M.E.R.-PRAKTIJK IN HET PERSPEC-TIEF VAN DE OMGEVINGSWETDe m.e.r.-praktijk kenmerkt zich door historisch gegroeide patronen enmechanismen. Denk aan de sneller-en-beter-aanpak, stapeling van MER, rol enwerkwijze Commissie m.e.r. en juridisering van de besluitvorming. Die zijn hetgevolg van opvattingen die sleutelspelers hebben over de rol van m.e.r.,veranderende (in)formele spelregels en hulpbronnen (bevoegdheden, geld,kennis) waarover partijen beschikken. Dit artikel bevat een analyse van dem.e.r.-praktijk vanuit deze vier dimensies en de patronen en mechanismen diedaarin werkzaam zijn. Dat levert kennis op over kansen en belemmeringenvoor de toekomstige m.e.r.-praktijk onder de Omgevingswet.AuteurPeter van de Laak (06-41979398, info@milieuregie.nl) is zelfstandig adviseur bijMilieuregie en voorzitter van de sectie milieueffectrapportage bij de VVM.OMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENDe functie van milieueffectrapportage (m.e.r.) is ervoor zorgen dat kennis en informatieover milieu op adequate wijze worden ingebracht in de besluitvorming. Indien blijkt dater belangrijke gevolgen zijn voor het milieu kunnen alternatieven met minderverstrekkende gevolgen worden overwogen. Ook mitigerende en compenserendemaatregelen zijn mogelijkheden om de milieugevolgen zoveel te beperken. Eenzorgvuldige procedure en het borgen van de resultaten van het MER in het te nemenbesluit zijn belangrijke voorwaarden voor effectuering van MER. De planontwikkelingvoor de fysieke leefomgeving behoort niet meer uitsluitend tot de competentie vanoverheden. Burgers, ondernemers, NGO's en andere stakeholders willen daarover meekunnen denken. Het belang van participatie wordt inmiddels breed gedeeld.Kloof tussen ideaal en praktijkDe mate waarin m.e.r. daadwerkelijk effectief is, is mede afhankelijk van een goedsamenspel tussen het MER en de uitwerking van een plan of project. Het is essentieel datde partij die het MER opstelt al in de initiatieffase wordt betrokken. Dat is lang niet altijdhet geval. Initiatiefnemers en bevoegde gezagen hebben verschillende opvattingen overde rol, functie en het belang van milieueffectrapportage. Wie betaalt, bepaaltuiteindelijk welke alternatieven worden uitgewerkt en wanneer welke informatie wordtgedeeld met de eindverantwoordelijke voor het MER. Dit spanningsveld tussen ideale enwerkelijke praktijk dateert al vanaf het moment van inwerkingtreding van hetinstrument m.e.r. Een telkens terugkerende kritiek is dat het MER niet de informatielevert op het juiste detailniveau en het juiste moment. Het afwegen van belangen, ookdie van het milieu, kan het beste aan de ruimtelijke ordening worden overgelaten (Vander Heiden, 1993). De m.e.r.-procedure zou te star zijn en niet passen in interactieveprocessen van complexe projecten (Kessel et al., 2003). Milieueffectrapportage wordtgezien als een belemmering voor uitvoeringsgerichte oplossingen bijgebiedsontwikkeling (Commissie Bakker, 2005). Milieueffectrapportage leidt tot hogeonderzoekskosten en vertraagt de besluitvorming (Runhaar et al., 2011). Dezeopvattingen en waardeoordelen hebben hun weerslag op de m.e.r.-praktijk.Dynamiek m.e.r.-praktijkDe huidige m.e.r.-praktijk is een ge?nstitutionaliseerde praktijk die kan wordenbeschreven aan de hand van vier dimensies: actoren, (in)formele spelregels, hulpbronnenen heersende opvattingen over de rol, meerwaarde en uitoefening van m.e.r. (discours).Dit analysekader van de beleidsarrangementenbenadering (Arts & Leroy, 2006) biedt demogelijkheid om de mechanismen en patronen die werkzaam zijn in de m.e.r.-praktijk teanalyseren en begrijpen. Actoren streven verschillende belangen en doelen na. Zo heefthet ministerie van I&M een belangrijke rol bij de implementatie van Europeseregelgeving die voor een deel gekleurd wordt uitgewerkt onder invloed van hetheersende discours. Bestuur en ambtelijke organisatie hebben bij het opstellen vanplannen te maken met een dubbelrol, die van bevoegd gezag en initiatiefnemer. Binnende wettelijke mogelijkheden kunnen initiatiefnemer en bevoegd gezag tot op zekerehoogte de informele spelregels naar hun hand zetten. Bijvoorbeeld door deinformatievoorziening te be?nvloeden of de keuze van alternatieven. Ook demogelijkheden die actoren hebben om bepaalde hulpbronnen in te zetten, zijnverschillend.OMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENKrachtenspel van actorenBij m.e.r.-plichtige plannen en projecten komt het aan op een goed samenspel tusseninitiatiefnemer, bevoegd gezag en opsteller van het MER. In de ideale praktijk is sprakevan een goede communicatie en informatie tussen initiatiefnemer en opsteller van hetMER en inspireren zij elkaar tijdens het proces. Wanneer initiatiefnemer en bevoegdgezag dezelfde zijn (bij plannen) is dat goede samenspel minder vanzelfsprekendvanwege andere opvattingen over competenties. De ambtelijke verantwoordelijkhedenvoor het plan en MER komen doorgaans bij verschillende afdelingen terecht. Dit vanwegede noodzaak om een passende scheiding van verantwoordelijkheden en bevoegdhedentussen bevoegd gezag en initiatiefnemer in acht te nemen. De ambtelijk projectleidervan het plan is doorgaans eerste aanspreekpunt van de verantwoordelijk bestuurder. DeMER-adviseur is van een andere afdeling of van een extern adviesbureau. Projectleider enMER-adviseur hebben geen gelijkwaardige positie en de laatste ook niet altijd een vastepositie in het projectteam dat het plan voorbereidt. Dit beperkt desturingsmogelijkheden van het MER tijdens het proces van planontwikkeling (Groen &Van de Laak, 2015).De MER-markt en wijze van aanbesteding en selectie hebben invloed op de inhoud en rolvan het MER bij de besluitvorming. De MER-markt is een aanbodmarkt met veelprijsconcurrentie. De prijs is vaak doorslaggevend. Innovatie van inhoud enprocesaanpak van het MER zijn doorgaans geen selectiecriteria bij de aanbesteding.Initiatiefnemers hebben een belang bij het zo laag mogelijk houden van deonderzoekslasten. Dit be?nvloedt de reikwijdte en het detailniveau van het MER.Vanwege kosten en andere overwegingen dringt de initiatiefnemer doorgaans aan op eenbeperkt aantal te onderzoeken alternatieven.Ook de Commissie voor de m.e.r. kan sinds kort minder invloed uitoefenen op hetspectrum van te onderzoeken alternatieven. De Commissie moet nu hogere tarievenvragen voor de advisering over reikwijdte en detailniveau en deze advisering wordtsteeds meer facultatief. Initiatiefnemer en bevoegd gezag bepalen uiteindelijk of deCommissie aan de voorkant adviseert over reikwijdte en detailniveau van het MER of datOMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENzijn rol beperkt blijft tot het achteraf toetsen van het MER. Kortom, initiatiefnemer enbevoegd gezag hebben als betalende partij (hulpbron) en door wijzigingen inbevoegdheden (spelregels) meer mogelijkheden om inhoud en rol van het MER naar hunhand te zetten.Veranderende spelregelsTijdens de afgelopen 10 jaar zijn de spelregels voor milieueffectrapportage twee keeringrijpend aangepast. In 2006 kwam de m.e.r.-plicht voor bepaalde wettelijke enbestuursrechtelijke plannen en programma's. Mede hierdoor ontstond er een praktijkvan het stapelen van MER. In 2010 volgde de modernisering van m.e.r. De verplichtestartnotitie en richtlijnen van de Commissie voor de m.e.r. zijn komen te vervallen. Deprocedure kon daarmee aanmerkelijk worden verkort. Het advies van de CommissieElverding (2008) over het versnellen en verbeteren van de besluitvorming overinfrastructurele projecten is daar van invloed op geweest. Dit advies resulteerde inMIRT-spelregels voor opgaven van groot maatschappelijk belang. In een verkenningsfasevindt eerst selectie plaats van de meest kansrijke alternatieven, voordat wordttoegewerkt naar een voorkeursbeslissing. Participatie en zinvolle effectbepaling (m.b.v.vuistregels, kaartmateriaal, expert judgement) zijn nieuwe elementen in hetprocesontwerp van het projectbesluit (Rijkswaterstaat, 2010). Die proceselementen zijnook interessant voor omgevingsvisies en -plannen.Milieueffectrapportage is een specialistisch vakgebied. De afgelopen 10 tot 15 jaar zijn erveel wijzigingen geweest van de milieuwetgeving. Denk aan de Europese richtlijnen voorNatura 2000, Flora- en faunawet, wet Luchtkwaliteit, de Programmatische AanpakStikstof en de jurisprudentie die daar het gevolg van is geweest. Van de MER-adviseurwordt verwacht die ontwikkelingen goed bij te houden. Dat kan lastig zijn alsveranderingen van wetgeving niet even helder zijn, waardoor met enige regelmaat deweg naar de Raad van State moet worden gemaakt. Vanwege die risico's en de beheersingdaarvan is de m.e.r.-praktijk onderhevig aan toenemende juridisering. Met diejuridisering nemen ook de kosten en complexiteit toe, wat niet in het voordeel werkt vanhet imago van m.e.r.OMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENKennis en vaardighedenKennis en vaardigheden zijn een sterk onderschatte hulpbron in de m.e.r.-praktijk.Vanwege de toegenomen juridisering van de m.e.r.-praktijk wordt meer beroep gedaanop juridische kennis. Daarnaast is kennis van methoden van effectvoorspelling endosis-effectrelaties van belang met het oog op de kwaliteit en betrouwbaarheid van hetMER. Die kennis is vooral aanwezig bij specialisten. Het milieuveld is een zo sterkspecialistisch vakgebied geworden dat het minder eenvoudig is om technisch specialistente laten meedenken over oplossingen of alternatieven. Het budget en dus de tijdontbreken daarvoor vaak. Daarnaast zijn proces- en communicatieve vaardigheden enweten hoe te acteren in een bestuurlijk gevoelige omgeving in toenemende mate vanbelang. Goede projectleiders gaan na verloop van tijd ook weer wat anders doen endaarmee gaat doorgaans een deel van de kennis en ervaringen verloren. Kennis envaardigheden tijdig en adequaat overdragen krijgt soms onvoldoende aandacht in eensterk concurrerende prijsvechtersmarkt. De m.e.r.-praktijk kan winnen bij een goedeverbinding en wisselwerking met het wetenschappelijk onderzoek en hoger onderwijs,bijvoorbeeld in de vorm van een Community of Practice.OMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENDiscours duurzame ontwikkelingHet MER heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de opbouw van wetenschappelijkekennis over milieu. Vanwege de toegenomen aandacht voor duurzame ontwikkeling is ereen ontwikkeling naar verbreding van de scope van MER. De gewijzigde EU-richtlijnm.e.r. voor projecten stelt dat ook de gevolgen voor klimaat, biodiversiteit en gezondheidrelevante beoordelingsaspecten zijn. Ook op het niveau van strategische plannen enomgevingsvisies is er behoefte aan kennis en inzicht in de langetermijngevolgen voorduurzame ontwikkeling. Deze verbreding van de scope doet een groter beroep opwetenschappelijke kennis om meer duidelijkheid te geven over de drempelwaarden engrenzen van de milieugebruiksruimte, het omgaan met onzekerheden en hoe debelangen van gezondheid, biodiversiteit en klimaat onderling te wegen. Het maken vanafwegingen is niet meer de competentie van de overheid alleen, maar van diversestakeholders (governance). Burgers, ondernemers, NGO's en andere stakeholders willennadrukkelijk meedenken over alternatieven en idee?n daarvoor aandragen. Het discoursvan duurzame ontwikkeling biedt kansen voor m.e.r. om nadrukkelijker zijn rol tespelen bij de ruimtelijke planontwikkeling en besluitvorming.OmgevingswetDe Omgevingswet beoogt meer samenhang te brengen in het beleid van de fysiekeleefomgeving en gaat een wettelijke grondslag bieden voor uitnodigingsplanologie.Omgevingsvisies en omgevingsplannen bevatten geen concrete eindbeelden meer, maarkaders voor toekomstige (organische) gebiedsontwikkelingen. De ruimtelijke planningvraagt om meer flexibiliteit en bestuurlijke afwegingsruimte. De m.e.r.-praktijk krijgtdaardoor te maken met nieuwe uitdagingen, zowel inhoudelijk als procesmatig.De huidige planningspraktijk is sterk gefocust op het versnellen en stroomlijnen vanprocedures en vermindering van de onderzoekslast. Sneller en beter en vermindering vande onderzoekslast zijn ook doelstellingen en uitgangspunten voor de Omgevingswet. Devraag is of het discours van sneller en beter wel goed samengaat met een transitie naaruitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling. Hiervoor zijn nieuwe kennisen vaardigheden nodig, zoals integraal en digitaal werken. Flexibiliteit en bestuurlijkeafwegingsruimte vragen om meer investeren aan de voorkant, procesbegeleiding envinger aan de pols. Meer tijd en aandacht is nodig om tot goede afwegingen te komen envanwege grotere onzekerheden is er ook meer noodzaak om onderweg bij te sturen.Met de komst van de Omgevingswet zijn er kansen voor het instrument m.e.r. om bij tedragen aan de verdere integratie van m.e.r. in de planontwikkeling voor de fysiekeleefomgeving. Het belang van participatieve besluitvorming en het maken van goedonderbouwde afwegingen over duurzame ontwikkeling en milieugebruiksruimte biedenOMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENtevens mogelijkheden voor het verrijken van de m.e.r.-praktijk. Het instrument m.e.r. kaneen cruciale rol spelen bij het aanreiken van de benodigde informatie voor het afbakenenvan de grenzen van de milieugebruiksruimte. Een goede verbinding en wisselwerkingmet wetenschappelijk onderzoek en hoger onderwijs betekent winst voor dem.e.r.-praktijk.Literatuur? Arts B. & P. Leroy (eds.), Institutional dynamics in environmental governance. Springer:Dordrecht 2006.? Commissie Bakker, Ontwikkel Kracht!, advies Commissie gebiedsontwikkeling, DenHaag, 2005.? Commissie Elverding, Sneller en beter, advies Commissie Versnelling en VerbeteringBesluitvorming Infrastructuur, Den Haag, 2008.? Groen M. & P. van de Laak, Provinciale omgevingsvisies en dilemma's m.e.r., Toets nr. 4,2015.? Heiden, C.N. van der, Milieu-effectrapportage in relatie tot de ruimtelijke ordening. In:Milieu-effectrapportage en strategische ruimtelijke plannen, Verslag NIROV/SMILstudiedag Den Haag 28 april 1993.? Kessel, H.J.B.A. van, Boer, T.J., Roelofs, B.G.M. & K.A. Klein Koerkamp, Evaluatie m.e.r.,NovioConsult: Nijmegen 2003.? Rijkswaterstaat, Handreiking MIRT-verkenning, Den Haag, 2010.? Runhaar, H.A.C., Arts, E.J.M.M., Laerhoven, F. van & P.P.J. Driessen, Naar eentoekomstbestendige m.e.r. Lessen uit 25 jaar m.e.r. in Nederland en een verkenningvan kansen en bedreigingen voor de m.e.r. in de nabije toekomst. UniversiteitUtrecht/Rijksuniversiteit Groningen 2011.OMGEVINGSWET EN MER 2016-12-01 12:59:07 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELEN