20 k e n m e r k e n 1 2 / 1 ; f e b r u a r i 2 0 0 5Turkije is bekend met milieueffectrappor-tage sinds 1997. Hoewel kwaliteitswaar-borgen voor milieueffectrapporten en in-spraakmechanismen wellicht vooralsnog watdunnetjes zijn, is het Turkse m.e.r.-systeem opzich solide. En daarmee is dit m.e.r.-systeem inprincipe ook een goed vertrekpunt voor een vol-gende stap waarmee Turkije ? net als de huidigeEU-lidstaten ? momenteel doende is: de invoe-ring van strategische milieubeoordeling (SMB).Een wetsvoorstel terzake is inmiddels gereed.In veel opzichten volgt dit wetsvoorstel de lijnenvan de Europese SMB-richtlijn, maar verschillenzijn er ook. Zo is Turkije vooralsnog niet vanzins de Europese bepalingen voor inspraak enconsultatie van buurlanden zomaar over tenemen. Hier zijn natuurlijk goede redenen voor:als EU-lid zou Turkije aan de meest oostelijkegrens van het nieuwe Europa liggen. Samenwer-king met buurlanden Irak en Syri?, bijvoorbeeld,is op zijn zachts gezegd complex.Ook de vereisten voor inspraak zijn mindersterk geformuleerd. Er zijn wel twee inspraak-momenten, tijdens de scoping en de evaluatievan het SMB-rapport, maar de vorm en werkingvan inspraak zijn nog vaag. Dit is niet veras-send gezien de Turkse plancultuur en -traditie,waar strategische planvorming beperkt plaats-vindt en planning veelal bestaat uit het ruimte-lijk inpassen van een concreet initiatief. Be-voegdheid voor het maken van plannen wordtin het wetsvoorstel voornamelijk toegedeeld opbasis van expertise. Er heerst een sterke ge-dachte dat het bredere publiek, maar soms ook20De onderhandelingen met Turkije over toetreding tot de Europese Unie zijn net begonnen. In dat verband is Turkije volopbezig tal van aanpassingen in de wetgeving door te voeren. Een wettelijke regeling voor milieueffectrapportage was er al.Nu is de strategische milieubeoordeling (SMB) aan de beurt. Een wetsvoorstel is inmiddels gereed en uitgeprobeerd in een proef-project over toerisme: het `Oymapinar Tourist Development Plan'. Nederland verleent ondersteuning bij de invoering van SMBin Turkije en stuurde een team van de Commissie m.e.r. en de bureaus Ameco en Witteveen+Bos op pad. Hoe is het eersteTurkse proefproject bevallen? En hoe nu verder?Nederlandse ondersteuning bij proefproject over toerismeInvoering SMB in TurkijeP a t r i c k M u l d e r & B o b b i S c h i j fDrs. ing. P.T.W. Mulder (tel. 0570-697510, e-mail P.Mulder@witbo.nl) is groepsleider milieu-effectrapportage bij het adviesbureau Witteveen+Bos. Drs. B. Schijf (tel. 030-2545840, e-mailb.schijf@ameco-ut.nl) is adviseur milieubeleid bij het adviesbureau Ameco.De auteursFoto:Witteveen+BosPlangebied in Oost-Antalya21T U R K I J Ek e n m e r k e n 1 2 / 1 ; f e b r u a r i 2 0 0 5lokale overheden, weinig te bieden hebben inhet planproces.WerkingssfeerKijken we echter naar de werkingssfeer van SMB(wanneer wel, wanneer niet?) dan is het Turksewetsvoorstel bepaald niet kinderachtig, want hetzet in op een zeer brede toepassing. Voor het be-sluit of een SMB noodzakelijk is ? screening ?zijn twee bijlagen van belang. De eerste bevateen lijst van plannen waarop SMB in ieder gevalmoet worden toegepast. SMB is ook verplichtvoor alle plannen die een effect kunnen hebbenop kwetsbare gebieden, die staan opgesomd inde tweede bijlage.De overige plannen worden per geval ge?valu-eerd: als de verwachte effecten significant zijn,moet er een SMB komen. Het gaat hier dus omeen open systeem; in principe kan SMB van toe-passing zijn op alle wettelijk of bestuursrechte-lijk voorgeschreven plannen en programma'smet een milieueffect.Het wetsvoorstel wijst expliciet verschillendeoverheidsorganisaties aan die een adviserenderol in het SMB-proces moeten hebben. Opval-lend hierbij is de rol van het Ministerie vanMilieu en Bosbouw. Dit ministerie beslist overscreening, wordt geconsulteerd tijdens scoping,is aanwezig bij openbare inspraak en geeft eenbindend advies over de kwaliteit van het SMB-rapport. Een dergelijke dominante rol bevorderteen consistente praktijktoepassing, maar belem-mert een breed gedragen SMB-systeem.Nederlandse ondersteuningNederland verleent ondersteuning bij de imple-mentatie van de EU-richtlijn voor SMB in Tur-kije. Het kader hiervoor is het pre-accessiepro-gramma dat wordt uitgevoerd door de EVD, eenagentschap van het Nederlandse Ministerie vanEconomische Zaken. De EVD heeft een combi-natie van de Commissie voor de milieueffectrap-portage, Ameco en Witteveen+Bos gevraagd hetTurkse Ministerie van Milieu en Bosbouw teondersteunen met Nederlandse ervaringen ophet gebied van milieubeoordeling. De onder-steuning richt zich op:? het adviseren van het Ministerie van Milieuen Bosbouw over wetgeving, praktischerichtlijnen en een handleiding;? institutionele versterking van betrokkenoverheden (bijvoorbeeld de verdeling vantaken en verantwoordelijkheden, inventari-satie huidige capaciteiten, informatievoor-ziening);? training van de betrokken overheden;? het begeleiden van een pilotproject voorSMB: het `Oymapinar Tourist DevelopmentPlan' van het Ministerie van Cultuur en Toe-risme.Pilot `Oymapinar Tourist Develop-ment Plan'Turkije heeft in de loop der jaren een succesvol-le strategie ontwikkeld om grote aantallen toeris-ten naar het zuiden van het land te lokken. Diestrategie vereist echter bijstelling. Het Ministerievan Cultuur en Toerisme streeft ernaar het toe-risme diverser te maken, het toeristenseizoen teverlengen (jaarrond) en de bedcapaciteit te ver-groten. Gebieden in het binnenland zouden bijdit alles een grote rol moeten gaan spelen.Een eerste start wordt gemaakt met het `Oy-mapinar Tourism Development Plan'. Oymapinaris een gemeente nabij Antalya en gelegen langs derivier Manavgat met bijbehorende stuwdammenen waterkrachtcentrale. Het `Oymapinar TourismDevelopment Plan' betreft een gebied van onge-veer 50.000 ha en is onderdeel van het toeris-tisch ontwikkelingsplan voor de regio Oost-Antalya (circa 200 x 100 km).Oorspronkelijk zou het plan geheel Oost-Anta-lya bestrijken en voorzag het onder meer in eenFormule 1 circuit en een nieuw Disney World.Voor de pilot is de omvang van het plangebieden het aantal activiteiten teruggebracht tot beterbehapbare proporties. Dit heeft geleid tot de ont-wikkeling van het `Green World alternatief' voorde regio rondom Oymapinar, met onder meereen zwaar accent op grootschalig golftoerisme(zie ook kader 1).Het plan in kwestie wordt opgesteld door hetMinisterie van Cultuur en Toerisme. Het betrefteen `land use plan', dat qua schaalniveau(1:50.000) vergelijkbaar is met een streekplan.In het plan worden het type toerisme en de loca-tie van verschillende toeristische activiteiten vast-gelegd. Voor deze pilot is samengewerkt met hetMinisterie van Milieu en Bosbouw. Het Neder-landse team heeft geadviseerd, trainingen gege-ven en de producten beoordeeld.Scoping lastigTijdens het SMB-proces bleek vooral de scopingeen zware dobber te zijn. Tussen het Ministerievan Cultuur en Toerisme en het Nederlandseteam zijn daarover diverse, soms heftige discus-sies gevoerd. Dat begon meteen al met de pro-bleemanalyse. Die was op zichzelf in grote lijnenhelder. Veel lastiger bleek evenwel om de pro-bleemanalyse vervolgens te vertalen naar concre-te, meetbare doelen doordat goede gegevens enmarktanalyses ontbraken. Belangrijke vragenbleven lang onbeantwoord, zoals: welk type toe-risten wil men aantrekken en welke (recreatieve)Tijdens het SMB-proces maakte het betrok-ken team van het Ministerie van Cultuur enToerisme een korte reis naar Spanje. Er waseen excursie georganiseerd langs de Costa delSol, waar toerisme, en met name golftoeris-me, ver is ontwikkeld. Het bleek een verhel-derende reis. Niet alleen kreeg het team spre-kende voorbeelden van milieuvriendelijkegolfbanen en golfbanen met soms dramati-sche effecten op het landschap en het milieute zien, er ontstond ook een beter inzicht inde mate waarin golfactiviteiten gestuurd kun-nen worden door een strategisch plan.Kader 1:golfbanen ? la Costa del Sol?InspraakbijeenkomstFoto:Foto:Witteveen+Bos22 k e n m e r k e n 1 2 / 1 ; f e b r u a r i 2 0 0 5voorzieningen zijn hiervoor nodig? Opvallendwas dat men nauwelijks contact zocht met detoeristische sector om de benodigde kennis eninformatie te verkrijgen.Een ander lastig punt betrof de vraag of er voorhet Green World Plan eigenlijk wel redelijkealternatieven waren. Het Ministerie van Cultuuren Toerisme vond aanvankelijk van niet. Uitein-delijk hebben de vele discussies meegeholpenaan de volgende verbeteringen:? Het plan heeft een diverser karakter gekre-gen, met meer oog voor landschap en na-tuur, en ook meer kansen voor de lokaleboerenbevolking.? De verdere planontwikkeling en de SMB zijnvolledig ge?ntegreerd verlopen.? Het plangebied is verder afgebakend, waar-door de meest kwetsbare natuurgebiedenbuiten het plan blijven.? Er is een `Soft Tourism alternatief' ontwik-keld. Dat zet in op minder intensief toerismeen heeft nadrukkelijk oog voor de bestaandenatuurlijke en landschappelijke potentiesvan het gebied (zie tabel 1 voor een karakte-ristiek van de alternatieven Green World enSoft Tourism).Ook het vereiste detailniveau en de relevantievan thema's voor het te nemen strategischebesluit leidden tot de nodige discussie. Bij ge-brek aan ervaring met strategische planvormingwas het voor de teamleden van het Ministerievan Cultuur en Toerisme een opgave om dedenk- en werkwijze bij SMB onder de knie tekrijgen. Het bleek moeilijk een duidelijk beeldTijdens de loop van het pilotproject lanceer-de de Turkse premier een plan om het scho-ne water uit de rivier Manavgat in tankerste pompen en aan het bevriende Isra?l te ver-kopen als drinkwater. Als dit plan zou wor-den gerealiseerd, zouden er rond de rivierstrikte beschermingszones moeten wordengehanteerd, waardoor binnen een afstandvan 300 meter vanaf de rivier geen bebou-wing e.d. meer mogelijk zou zijn. Bestaandebebouwing zou dan eigenlijk moeten ver-dwijnen. In de planvorming heeft het Mini-sterie van Cultuur en Toerisme met dezeoptie geen rekening gehouden.Kader 2:drinkwater exporteren naar Isra?l?VeldbezoekFoto:Witteveen+BosDe kwaliteitscontrole op SMB wordt in Tur-kije enerzijds voorzien door inspraak en an-derzijds door een verplichte controle doorhet Ministerie van Milieu en Bosbouw. Deconclusies van dit ministerie vormen de be-langrijkste sturende factor voor de kwaliteitvan SMB in Turkije. Ondanks de juridischsterke positie van het Ministerie van Milieuen Bosbouw bleek dat er de nodige terughou-dendheid is om deze positie ook daadkrach-tig in te vullen. Het be?nvloeden van of in-grijpen in de planvormingstrajecten vanandere ministeries wordt vanuit de bestuur-lijke top van de ministeries wel gewenst,maar door de ambtenaren nog niet enthou-siast ingevuld. Een onafhankelijke commissiezou hier wellicht uitkomst bieden.Kader 3: geen Turkse Commissievoor de milieueffectrapportageTabel 1: overzicht activiteiten per alternatiefNulalternatief Soft Tourism Green Worldalternatief alternatiefGolfbanen en resorts XHotels en entertainment units XOymapinar stedelijke ontwikkeling X XOymapinar ontwikkelingsgebied enactiviteitencentra XBedrijventerrein XNatuurpark (lokaal en regionaal) X XOymapinar regionaal park XRecreatiegebieden voor dagelijkseactiviteiten XMulti-sport faciliteiten X XJeep safari, fietsroutes, wandelroutes,boottochten X X XSeleukeia archeologisch park X XGebieden voor ecotoerisme en hobbytuinen XGebieden voor agrotoerisme XLandbouw (ongecontroleerd) XNatuurbeschermingsgebied X X23T U R K I J Ek e n m e r k e n 1 2 / 1 ; f e b r u a r i 2 0 0 5te krijgen van de benodigde informatie voor deverschillende besluiten en de thema's die totonderscheidende effecten leiden. Zo werd hetthema klimaat rond Oymapinar in het beginuitgebreid beschreven, terwijl de alternatievendaarop geen invloed hebben. Daarentegen kre-gen grondwater en de beschikbaarheid van wa-ter voor recreatie, en de golfbanen in hetbijzonder, nauwelijks aandacht.Inspraak moeizaamOver zowel het scoping-document als het conceptvan het SMB-rapport heeft inspraak plaatsgevon-den van belanghebbenden, waaronder burgers enandere overheden. Opvallend was de algehele af-wezigheid van NGO's, hoewel deze wel warenuitgenodigd. De positie van de NGO's in Turkijeis nog niet bijzonder sterk ontwikkeld.De betrokken burgers bleken nadrukkelijk ge?n-teresseerd in de toeristische kant van de plan-nen, maar veel minder in de (milieu)effectenervan. Actieve inbreng van burgers tijdens de in-spraakbijeenkomsten was beperkt. Inspraak tij-dens dergelijke planvormingsprocessen is noggeen gangbare praktijk in Turkije. Daarnaastspraken diverse in de zaal aanwezige vertegen-woordigers van betrokken overheden tijdens debijeenkomst uitsluitend positief over het plan,waardoor de burgers geneigd leken zich gedeisdte houden.De pilot liet zien dat inspraak in Turkije nog vol-wassen moet worden. Het Ministerie van Cul-tuur en Toerisme ziet de wettelijke noodzaakvan consultatie in, maar nog niet het nut ervan;men heeft toch immers een goed plan! Ook bur-gers en NGO's moeten hun rol nog nadrukke-lijker gaan invullen om een meerwaarde in deplanvorming te kunnen leveren.Overzichtelijk SMB-rapportHet SMB-rapport is een overzichtelijk documentgeworden van circa 40 pagina's. Daar kanNederland beslist een voorbeeld aan nemen bijhet streven om Nederlandse SMB-rapporten niette laten uitdijen tot de proporties die milieu-effectrapporten berucht hebben gemaakt.Mede vanwege de beperkte beschikbaarheid vangegevens is een aantal thema's pragmatisch aan-gepakt. Expert judgement en logische redener-ingen over ingreep en effect zijn de basis geweestvoor de effectbeschrijvingen. Dat betekent wel,zoals ook in deze pilot opviel, dat de kwaliteitvan de effectbeschrijvingen staat of valt met dekwaliteit van de expert. Zo had het onderdeelnatuur en verkeer uiteindelijk diepgaander moe-ten worden onderzocht. In Nederland zou ditmogelijk niet door de kwaliteitscontrole heengekomen zijn, dankzij de actieve rol van natuur-organisaties in inspraakprocessen.Sterke en zwakke puntenAl met al is de pilot voor de eerste SMB in Tur-kije succesvol verlopen. De teamleden van hetMinisterie van Cultuur en Toerisme hebben seri-eus en enthousiast gewerkt aan de inhoud en hetproces van SMB. Het Ministerie ziet dan ook demeerwaarde van SMB en heeft aangegeven dit te-vens voor komende ontwikkelingsplannen voortoerisme te gaan hanteren, onafhankelijk vaneen eventuele SMB-plicht. Met name de integra-tie van planvorming en SMB heeft, nadat hetMinisterie van Cultuur en Toerisme zich hier-voor openstelde, zijn vruchten afgeworpen.Deze pilot heeft eens te meer laten zien dat eendergelijke integratie ? in het algemeen, en dusook voor toekomstige SMB's in Nederland ? vancruciaal belang is voor de toegevoegde waardevan de exercitie. Eveneens belangrijk is de durfdie men moet hebben om (strategische) uit-gangspunten ter discussie te stellen. In de pilotwas het Ministerie van Cultuur en Toerisme daarnog niet helemaal aan toe.Het tastbare eindresultaat is een overzichtelijkrapport met een aantal sterke en zwakke punten.Sterke punten zijn:? de beleidsanalyse en de inbedding van hetplan hierin;? de beschrijving van de referentiesituatieinclusief kaarten;? de ontwikkelde alternatieven en motiveringdaarvan.Zwakke punten zijn:? de uitwerking van de probleemanalyse inconcrete doelen;? de thema's natuur en infrastructuur;? de beschrijving van de leemten in kennis eninformatie en de gevolgen voor de besluit-vorming.Hoe nu verder?Het vooruitzicht op toetreding tot de EU is voorde daadwerkelijke invoering van het SMB-wets-voorstel natuurlijk van groot belang. Sluit de EUhaar deuren voor Turkije, dan valt een belangrij-ke motivatie voor introductie van SMB weg. Hetrecent bereikte akkoord over de onderhande-lingsvoorwaarden voor toetreding van Turkije isdan ook gunstig. Toetreding biedt Turkije tevensuitzicht op toegang tot de structuur- en cohesie-fondsen van de EU. Om aanspraak te maken opdeze financi?le ondersteuning zal Turkije dege-lijke plannen moeten indienen, waar nodigvoorzien van een milieubeoordeling. SMB-regel-geving en -capaciteit zijn daarbij verdienstelijk.Implementatie van de SMB-regelgeving wordtvertraagd door een recent opgelaaide discussiebinnen het Turkse Ministerie van Milieu en Bos-bouw over mogelijke integratie van de SMB- enm.e.r.-regelgeving. Een discussie die overigensook in Nederland heeft gespeeld.Toch is de belangrijkste factor voor succesvolleinvoering van SMB in Turkije de mate waarinSMB kan worden ingebed in de planvormings-praktijk. Dit is moeilijk te bereiken als belangrij-ke betrokken partijen onwillig zijn. Zo bleek deTurkse State Planning Organisation, een machti-ge organisatie binnen de Turkse overheid, nietopen te staan voor SMB. Uiteindelijk zal deze or-ganisatie wel onder de invloedsfeer van de SMB-wetgeving vallen, maar haar medewerkers zijntot nu toe nauwelijks betrokken geweest bij deontwikkeling van het Turkse SMB-systeem, enhebben ook niet deelgenomen aan de verschil-lende trainingssessies en seminars. Er zullen nogmeerdere pilots nodig zijn om de overgeblevensceptici te overtuigen van de meerwaarde vanSMB. Een deel van het Ministerie van Cultuur enToerisme is inmiddels overtuigd. En waar ??nschaap over de dam is, .... vLokaal grondgebruikFoto:Witteveen+Bos