TOETS041120Hetmilieubeleidvanhetafgelopendecenniumiseeninteressantonderwerpvanstudie.Ingrotelijnenisdeverderedecentralisatieenderegulering,dieindejarennegentiginhetmilieu-enruimtelijkeordeningsbeleidisingezet,zichtbaar.Heteerstedecenniumvandezeeeuwwordtechterookgekenmerktdoordiversemilieuhypes,zoalsluchtkwaliteit,externeveiligheidenstikstofdepositie.Dezehypeshebbengeleidtotonrustenonzekerheidoverhoemetdebetreffendemilieuthema'smoetwordenomgegaan,enzijnmedeoorzaakvandeomvangvanmilieueffectrapporten.Inditartikelwordtingegaanophetmilieubeleidvandelaatstetienjaar,metspecifiekeaandachtvoordeoptredendemilieuhypesendegevolgenvoordepraktijkvanonderzoekentoetsing.TimArtzmilieuhypesMilieubeleid bestaat `officieel' pas sinds de jaren zeven-tig ? tachtig, toen een stortvloed aan wetgeving (Wetgeluidhinder, Hinderwet, Wet bodembescherming,et cetera) en beleidsdocumenten (de milieubeleids-plannen van eind jaren tachtig en begin jaren negen-tig) leidde tot introductie van milieu in de ruimtelijke ordeningspraktijk.Een belangrijke mijlpaal was de totstandkoming van wet- en regelgevingomtrent m.e.r.. In deze periode was vooral sprake van het ontwikkelen vaninstrumentarium en wetgeving voor diverse thema's, en stond de weten-schappelijk onderbouwde norm centraal in het milieustelsel. In dezeperiode was het geloof in de maakbare samenleving, en dus ook het geloofdat strikte milieunormen snel tot een schoner milieu zouden leiden, nogsterk aanwezig in het milieubeleid.In de jaren negentig werd duidelijk dat strikte milieunormen niet goedpasten bij complexe ruimtelijke opgaven in stedelijke omgevingen waar(milieu)ruimte schaars is. Milieu(normering) stond en staat vaak opgespannen voet met ruimtelijke ontwikkelingen. Een zoektocht naar eenoptimale balans tussen milieunormen en toch flexibiliteit bij ruimtelijkeontwikkelingen, leidde via de pilotprojecten Integrale Milieuzonering enROM-gebieden tot de Experimentenwet Stad en Milieu. In deze Experimen-tenwet (later omgezet in de Interimwet stad- en milieubenadering) is hetmogelijk om af te wijken van milieunormen door compensatie op eenander terrein. Het niet kunnen voldoen aan geluidsnormen kon bijvoor-beeld worden gecompenseerd door een hoogwaardig OV-netwerk. Stad enDE AUTEUrDrs. Tim Artz (06 20491885, tim.artz@oranjewoud.nl) is als buitenpro-movendus verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen en als advi-seur m.e.r. werkzaam bij Ingenieursbureau Oranjewoud.Milieu kan worden beschouwd als slotstuk in de zoektocht naar instru-mentarium om enerzijds milieunormen te kunnen blijven hanteren enanderzijds ruimtelijke ontwikkelingen niet te blokkeren. Het milieubeleidzou in rustiger vaarwater terechtkomen, zo was de verwachting.Schijnbaar rustigIn grote lijnen kan gesteld worden dat het milieubeleid van de jaren negen-tig gecontinueerd is in het afgelopen decennium. De grote disciplineover-stijgende beleidsthema's decentralisatie en deregulering waren in de jarennegentig al ge?mplementeerd in het milieubeleid. Zo is bijvoorbeeld deWet milieubeheer ontstaan als integratiedocument voor procedureregelsen milieuthema's. In het afgelopen decennium is in de Wabo, de (nieuwe)Wet ruimtelijke ordening en de nieuwe Rijksstructuurvisie Infrastructuuren Ruimte, deze lijn voortgezet. Zo verwoord, lijkt het afgelopen decen-nium een rustig decennium op het gebied van milieubeleid en conflictentussen ruimtelijke ontwikkeling en milieu.HOEOnTSTAAnzEEnzIjnzETEvOOrkOMEn?HypESInMIlIEubElEIDTOETS041121lossingen, een onduidelijk probleemkader of politieke spanning, tot onze-kerheid en onduidelijkheid hebben geleid. Voorbeelden hiervan zijn onderandere het bodembeleid (Lekkerkerk in de jaren tachtig) en meer recent dethema's externe veiligheid, luchtkwaliteit en stikstofdepositie. Totdat een-duidige wet- en regelgeving, instrumentarium en oplossingen beschikbaarzijn, kan vanwege aanhoudende onzekerheid en onduidelijkheid ?n deaandacht hiervoor in maatschappelijke, politiekbestuurlijke en/of inhou-delijke kringen, worden gesproken van een milieuhype. Hierbij valt eenmilieuhype overigens niet te vergelijken met andere hypes zoals flippo's,voetbalplaatjes of Mauro.In figuur 1 is een beleidscyclus weergegeven waarbij sprake is van hypevor-ming. De hypevorming kenmerkt zich door relatief veel aandacht vanuitpolitieke, maatschappelijke en/of inhoudelijke kringen, gecombineerd metonzekerheid en onduidelijkheid over de omgang met het thema. Dit laatstekan leiden tot uitgebreide (model)onderzoeken en dikke rapporten.De cyclus begint met het samenkomen van twee of meer aspecten zoalsproblemen, oplossingen en politiek, waardoor een zogenoemd window of op-portunity (Kingdon, 1995) ontstaat om hiervoor beleid te gaan formuleren.Bijvoorbeeld het `ontstaan' van het Nederlandse milieubeleid in dejaren zeventig kan voor een deel verklaard worden door de politiekmaat-schappelijke discussies en invloedrijke publicaties (Club van Rome, 1972,Silent Spring, 1964, The polution bomb, 1967). Op kleinere schaal werkt ditook voor afzonderlijke beleidsthema's. Na dit window of opportunity wordtHet afgelopen decennium was echter verre van rustig. De mogelijke toepas-sing van de Stad en Milieu-benadering is door Europese regelgeving be-perkt tot slechts enkele milieuthema's. Ondanks veel belangstelling toendeze wetgeving nog maar net van kracht was, zijn de afgelopen jaren geenprojecten onder de wetgeving uitgevoerd. Ook zijn `nieuwe' beleidsthema'sontstaan zoals externe veiligheid, luchtkwaliteit, duurzaamheid, gezond-heid en stikstofdepositie. Rond deze beleidsthema's is veel discussie ont-staan over verantwoordelijkheden, onduidelijkheden en daarmee samen-hangende onzekerheid. In de volgende passages wordt hier nader opingegaan.MilieuhypesHypes bestaan reeds lang in het politieke en publieke domein. Zo was in deGouden Eeuw de tulpenmanie een bekend fenomeen. Speculanten beleg-den massaal in tulpen zodat op een bepaald moment een tulpenbol zelfveel waard was. Maar net zo spontaan, spectaculair en plotseling als dehype begonnen was, hield deze ook op. Dit geldt in zekere zin ook voordiverse milieuhypes die de afgelopen tien jaar ontstaan zijn.Wanneer is nu sprake van een milieuhype? De afgelopen decennia is voordiverse milieuthema's wetgeving opgesteld, en is instrumentarium ont-wikkeld en ge?ntegreerd in het ambtelijke en bestuurlijke proces vanbesluitvorming. De opname in het besluitvormingsproces is voor veelmilieuthema's relatief rustig verlopen. Er zijn echter ook voorbeeldenwaarbij een maatschappelijke gebeurtenis, het ontbreken van concrete op-Windturbines nabij een olieraffinaderij in Europoort, Rotterdam.TOETS041122milieuhypeste worden in gemeentelijk en provinciaal beleid en ge?mplementeerd teworden in m.e.r. en milieuonderzoeken voor plannen of besluiten. Doordatin deze periode (tussen circa 2002 en 2007) nog onzekerheid en onduide-lijkheid bestond over hoe het wetgevende kader nu toegepast moest wor-den en daarbij eenvoudige, eenduidige rekenmodellen ontbraken, plusonervarenheid met het thema, kon gesproken worden van een hype. Eencomplicerende factor hierbij is het decentrale karakter van het groepsrisico-beleid. Overheden zijn zelf verantwoordelijk voor het wel of niet verant-woord achten van bepaalde risico's in gemeente of provincie.Vrijwel iedere provincie heeft in die periode een handleiding of handrei-king opgesteld over hoe met dit onderwerp om te gaan. Hierbij bleek eengrote verscheidenheid aan gemeentelijke beleidsvisies. Wet- en regelgevingvoor externe veiligheid is nog steeds niet geheel compleet (onder andereimplementatie van het Basisnet), maar er kan wel gesteld worden dat dehype reeds achter ons ligt en dat externe veiligheid relatief uniform opge-nomen wordt in m.e.r. en in moederprocedures.LuchtkwaliteitLuchtkwaliteit is een mooi voorbeeld van een milieuhype. Hier hebben uit-spraken van de Raad van State, bedoeld of onbedoeld, aan bijgedragen. Van-wege het grote belang leidde dit tussen 2001 en 2009 tot achtereenvolgenshet Besluit luchtkwaliteit 2001, het Besluit luchtkwaliteit 2005, het Natio-naal Samenwerkingsverband Luchtkwaliteit (NSL) en het Besluit niet inbetekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen), alsmede tot de publicatievan tal van meet- en rekenvoorschriften, regelingen en handleidingen en-reikingen. Hiermee werd pijnlijk zichtbaar hoe de rijksoverheid worsteldemet de implementatie van de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit. Waar an-dere landen de Europese richtlijn niet direct koppelden aan plannen enprojecten, heeft Nederland dit wel gedaan, met funeste gevolgen voor elkplan of project waar overschrijdingen van de luchtkwaliteitsnormen bere-kend waren. Tevens was het decentralisatieprincipe ook doorgevoerd in deBesluiten luchtkwaliteit 2001 en 2005, waardoor de lokale overheid verant-gewerkt aan beleidsoplossingen, veelal in de vorm van wet- en regelgeving.In de periode tot het vastleggen van deze oplossingen, kan door de combi-natie van aandacht, onzekerheid en onduidelijkheid een hype ontstaan.Een hype kan ook ontstaan, in een stroomversnelling komen, of een anderewending krijgen door uitspraken van de Raad van State. Als na verloop vantijd effectieve beleidsoplossingen ge?mplementeerd zijn, is de hype voorbij,belandt het thema in rustig vaarwater en kan gesproken worden van`business as usual'.Drie voorbeeldenIn de afgelopen tien jaar zien we ten minste vijf milieuhypes. In dit artikelwordt op drie daarvan concreet ingegaan: externe veiligheid, luchtkwaliteiten stikstofdepositie. Gezondheid is een relatief specialistische hype, diezich tot nu voornamelijk lijkt voor te doen rondom m.e.r., en nog weinigmaatschappelijke en/of juridische aandacht krijgt (deels ook vanwege hetontbreken van een juridisch kader). Een enigszins bijzondere hype is hetthema duurzaamheid. Dit thema is niet nieuw (denk aan het Brundtland-rapport Our Common Future, uit 1987), maar er heerst grote onduidelijk-heid en deels ook onzekerheid hoe dit mee te nemen of te toetsen in m.e.r.en/of ruimtelijke processen. De maatschappelijke aandacht voor dit themais groot, alleen door het (grotendeels) ontbreken van een wetgevend kaderlijkt nog geen uitzicht op een concrete beleidsoplossing. Het is de vraag ofeen dergelijk kader wenselijk geacht is.Externe veiligheidHet onderzoek naar risico's van het vervoer of de opslag van gevaarlijkestoffen was tot 13 mei 2000 het domein van een enkele specialist. Door devuurwerkramp in Enschede veranderde dit: de vuurwerkramp was een win-dow of opportunity om voor dit thema beleid en wetgeving te ontwikkelen.Nog voordat dit beleid en bijbehorende wet- en regelgeving gereed en ge-implementeerd waren, is elke provincie en gemeente al aan de gang ge-gaan met dit `nieuwe' beleidsthema. Externe veiligheid diende opgenomenFiguur 1. Beleidsontwikkeling van milieuthema's waarbij sprake is van hypevormingTOETS041123StikstofdepositieDe depositie van stikstof op Natura 2000 is een milieuhype waar we ons numiddenin bevinden. In grote lijnen lijkt de problematiek op die van lucht-kwaliteit tussen 2001 en 2009. Op dit moment worden bij veel plannen enprojecten significante bijdragen van stikstofdepositie op Natura 2000 bere-kend. Omdat nog geen eenduidig wetgevend kader beschikbaar is, is eronzekerheid en onduidelijkheid over hoe hier in planvorming mee omge-gaan moet worden, in de hoop dat de Raad van State de gekozen methodewoordelijk was voor overschrijdingen van grenswaarden. Dit terwijl in demeeste gevallen vaak meer dan 80 procent van de luchtverontreinigingafkomstig is uit buitenlandse en nationale bronnen en niet van lokalebronnen. Luchtkwaliteit was tot 2009 bij elk plan en project altijd een hei-kel onderwerp, maar is inmiddels door de introductie van het NSL (waarbijde verantwoordelijkheid grotendeels weer bij het Rijk ligt in plaats van bijgemeenten) niet meer dan een van de vele onderwerpen die onderzochtmoeten worden.Affiche van Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, uit tijdvak 1985-1990. Bron: International Instituut voor Sociale Geschiedenis,AmsterdamTOETS041124en wijze van opname in planvorming afdoende vindt. Met de ontwikkelingvan de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) ontstaat waarschijnlijk netals het NSL een kader waardoor de hype voorbij zal gaan. Dit neemt nietweg dat op dit moment nog veel onduidelijk bestaat over de toetsing, maarook over de berekeningswijze en bijvoorbeeld mogelijkheden tot salde-ring.Niet te voorkomenZijn milieuhypes te voorkomen? Waarschijnlijk nooit helemaal, al is aan deduur van de bijbehorende onzekerheid en onduidelijkheid bij een milieu-hype wel wat te doen. Er zijn twee belangrijke redenen waarom milieu-hypes bijna niet te voorkomen zijn. De eerste reden is de directe koppelingvan milieunormen aan plannen en projecten. Bij luchtkwaliteit was dit debelangrijkste oorzaak van de langdurige onzekerheid over het door kun-nen gaan van bouwprojecten, totdat de directe koppeling losgelaten werddoor de introductie van het NSL en het begrip `niet in betekenende matebijdragen'. De tweede reden hangt samen met de verdergaande decentrali-satie van bevoegdheden ?n verantwoordelijkheden. Bij het thema externeveiligheid heeft met name de beleidsvrijheid van lokale overheden ten aan-zien van het groepsrisico gezorgd voor onduidelijkheid en onzekerheid,mede doordat het lokale overheden vaak ontbreekt aan ervaring en voor-beelden hoe hier mee om te gaan. Bij stikstofdepositie en luchtkwaliteitwringt het met name dat lokale overheden niet in staat waren/zijn om pas-sende (en juridisch houdbare) maatregelen te treffen om het probleem aante pakken. Effectieve maatregelen liggen voor deze thema's namelijk vaakop regionaal of zelfs op nationaal of Europees niveau.Als een bepaald milieuthema in de spotlight komt te staan, wordt directverwacht dat dit in alle plannen en projecten adequaat opgenomen wordt.Het ontbreken van een eenduidig toetsingskader, instrumentarium envooral van ervaring met het betreffende thema, kunnen leiden tot eenstortvloed aan interpretaties, instrumenten en handleidingen en -reikin-gen. Dit leidt weer tot pluriformiteit aan `oplossingen' voor het adequaatopnemen van het betreffende milieuthema in ruimtelijke planvorming.Deze onzekerheden zijn een belangrijke reden voor het uitdijen vanMER's.Kijkend naar twee actuele milieuhypes, stikstofdepositie en gezondheid,wordt hier door verschillende adviesbureaus, overheden en kennisinstitutendeels anders mee omgegaan. Zo is gezondheid inmiddels een vast onderdeelvan een m.e.r., maar de wijze hoe hiermee om te gaan is nog onduidelijk.Moeten DALY's opgenomen worden, is een GES het meest geschikte instru-ment, en hoort gezondheid ?berhaupt in een m.e.r.? Voor stikstofdepositiezijn soortgelijke vragen te stellen. Mag bij stikstofdepositie gesaldeerd wor-den? Kan mijn project reeds anticiperen op het PAS? Dit zijn slechts enkelevragen die momenteel rondom plannen en projecten spelen.ToekomstMilieuhypes zullen ook in de komende tien jaar optreden. Over welke the-ma's het zal gaan, is vooraf niet te zeggen; hypes kunnen ineens ontstaandoor uitspraken van de Raad van State, implementatie van Europeesbeleid, een ramp, et cetera. Wel kan geleerd worden van de hypes van hetafgelopen decennium. Met name door meer aandacht aan de optredendeonzekerheid en onduidelijkheid tussen de probleemdefinitie en de beleids-oplossingen te besteden, kunnen situaties zoals bij de drie besproken hypeswellicht achterwege blijven. Interessant wordt daarbij de rolverdeling tus-sen Rijk, provincies, gemeenten en de private sector.M.e.r.'s dijen deels uit vanwege deze milieuhypes. Doordat vaak getrachtwordt ook de juridische discussie, mitsen en maren en bandbreedtes aaninterpretaties in een milieueffectrapport op te nemen, krijgt deze een om-vang die minder goed leesbaar en te begrijpen is. Het advies is dan ook omin een m.e.r. de effecten van milieuthema's op te nemen, maar de juridi-sche discussie die hierover kan ontstaan te laten aan de juristen enbestuurders. Het onderscheid tussen besluit en hiervoor benodigde infor-matie wordt duidelijk en maakt een rapportage niet onnodig omvangrijk.Ten slotte een advies aan ons allen; probeer het hoofd koel te houden, omzo niet de ontstane onzekerheid en onduidelijkheid bij een hype verder teversterken!milieuhypes