TOETS0311reflectieM.E.r.-MakEnannO2011:TrEndS,hypES&dilEMMa'SlaTEnwEOnSgEkMakEn?TOETS0311DE AUTEUrLex Runia (0162 487395, lex.runia@oranjewoud.nl) is senior adviseurm.e.r. bij Ingenieursbureau Oranjewoud. Sinds 1 juli 2011 is hij hoofd-redacteur van Toets.de wereld van de m.e.r.-makers is de laatste tijd nogal inbeweging geweest. De regels voor m.e.r. zijn in twee stap-pen drastisch veranderd en er is een beweging merkbaarom regelgeving te vereenvoudigen en verantwoordelijk-heden meer decentraal neer te leggen. De belangen vannatuur en milieu lijken minder hoog in het vaandel te komen staan en bijbesluiten minder aandacht te krijgen. En ook enkele andere trends kunnenworden gesignaleerd. Het lijkt wel of m.e.r. het domein van juristen begintte worden. Concepten van milieueffectrapporten worden gescreend doorjuristen: wordt rekening gehouden met de meest up-to-date jurispruden-tie? Worden niet te veel toezeggingen gedaan? Wordt wel aan alle puntenen komma's van een Notitie Reikwijdte en Detailniveau voldaan? Eenandere trend is dat meer en meer aandacht wordt gevraagd voor `nieuwemilieuthema's'. Gezondheidseffecten moeten uitgebreid, kwantitatief entot twee cijfers achter de komma in beeld worden gebracht. En wat zijn deeffecten op de duurzaamheid? Nieuw zijn ook vragen over klimaatadaptatie,hittestress, het ontstaan van stedelijke hitte-eilanden en cradle-to-cradle.Er wordt, kortom, nogal wat gevraagd van de creativiteit van m.e.r.-makers.En draagt dat nu bij aan de functie die m.e.r. moet hebben, namelijk ervoorzorgen dat het milieubelang op een volwaardige manier meeweegt in debesluitvorming?Van een heel andere orde zijn de ontwikkelingen in het verzamelen enverspreiden van informatie. Kostte het vroeger soms dagen om informatieover een bepaald onderwerp uit een bibliotheek te voorschijn te toveren,tegenwoordig kun je overal en in een ommezien via internet alle mogelijkezin en onzin over elk willekeurig onderwerp te weten komen. De brutekracht van moderne computers en de digitale beschikbaarheid van veelgegevens maken gedetailleerde modelberekeningen mogelijk. Durven wedaardoor nog wel te vertrouwen op een oordeel op basis van vuistregels enexpert judgement? En, misschien goed om hier te memoreren, de redactievan Toets is van samenstelling gewijzigd. Dus ook om die reden eenmoment om eens met verwondering naar de wereld van de m.e.r.-makers tekijken, en de vraag te stellen wat voor rol Toets in deze omgeving zou kun-nen spelen.KwaliteitenIn de afgelopen decennia hebben m.e.r.-makers laten zien creatief te zijn inhet bedenken van methoden en technieken om mogelijke effecten vanvoorgenomen activiteiten te onderzoeken, meetbaar te maken en te be-schrijven. Het artikel in deze editie over de Natuurwaardeindicator is eengoed voorbeeld van een methodiek die inzicht geeft in de mogelijke gevol-gen van een ruimtelijke ontwikkeling op natuurwaarden. De methodelevert objectieve gegevens en maakt een beoordeling en vergelijking vanalternatieven mogelijk. Oftewel: een methode die ertoe kan bijdragen dathet milieubelang op een goede manier kan worden meegewogen.Deze kracht van m.e.r.-makers ? er is altijd een model of methode te verzin-nen om een effect te kwantificeren ? is in zeker opzicht misschien ook eenzwakte. Moeten we wel alles willen berekenen? Een kwantitatieve effectbe-paling veronderstelt immers een zekere mate van inzicht in de relatie tus-sen een dosis, zoals de geluidbelasting of de lichtsterkte, en het effect daar-van, bijvoorbeeld in de vorm van een grotere kans op ziekte of een kleinerreproductiesucces. Een tweede voorwaarde voor een kwantitatieve effect-bepaling is een model waarmee de overdracht van bron naar ontvangerkan worden berekend. Zo'n model en de daarin gebruikte input, parame-ters en rekenregels moeten aan bepaalde eisen voldoen. Open deuren wellicht,maar mijn indruk is dat niet altijd kritisch wordt gekeken of aan deze voor-waarden wordt voldaan. En dan komen er weliswaar na de nodige bereke-ningen cijfers op tafel, maar is eigenlijk weinig gezegd over de feitelijkeeffecten. Maar waarom dan toch dergelijke berekeningen? Schept aanbodvraag, of denken onze opdrachtgevers dat cijfers altijd meer de `waarheid'laten zien dan kwalitatieve oordelen? Leiden modelberekeningen ? metalle, soms gestapelde onzekerheden ? tot een beter besluit dan kwalitatieveoordelen door experts? Mijn indruk is dat we als m.e.r.-makers soms wat teveel meegaan in de, zoals ik dat wel eens noem, `verhyping' van de samen-leving.Een kwaliteit van m.e.r.-makers zou ook moeten zijn de relevantie van(nieuwe) milieuthema's te beoordelen en op basis van die beoordeling metgepaste methoden de effecten te beoordelen, en daarnaast tegenwicht biedenals de vraag naar details over dergelijke onderwerpen te ver doorschiet.EenvoudigerM.e.r. staat soms op gespannen voet met andere milieu wet- en regelgeving.M.e.r. is geen toets aan regels en normen, maar moet los daarvan de gevol-gen voor het milieu beschrijven. Dat moeten we wat mij betreft zeker zohouden. Maar er zijn milieugevolgen die, als gevolg van regelgeving, eigen-lijk nooit kunnen optreden en eigenlijk ook weinig onderscheidend zijn.Een voorbeeld is het effect van een ontwikkeling op de bodemkwaliteit. Deregels daarvoor zijn zodanig dat ruimtelijke ontwikkelingen nooit totOmonsheenzienweveranderingen:politiekenbestuurlijk,maatschappelijk,inderegelgeving,enindefysiekeleefomgeving.watbetekentdatvoorhetwereldjevanm.e.r.-makers?EnwelkeroliserdaarbijweggelegdvoorToets?inditartikelkomteenaantaltrendsenontwikkelingenaandeorde,samenmeteenaantalmoreledilemma's.lexruniaTOETS0311reflectienegatieve, en mogelijk tot positieve gevolgen leiden. Toch beschrijven webraaf in onze MER's de mogelijke gevolgen voor de bodemkwaliteit, overigensvaak een wat lastig te vullen paragraaf. Kunnen we dat niet wat eenvoudi-ger doen, bijvoorbeeld door bij de kennisgeving van een project al aan tegeven dat het MER geen aandacht zal besteden aan dergelijke aspecten?Waarmee dan overigens niet is gezegd dat die aspecten onbelangrijk zijn,maar wel dat ze voor het MER niet relevant zijn.Juridische screeningMijn indruk is dat screening van conceptmilieueffectrapporten door juris-ten steeds vaker aan de orde is. Juristen toetsen of in de rapporten alle in-formatie is opgenomen zoals deze is toegezegd in een Notitie Reikwijdte enDetailniveau en in inspraaknota's. Jurisprudentie wordt gebruikt om na tegaan of het MER voldoende informatie bevat om aan alle regels en alle in-terpretaties van regels te voldoen. De screening wordt uitgevoerd om derisico's in de procedure zo veel mogelijk te beheersen: het gaat om hetvoorkomen van problemen bij (uiteindelijk) de Raad van State. Ook bij deadvisering door de Commissie voor de m.e.r. kan dit een rol spelen. DeCommissie doet regelmatig in de toetsingsfase suggesties om aanvullendeinformatie te leveren, niet omdat die inhoudelijk wordt gemist, maar om-dat dit het risico in formele procedures kan verkleinen.De doelen bij juridische screenings zijn nogal afwijkend van het eigenlijkedoel van m.e.r.. De screening leidt immers niet tot een inhoudelijk oordeel(draagt het m.e.r. bij aan het waarborgen van het milieubelang in hetbesluit?), maar tot oordeel over de houdbaarheid van het MER in de proce-dure. De vragen die hieruit voortkomen kunnen bij m.e.r.-makers met ver-bazing worden ontvangen. Het gaat, volgens deze makers, vaak omtoelichtingen, onderbouwingen en details die voor de besluitvorming envoor het eigenlijke doel van m.e.r. niet relevant zijn. Daardoor kan een,naar het oordeel van de m.e.r.-maker, goed MER alsnog commentaar krijgen.Waarbij `goed' voor de m.e.r.-maker betekent dat het MER een positieve bij-drage heeft geleverd aan de kwaliteit van het betreffende besluit.Maar misschien speelt hier ook mee dat m.e.r.-makers de juristen ervarenals indringers in hun m.e.r.-domein. Indringers die hun terrein betredenen ? zo kan dat worden ervaren ? met weinig respect voor hun kennis enervaring en met weinig gevoel voor het achterliggende doel van m.e.r. hunwerk de maat nemen. Hierbij zijn opdrachtgevers geneigd om meer ge-wicht toe te kennen aan het juridische oordeel dan aan de kennis en ervaringvan de m.e.r.-makers. Ik denk dat we moeten accepteren dat die twee werel-den ? die van juristen en m.e.r.-makers ? bestaan, met ieder hun eigen doe-len en verantwoordelijkheden. En misschien moeten we in onze MER's watmeer vanuit een juridisch perspectief beargumenteren wat onderzocht is,en waarom.Overigens ligt hier nog een relatie met een voorgaand punt: in juridischeprocedures wordt in veel gevallen juist wel gewicht toegekend aan cijfers,hoe onzeker die ook zijn. En juristen willen juist graag al die informatieover weinig relevante en weinig onderscheidende milieugevolgen in hetMER opgenomen zien.Procedurele vrijhedenDe wijziging van de m.e.r.-regelgeving legt de verantwoordelijkheid voor deaanpak van een m.e.r.-procedure bij het bevoegd gezag. Voor veel gemeen-ten was m.e.r. hooguit een incidentele aangelegenheid. Ervaring met deaanpak van m.e.r. en met de (in feite faciliterende) rol van m.e.r. kon daar-door niet worden opgebouwd. De recente wijziging van het Besluit m.e.r.,en met name de vormvrije m.e.r.-beoordeling, maakt dat veel vaker danvroeger `iets' aan m.e.r. moet worden gedaan. Door gebrek aan ervaring enzowel inhoudelijk als procedureel een verkeerd beeld van m.e.r. (`moeilijk',`tijdrovend', `kostbaar'), is er onzekerheid over de aanpak van m.e.r.. En dieonzekerheid kan zich vertalen in een neiging om een m.e.r.-procedure uit-TOETS0311gebreid en gedetailleerd aan te pakken, ook als dat niet noodzakelijk is. Alsm.e.r.-makers moeten we denk ik, als we onszelf serieus nemen, in der-gelijke gevallen adviseren het hoofd koel te houden en inhoud en proce-dure af te stemmen op de daadwerkelijke omvang van de problematiek.Morele dilemma'sNiet alleen de m.e.r.-regelgeving, maar ook het Nederlandse landschap ver-andert in rap tempo. Snelwegen, windturbines, kassen, intensieve veehou-derijen, bedrijventerreinen, woonwijken en elektriciteitscentrales verschijnenna kortere of langere procedures op plaatsen waar nooit iets anders wasdan een leeg landschap. Over het algemeen is bij dat soort ontwikkelingeneen m.e.r. doorlopen. Als m.e.r.-maker kun je dan ook verwijten krijgen datje meewerkt aan `de vernieling van het Nederlandse landschap', net zoalsadvocaten de vraag krijgen of ze het met hun geweten kunnen verantwoor-den een zware crimineel te verdedigen.In de MER's voor dergelijke projecten wordt onvermijdelijk geconstateerddat ze `belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu' zullen hebben; debeoordelingstabellen bevatten nogal wat minnetjes voor de effecten opnatuur, landschap en de leefomgeving, tegenover een aantal plusjes voor`doelbereik'. De consequentie van ruimtelijke en economische ontwikke-lingen is dat waarden van natuur en landschap in meerdere of minderemate worden aangetast. Kunnen we dat als m.e.r.-makers verantwoorden?`Faciliteren' we besluiten met nadelige milieugevolgen en laten we ons teveel leiden door de grootse plannen van onze opdrachtgevers? Als m.e.r.-maker meten we succes vaak af aan de ultieme toets, de behandeling bij deRaad van State. Betekent een besluit ongeschonden over de eindstreeploodsen, dat we ons werk goed hebben gedaan? Is dat onze ambitie? Of wil-len we, vanuit de doelstellingen van m.e.r. en in de overtuiging dat ontwik-kelingen noodzakelijk zijn, door onze bemoeienis ervoor zorgen dat onver-mijdelijke ontwikkelingen op een zo goed en zorgvuldig mogelijke manierplaatsvinden? Uiteraard is dat de verantwoordelijkheid van elke m.e.r.-maker. Ik heb de indruk dat m.e.r. (of misschien beter: de verplichting datm.e.r. moet worden uitgevoerd) wel degelijk kan bijdragen aan het verbete-ren van de kwaliteit van plannen. Een goed voorbeeld is de onlangsgeopende Randweg tussen 's-Hertogenbosch en Vught. Nadat een eerderplan (en MER) was afgeschoten door de Raad van State, is daar een nieuwplan bedacht met een goed uitgevoerde combinatie van een nieuwe weg eneen goede inpassing in het landschap. Daardoor wordt een lastig verkeers-en leefbaarheidsprobleem opgelost met minimale gevolgen voor natuur enlandschap.Tot slotSamengevat zijn er nogal wat issues rond m.e.r., van een zeer divers karak-ter. In de dagelijkse praktijk komen we nauwelijks toe aan reflectie hier-over, en aan een analyse over hoe we er in komende projecten mee omzouden kunnen gaan.Wat betekent dit nu voor Toets? Inhoudelijk is er denk ik nog steeds be-hoefte aan het delen van kennis en aan het elkaar op de hoogte brengenvan nieuwe idee?n en nieuwe concepten in de aanpak van m.e.r.-projecten.Ook blijft het wenselijk om elkaar, zoals dat heet, een spiegel voor te hou-den. Gaan we niet te ver? Worden we meegesleept door een nieuwe hype?Laten we ons gek maken? Draagt deze gedetailleerde effectberekening nuwezenlijk bij aan de besluitvorming? Zijn we ons voldoende bewust van debestuurlijke, maatschappelijke en juridische context waarin we ons werkdoen? En misschien moeten we in Toets een keer aandacht besteden aanonze rol als m.e.r.-makers in de ruimtelijke veranderingen in Nederland.Wat zien we als onze ambitie daarin?Toets kan een functie blijven vervullen bij het nemen van afstand tot dedagelijkse praktijk. Aan de hand van voorbeelden uit de praktijk en eenkritische beschouwing kunnen we laten zien wat zinvol en wat minderzinvol is, wat werkt en wat niet werkt.De vorm waarin wij als Toets die informatie verstrekken, zal de komendejaren ongetwijfeld gaan veranderen; naast de gedrukte uitgave zal in dekomende jaren ongetwijfeld ook iets als een digitale versie ontstaan.