderd.