TOETS020926OpEninSTEEkvErSuSlOkalESEnTimEnTEnlandSchapSparkBuyTEnlandhetrijkheeftbeslotentotdeuitvoeringvanhetprojectmainportontwikkelingrotterdam(pmr).ditprojectheefttweedoelen:stimulerenvandeeconomiedooraanlegvanmaasvlakte2?nstimulerenvandeleefbaarheiddoorondermeerrealisatievannatuur-enrecreatieterreinenomdestad.landschapsparkBuytenlandheeftmet600hectarehetgrootsteaandeelindetotaal750hectarenatuurenrecreatie.deprovincieZuid-hollandbeslootalsinitiatiefnemeromopen?duszondervoorkeursalternatief?hetm.e.r.-procesintegaan.hetmErisgemaaktomdebestem-mingsplanwijzigingvandebenodigdemilieu-informatietekunnenvoorzien.Binnendegemeentealbrandswaardlevenechtersterkesentimenten:voorhetbehoudvanhetoudevertrouwde,envoorhetrealiserenvaneenzelfontwikkeldealbrandswaardsevariant.Ookalheefthetrijkreedsbeslotenhoehetgebiedmoetveranderen.maarnuisdegemeenteraadaanzetmethetmakenvaneendefinitiefbestemmingsplan!marinettemulenJanveekencase-studyDE AUTEURsMarinette Mul (033-4683174, marinette.mul@dhv.com) en Jan Veeken(033-4682978, jan.veeken@dhv.com) zijn beiden werkzaam bij DHV. Zijvormden de projectleiding van het MER dat in opdracht van de provin-cie Zuid-Holland is gemaakt.de aanleiding voor een landschapspark is de beleidsmatigewens ervoor te zorgen dat er, naast wonen en werken, ookgerecre?erd kan worden in de regio Rijnmond. In de Plano-logische Kernbeslissing voor het Project Mainportontwikke-ling Rotterdam (PKB PMR) heeft het Rijk dan ook behalveeen economische impuls tevens een impuls willen geven aan de leefbaar-heid van de regio door mogelijkheden te bieden voor recreatie en natuur.Bij Rhoon bevindt zich een van de laatste stukjes open en landelijk gebiedaan de zuidrand van Rotterdam. Het open gebied rond Rotterdam is de afge-lopen decennia gestaag afgenomen. Zo is de bebouwde kom van Baren-drecht in de laatste 15 ? 20 jaar in omvang meer dan verdubbeld door debouw van nieuwe woonwijken. De groei van Barendrecht in de richting vanRhoon (van oost naar west) ging ten koste van open gebied. Bovendien neemthet aantal agrari?rs in Nederland en de regio Rotterdam de komende jarenaf doordat er een gebrek is aan opvolgers en de overblijvende bedrijvensteeds groter worden. Deze ontwikkelingen samen maken dat als er plano-logisch niets gebeurt, dit gebied langzaam maar zeker opgeslokt dreigt teworden door bebouwing. Terwijl de kracht van het gebied zijn openheid is.Daarnaast blijkt uit onderzoek van de ANWB dat de omgeving Rotterdameen groot tekort kent aan recreatiemogelijkheden en natuurgebieden dichtbij de stad. Vooral wandel- en fietsvoorzieningen worden gemist. De lande-lijke beleidsdoelstelling is deze voorzieningen zo dicht mogelijk bij de stadte situeren, zodat mensen er met een zo kort mogelijke reistijd en zo minmogelijk autokilometers kunnen recre?ren. Met het oog op de steeds war-mer wordende zomers, vraagt vooral de gemeente Rotterdam naar een ge-bied waar Rotterdammers kunnen bijkomen in de schaduw en bij het water.Het landschapspark zou tegendruk kunnen geven aan de verstedelijking, enrecreatiemogelijkheden moeten bieden voor mensen uit de omgeving Rot-terdam, Barendrecht en Rhoon. Bovendien moet Deltagerelateerde natuurin het landschapspark een plek gaan krijgen.Afspraken uit het verleden...In de PKB PMR zijn, op landelijk niveau en geaccordeerd door Eerste enTweede Kamer, vele bepalende besluiten genomen over het LandschapsparkBuytenland. Zo zijn de doelstelling, de locatie en de begrenzing bepaald, enTOETS020927is in hoofdlijnen de inrichting vastgesteld (zie kaart). Het gebied wordt eennatuur- en recreatiegebied, goed bereikbaar vanuit de stad, dat de ecologi-sche structuur van de Delta versterkt, waarbij bestaande landschappelijkeelementen blijven behouden. Qua inrichting: ten noorden van de Essendijkkomt ruimte voor openluchtrecreatie, ten zuiden van de Essendijk komthoogwaardige natuur conform het LNV-handboek Natuurdoeltypen.Door de bepalende besluiten uit de PKB is later geen inspraak meer moge-lijk over de keuze voor een natuur- en recreatiegebied op IJsselmonde. In-spraak toen heeft voor verschillende insprekers niet tot het gewenste resul-taat geleid. Burgers hebben nu het gevoel dat hun inspraak er bij de uitwer-king van het landschapspark niet meer toe doet. Het zal niet leiden tot hetverdwijnen van het landschapspark. Het gevolg is dat er een vastberadengroep burgers bestaat, zowel agrari?rs als `buitenhuisbewoners', die fel ge-kant is tegen de wijziging van `hun' buitengebied. De komst van een land-schapspark op deze plek is voor beleidsmatig Nederland een genomen be-sluit en er hoeft alleen nog over de uitwerking van de invulling gesprokente worden. In de beleving van de groep actieve burgers is echter in het ge-heel geen sprake van een fait accompli; zij strijden voor het behoud van hununieke agrarisch landschap in de Rotterdamse regio.Voor de provincie, die initiatiefnemer is voor de realisatie van dit land-schapspark, levert dit een uitdaging op, omdat deze groep actieve mensenook een goede band heeft met de lokale politiek. De gemeente heeft ten-Figuur 1. Ligging, begrenzing, omvang endoelstelling van het landschapspark zoalsvastgelegd in de PKB PMR.TOETS020928case-studyslotte de taak het bestemmingsplan zodanig te wijzigen dat het landschaps-park mogelijk wordt. En zo komt een rijksdoelstelling voor het verbeterenvan de leefbaarheid van de regio Rijnmond uiteindelijk onder de hamer inde gemeenteraad.Extra alternatief via inspraakVanaf de startnotitie heeft de provincie zich open opgesteld in het planpro-ces. Ze wil niet voor de burgers bepalen in wat voor soort gebied ze moetengaan recre?ren. De initiatiefnemer heeft dus ook bewust vooraf geen voor-keur bepaald.De provincie vroeg de Rijksadviseur van het landschap om een voorzet.Diens advies heeft input gegeven voor drie alternatieven voor de inrichtingvan het gebied. Deze modellen voldoen aan de doelstellingen van de PKB enzijn in de startnotitie opgenomen. De rijksadviseur nam echter wel de vrij-heid over een groter gebied te adviseren dan waarvoor de initiatiefnemer deopdracht heeft. Het gevolg was dat er verwarring en valse verwachtingenontstonden bij de burgers over wat er nu in het gebied gaat gebeuren.Een groep actieve burgers en enkele raadsleden hebben de zogenoemde Al-brandswaardse variant ontwikkeld. Deze is niet als alternatief opgenomenin de startnotitie. Hij is niet PKB-proof en dat is de belangrijkste randvoor-waarde voor de nadere invulling van het gebied. Echter, door de vele inspre-kers die om dit alternatief vragen, zwicht de Commissie voor de m.e.r.. Inhaar advies voor richtlijnen stelt ze dat ook dit alternatief in de m.e.r. vol-waardig moet worden onderzocht.In het MER zijn vervolgens verschillende alternatieven ontwikkeld. Alter-natieven die passen binnen de doelstellingen en randvoorwaarden en zo-veel mogelijk voldoen aan wensen van diverse partijen.Schoenen als symbolenNa de startnotitie is begonnen met het uitwerken van de modellen, waarbijhet gedachtegoed van de Albrandswaardse variant is meegenomen in devorm van een `be-MER-baar' alternatief. Bij deze uitwerking zijn belangrijkestakeholders uit het gebied betrokken, zoals de gemeente zelf, omringendegemeenten, het Zuid-Hollands Landschap, ANWB, LTO, waterschap en recre-atieschap.Uit deze uitwerking volgden vier alternatieven, die elk een symbool kregen.Dat symbool staat voor de inrichting, de doelgroep en het soort voorzienin-gen in het gebied. Het symbool, in de vorm van een type schoen, helpt debetrokkenen de alternatieven van elkaar te onderscheiden. De alternatievenvormen de hoeken van het speelveld. Daarom kunnen de schoenen ookenigszins karikaturaal zijn.De alternatieven in het MER zijn zoveel mogelijk onderscheidend om dediscussie over de inrichting van het gebied te voeden en om de mogelijkhe-den binnen de vastgestelde doelstellingen te onderzoeken. De alternatievenbrengen zoveel mogelijk de spanningen in beeld. Grootschalig versus klein-schalig landschap, een cultuurlandschap of natuurlandschap. Een agrari-sche invulling, een agrarische uitstraling, of juist parkachtig of natuurlijk.Wat is mogelijk binnen de doelstelling hoogwaardige natuur passend bij deDelta? En wat bieden de andere doelstellingen voor mogelijkheden?MMA en VKANa de effectanalyse zijn een MMA en een VKA (voorkeursalternatief) ontwik-keld. Het VKA is ge?nspireerd op het MMA en diverse onderdelen van anderealternatieven. Belangrijke randvoorwaarde voor het VKA is dat deze aan dePKB-doelstellingen voldoet. Ook mogen enkele effecten niet optreden. Zo isFiguur 2.Verschillende soorten schoenen symboliseren de alternatieven.alternatief A alternatief Balternatief D alternatief Cnatuurcultuurkleinschalig grootschalig"met het gezin op stap"verkaveling moza?ekfamilieparkvan patatkraam tot waterfietsen...van survivalbaan tot knuppelpad...de mens is te gast in de natuur"buiten zijn" spannendruige en robuuste natuurvan kamperen bij de boer tot het verbouwen vanOudhollandse gewassen...beheer ligt grotendeels bij de boerhistorische insteekde stadsmens leert over landbouw en landschaphet behagen van de mens staat vooroplandgoed en parkkunst en cultuurvan country fair tot waterpartijen inlandschapsstijl...TOETS020929de ligging van vele ondergrondse buisleidingen in het gebied sterk bepa-lend geweest voor de inrichting, bijvoorbeeld voor de locatie van voorzie-ningen die veel recreanten trekken.Voor het zuidelijk deel (de natuurdoelstelling) voldoen twee van de vieralternatieven niet: de klompen en de pumps realiseren de doelstelling niet.Deze kunnen dan ook niet in die vorm bijdragen aan het VKA. De buiten-sportschoen biedt voor het zuidelijk deel wel de juiste richting. Voor hetnoordelijk deel biedt een combinatie van verschillende alternatieven eengoede inrichting: de ligging van de voorzieningen uit het gymp-alternatief,de indeling van het gebied uit het klomp-alternatief. Op deze manier kan dedoelstelling van de PKB gerealiseerd worden.Vanuit de gemeente is de wens geuit om de agrarische sfeer in het VKA tebehouden, vooral ten zuiden van de Essendijk. Vanuit de politieke verhou-dingen in de gemeenteraad is deze wens van belang. Zo ontstaat druk omeen deel van de natuurinrichting in het zuidelijk deel van het plangebiedeen agrarische `look' te geven, maar wel zodanig dat het aan de natuurdoel-stelling voldoet. Het VKA in het MER bevat dan ook een extensieve vorm van`natuurakkers' die past binnen de doelstelling van de PKB.Toch was met deze invulling van het VKA de druk vanuit de omgeving voorhet behoud van het bestaande niet verdwenen. Bij de presentatie van hetMER droegen lokale belangengroepen nieuwe alternatieven aan die recrea-tie combineren met het bestaande landschap. Ook binnen de lokale politiekis er druk om het areaal natuurakker te vergroten. Spannend zal het proceszijn dat na het MER gaat plaatsvinden. Het bestemmingsplan wordt name-lijk gemaakt en vastgesteld door de gemeente. Ook de Commissie m.e.r.vindt dit proces spannend en heeft opmerkingen over het verschil tussenenerzijds het VKA van de provincie in het MER en anderzijds het kaartbeeldin het voorontwerpbestemmingsplan van de gemeente.Stoelendans rolverdelingDit project heeft een aparte rolverdeling. De provincie is initiatiefnemervoor het landschapspark en maakt een VKA middels een MER. De gemeenteinterpreteert dit op eigen wijze in het bestemmingsplan (het voorontwerplaat dit reeds zien). Vervolgens is de provincie weer aan zet als ze, na hetbestemmingsplan, een inrichtingsplan gaat maken.Deze wisseling van rollen kent risico's. Ze kan tot enorme discussies leidenen tot compromissen: het ware beter geweest als meteen gekozen was vooreen inpassingsplan (een provinciaal bestemmingsplan) waarbij alles in han-den was gebleven van de provincie, die tenslotte verantwoordelijk is voorinitiatief, financiering en uitvoering.De zwijgende massaTijdens het m.e.r.-proces was er grote betrokkenheid van omwonenden.Tijdens de info- en inspraakavonden zat de zaal regelmatig bomvol. Opval-lend, en niet alleen bij dit project, was dat veelal steeds dezelfde mensenaanwezig waren die tegen de ontwikkeling zijn, of zich zorgen maken overhun belang. Er waren weinig jonge ouders, weinig bewoners van nabijgele-gen nieuwbouwwijken en weinig toekomstige gebruikers.Bij inspraak en participatie in de huidige vorm is het lastig mensen te berei-ken die de ontwikkeling steunen. Toch is deze groep ook van belang voor deontwikkeling van een gedragen plan. Want hoeveel mensen zijn eigenlijkv??r een ontwikkeling die je nog niet kan zien? Hoe bereik je de zwijgendemassa? Zeker als deze mensen wel enthousiast zijn over het initiatief, maarliever de tegenstanders niet voor het hoofd stoten.Leerpunten en conclusiesAan de hand van deze ervaring kunnen enkele lessen en conclusies getrok-ken worden:? Teleurstellingen uit inspraak of participatie uit het verleden zijn een erfe-nis voor vervolgstappen in het RO-proces. Bij langdurige ontwikkelingenis het van belang daar bewust mee om te gaan.? Nu nog reageren veel insprekers die t?gen de ontwikkeling zijn, terwijldat een gepasseerd station is. Maar hoeveel mensen zijn eigenlijk v??r deontwikkeling? Hoe bereik je de zwijgende massa?? Door de brede alternatiefontwikkeling met beeldende symbolen is discus-sie op gang gekomen over wat wel en niet gewenst is qua inrichting. Zo isop basis van dit proces en de effecten uit het MER een VKA tot stand geko-men. Het MER heeft zodoende als hulp bij het ontwerp gefungeerd.? Interessant blijft wat er van het VKA overblijft in het bestemmingsplan,en hoe het gemeentelijke bestemmingsplan zijn stempel gaat drukken ophet inrichtingsplan dat de provincie gaat maken als verdere stap naar deuitvoering.? Wanneer (boven)regionale doelstellingen op lokaal niveau uitgewerkten planologisch vastgelegd worden, bestaat een re?el risico dat lokalebelangen het proces en de invulling gaan domineren. Beter is het ombij (boven)regionale doelstellingen ook gebruik te maken van de(boven)regionale instrumenten die de ruimtelijke ordening biedt. Figuur 3. Karakterisering van de alternatieven per thema.