TOETS02121125 jaar m.e.r.DE AUTEUrsJos Arts (06 53748103, e.j.m.m.arts@rug.nl) is bijzonder hoogleraarmilieu- en infrastructuurplanning aan de Rijksuniversiteit Groningenen strategisch adviseur leefomgeving bij Rijkswaterstaat. Hens Runhaar(030 2533097, h.a.c.runhaar@uu.nl) is universitair docent aan hetCopernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling en Innovatie van defaculteit Geowetenschappen van Universiteit Utrecht.De Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningenhebben voor het ministerie van Infrastructuur en Milieu(I&M) onderzoek gedaan naar 25 jaar m.e.r.-ervaring inNederland. Vragen hierbij waren: Welke ontwikkelingenhebben zich in de afgelopen 25 jaar voorgedaan in de regel-geving? In hoeverre draagt m.e.r. nog bij aan het oorspronkelijke doel vaneen volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvorming? En, zijn er aan-grijpingspunten om de regelgeving te optimaliseren en m.e.r. effici?nter temaken? Om dit te onderzoeken is een online survey uitgevoerd, aangevuldmet een uitgebreide literatuuranalyse en 20 diepte-interviews met m.e.r.-deskundigen voor vijf beleidssectoren: weginfrastructuur, ruimtelijkeordening, water, energie en industrie. Geschat wordt dat de respons van desurvey 20 tot 30 procent van de m.e.r.-professionals in Nederland bedraagt.Het mag duidelijk zijn dat een dergelijke survey geen inzicht biedt in defeitelijke effecten van m.e.r. Die zijn alleen te bepalen door een grootschaligonderzoek naar het functioneren en de doorwerking van m.e.r. bij individu-ele m.e.r.-plannen en -projecten. Wel krijgen we inzicht in de percepties uitde praktijk, een state of the art-overzicht van ervaringen in Nederland.ErvaringenHet functioneren van het Nederlandse m.e.r.-systeem is meerdere malenonderwerp geweest van grootschalig evaluatieonderzoek. In 1990 conclu-deerde de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECW) dat m.e.r. redelijkfunctioneerde. In de tweede evaluatie van de ECW in 1996 concludeerdenTen Heuvelhof en Nauta dat m.e.r. een doorwerking heeft in besluitvor-ming over milieubewustzijn. In 2003 constateerden Van Kessel c.s. dat hetbeeld van m.e.r.-professionals over m.e.r. gedifferentieerd is. In internatio-OnDErzOEknaarlESSEnuiT25jaarm.E.r.naarEEnTOEkOmST-bESTEnDigEm.E.r.25jaargeledenwerdeenwettelijkeregelingvoormilieueffectrapportage(m.e.r.)ge?ntroduceerdinnederland.Ditgingmetdenodigediscussiesgepaarddiesindsdiennooitverstomdzijn.nadeingrijpendewijzigingenvande`moderniseringm.e.r.'in2010,wordtinmiddelsalweergewerktaaneenfundamenteleherzieningvanhetomgevingsrechtenwordtinbrusselnagedachtovereventueleherzieningvandeEuropesem.e.r.-richtlijn.Devraagbijaldatgesleutelis:watleert25jaarervaringmetm.e.r.onsoverdewerkingvanhetinstrument?josartsenHensrunhaarnale studies (van bijvoorbeeld Wood in 2003 en Sadler in 1996) kwam hetNederlandse m.e.r.-systeem er zeer positief uit in vergelijking met anderelanden. Opvallend is dan ook dat in de praktijk veel over m.e.r. geklaagdwordt: te lang, te duur en te dik. Dat leidde tot de verzuchting over de paradoxvan Nederlandse m.e.r.: `een goed systeem maar een slecht imago'. Na dezeevaluaties is er geen grootschalig onderzoek meer gedaan naar ervaringenmet m.e.r. in Nederland.Met dit onderzoek wordt opnieuw de balans opgemaakt. Daarbij richten weons op de effectiviteit van m.e.r.: de mate waarin m.e.r. heeft bijgedragen aaneen volwaardige rol van het milieubelang in besluitvorming en aan hetmilieubewustzijn van initiatiefnemers en bevoegd gezag (de verinnerlijking).Naast effectiviteit is ook effici?ntie ge?valueerd. Bereikt het instrument zijndoel met een redelijke inzet van tijd, geld en capaciteit? Dit betreft het belangvan snelheid van besluitvorming en beperking van de bestuurlijke en admini-stratieve lasten. Het onderzoek richt zich vooral op de rol van sturingsmecha-nismen in m.e.r. Deze hangen samen met de rollen die betrokkenen zijn toe-bedeeld en de (informele) regels die hun interacties be?nvloeden. DenkTOETS021212bijvoorbeeld aan de wettelijke verantwoordelijkheid van de initiatiefnemervoor het opstellen van het MER, wat kan bijdragen aan diens milieubewust-zijn. Of denk aan de verplichting om alternatieven en, tot juli 2010, een `meestmilieuvriendelijk alternatief' uit te werken, waardoor voorkeursalternatievenexpliciet moeten worden heroverwogen in het licht van milieueffecten.Andere sturingsmechanismen zijn: de plan-m.e.r. ter aanvulling op beneden-stroomse projecten, participatiemogelijkheden waardoor een expliciete ver-antwoording van besluiten wordt bevorderd en de onafhankelijke toetsingdoor de Commissie voor de m.e.r. De feitelijke doorwerking van deze sturings-mechanismen hangt uiteraard ook af van andere factoren, zoals de mate waar-in besluitvormers open staan voor milieuwaarden en de kwaliteit van hetMER. Dergelijke factoren zijn daarom ook meegenomen in het onderzoek.Geen wezenlijke veranderingenEen eerste conclusie uit het onderzoek is dat ondanks diverse wijzigingende sturingsmechanismen in het Nederlandse m.e.r.-systeem sinds dehermanbrinkmanformele start niet wezenlijk zijn veranderd. Er is wel vaak aan de m.e.r.-rege-ling gesleuteld en diverse elementen ? zoals m.e.r.-beoordeling, meestmilieuvriendelijke alternatief, richtlijnen, betrokkenheid van de Commis-sie voor de m.e.r. en participatie ? zijn aangepast, maar er zijn geen grotesysteemwijzigingen geweest. Een uitzondering is wellicht de formele toe-voeging van plan-m.e.r. vanwege de EU-richtlijn voor strategische milieu-beoordeling. Maar hierover kan gesteld worden dat de oorspronkelijke rege-ling al voorzag in strategische m.e.r. voor ruimtelijke plannen, afvalplannenen dergelijke.EffectiviteitUit het onderzoek komt naar voren dat m.e.r. duidelijk bijdraagt aan een ver-groting van het milieubewustzijn van initiatiefnemers en bevoegd gezag. Ditgeldt nog sterker wanneer er gevraagd wordt naar de impact van de recentemodernisering van m.e.r. (Figuur 2 geeft dit weer voor het bevoegd gezag, voorinitiatiefnemers blijkt hetzelfde te gelden). Daarnaast levert m.e.r. een redelijkM.e.r. kan bijdragen aan het milieubewustzijn van initiatiefnemers en bevoegd gezag.Sturingsmechanismen in m.e.r.Kenmerken resultaten MER Verloop m.e.r.-procedureDoorwerking m.e.r.Kenmerken actoren Kenmerken besluitvormings-contextFiguur 1. Onderzoeksopzet: samenhang, sturingsmechanismen, contextfactoren en doorwerking van m.e.r.25 jaar m.e.r.TOETS021213grote bijdrage aan het milieuvriendelijker makenvan besluiten. Dit betreft vooral het preventie-effect. Dit is de anticipatie op de toekomstige m.e.r.in combinatie met de verplichting om te voldoenaan wettelijke milieueisen. Dit preventie-effectlijkt groter te zijn dan de aanpassing van hetbesluit gedurende het m.e.r.-proces en vanwegehet MER, achteraf. Dit geldt zowel voor project- alsplan-m.e.r. de bevindingen komen overeen met dieuit eerder verricht onderzoek zoals dat van TenHeuvelhof en Nauta uit 1996. De effectiviteit vanm.e.r. lijkt dus stabiel, ondanks de veranderingenin regelgeving en context van m.e.r. Sectorale ver-schillen zijn er niet. Een uitzondering is m.e.r.rond vergunningverlening aan industrie en ener-gieopwekking. Door de verplichtingen uit de Euro-pese IPPC-richtlijn voegt m.e.r. op projectniveauweinig toe voor deze activiteiten.M.e.r. droeg bij aan de milieubewustwording vanhet bevoegd gezag ('verinnerlijking').50 %40302010050 %403020100nooit zelden soms vaak altijdM.e.r. zal bijdragen aan de milieubewustwordingvan het bevoegd gezag ('verinnerlijking').zeer mee mee eens noch eens zeer meeoneens oneens oneens eensFiguur 2. De gepercipieerde bijdrage van m.e.r. aan verinnerlijking voor en na de `modernisering' van 2010.M.e.r. werkte al in een vroeg stadium vanbesluitvorming door omdat initiatiefnemersanticipeerden op m.e.r. (preventie-effect).60%50403020100nooit zelden soms vaak altijdM.e.r. zal al in een vroeg stadium van besluitvormingdoorwerken, omdat initiatiefnemers anticiperen opde uit te voeren m.e.r. (preventie-effect).zeer mee mee eens noch eens zeer meeoneens oneens oneens eensFiguur 3. De gepercipieerde mate van optreden van het preventie-effect voor en na de `modernisering'.60%50403020100De belangrijkste verklaring voor de effectiviteitvan m.e.r. is voor initiatiefnemers de wettelijkeplicht om m.e.r. uit te voeren, voor het bevoegd ge-zag gelden vergelijkbare resultaten. Deze zorgt erenerzijds voor dat verplichtingen uit de m.e.r.-regelgeving worden nageleefd, ook wanneerm.e.r. vooral als sta-in-de-weg wordt gezien. Ander-zijds gaat men in de praktijk, juist vanwege die ver-plichting, doorgaans niet verder dan wat striktnodig is, het zogenaamde `door de hoepel sprin-gen'. Dit wordt versterkt doordat m.e.r.-regelgevingniet verplicht tot het kiezen van de meest milieu-vriendelijke alternatieven of maatregelen. In diezin stuurt m.e.r. niet effectief op milieubescher-ming die verder gaat dan waartoe de minimum-eisen noodzaken. De waarde van m.e.r. als ont-werpinstrument voor het verder optimaliseren vaninitiatieven is beperkt. In de diepte-interviewswordt dit dan ook gezien als een belangrijke kansvoor versterking van de effectiviteit van m.e.r. Acto-ren die met m.e.r. omgaan, doen dit nu vooral opeigen initiatief. Een andere belangrijke factor voorde doorwerking van m.e.r. in besluitvorming is dekwaliteit van MER's. M.e.r.-professionals zijn overhet algemeen positief over de kwaliteit van MER's.Overigens lijkt deze kwaliteit wel onder druk testaan zoals recente toetsingsadviezen van de Com-missie voor de m.e.r. aangeven. Uit het onderzoekblijkt dat de Commissie voor de m.e.r. een belang-rijke en erkende rol speelt in kwaliteitsbewaking.Andere vormen van kwaliteitsborging, zoals certi-ficering, worden niet als wenselijk gezien. Wel-licht komt dit door de negatieve ervaringen hier-mee in het buitenland. Andere factoren voor dedoorwerking van m.e.r. die veel genoemd wordenzijn: transparantie, milieuattitude en in minderemate communicatie en participatie. Opvallend isdat de mate waarin een project in het voortraject isdichtgetimmerd als relatief minder belangrijkwordt gezien. In lijn hiermee wordt de waarde vanplan-m.e.r. voor project-m.e.r. als beperkt gezien.De meeste respondenten zijn van mening dat deplan-m.e.r. voor strategische besluiten m.e.r. opprojectniveau nog niet overbodig maakt.Acceptabele doorlooptijdMilieueffectrapportage wordt vaak in verband ge-bracht met vertragingen en lasten. Uit het onder-zoek komt echter naar voren dat vertragingen enlasten als beperkt worden ervaren. M.e.r. lijkteffici?nt. Of, zoals in een interview werd gesteld:"Een kwestie van goed en slim je huiswerk doen."Een goede scoping is hierbij belangrijk. Sterker nog,een groot deel van de respondenten vindt dat m.e.r.de implementatie van besluiten versoepelt. Slechtseen kleine, maar misschien wel spraakmakendegroep is van mening dat m.e.r. tot onacceptabelevertragingen en lasten leidt. Opvallend is dat nietverwacht wordt dat de modernisering van dem.e.r.-regelgeving uit 2010 zal leiden tot snellerebesluitvorming en lagere lasten. Dit was wel eenbelangrijk doel van deze wetswijziging. Dit vormteen aandachtspunt bij het opnieuw sleutelen aanregelgeving door de interdepartementale program-madirectie`EenvoudigBeter'vanwegedeherzieningvan het omgevingsrecht.Een belangrijke kanttekening is dat veel mensenvinden dat de scope van m.e.r. te omvangrijk is.Vele verplichtingen uit sectorale wet- en regelge-ving laten we inmiddels samenkomen in de m.e.r.Hierdoor is het voor bestuurders lastig om door debomen het bos te zien en vermindert de waarde alsTOETS021214avenue2M.e.r. leidde tot onacceptabelevertraging in besluitvorming.50 %40302010050 %403020100M.e.r. leidde tot onacceptabele bestuurlijkeen administratieve lasten voor de overheid.zeer mee mee eens noch eens zeer meeoneens oneens oneens eensFiguur 5. De gepercipieerde mate waarin m.e.r. leidt tot vertraging of lasten voor de overheid.beslissing ondersteunend instrument. Hoewel eenbekende kritiek, vloeit deze uitdijende scope nietdirect voort uit het instrument zelf, maar uit risico-mijdend gedrag waaraan de diverse spelers vanharte lijken mee te werken. Deze bevindingen zijnook in eerder onderzoek naar voren gekomen, zo-als dat van Van Kessel in 2003. Belangrijke positieveneveneffecten zijn de bijdrage aan transparantievan besluitvorming en het afdekken van juridischerisico's. De rol van m.e.r. is niet uitgespeeld. Uit hetonderzoek blijkt dat andere instrumenten of acto-ren de rol van m.e.r. niet hebben overgenomen inhet bewaken van milieuwaarden.Ervaring helptOver het algemeen lijkt er veel overeenstemmingte bestaan onder de respondenten, percepties han-gen niet of nauwelijks samen met de rol die menheeft of in welke sector men werkt. W?l zijn er ver-schillen met betrekking tot de hoeveelheid erva-ring en mate van betrokkenheid bij een initiatief.Professionals met veel m.e.r.-ervaring oordelendoorgaans positiever over de (neven)effecten danhun collega's met minder ervaring. `Onbekendmaakt onbemind', dat werd ook al eerder gecon-cludeerd door Ten Heuvelhof en Nauta. Professio-nals met een grotere betrokkenheid bij het initia-tief(werkzaambijbevoegdgezagofinitiatiefnemer)oordelen minder positief over de doorwerking ? zo-als verinnerlijking van milieuwaarden ? en neven-effecten ? zoals onacceptabele vertragingen en las-ten ? dan professionals (Commissie voor de m.e.r.en consultants) die op grotere afstand van het be-sluit, waarvoor de m.e.r. wordt gedaan, opereren.`Dichter bij het vuur, maakt minder warm voorm.e.r.', zo lijkt het. Het is aannemelijk dat dit temaken heeft met belangen en verdeling van batenen lasten. Overigens verschillen de diverse groepenniet fundamenteel van mening.Waar werd volgens u de m.e.r. door deinitiatiefnemers vooral voor gebruikt?40 %302010040 %3020100M.e.r. zal door initiatiefnemers vooralgebruikt worden als instrument om:Figuur 4. De gepercipieerde wijze waarop initiatiefnemers m.e.r. vooral voor gebruiken voor en na de `modernisering'.Minimaal aande wettelijkevereiste milieu-regelgeving tevoldoen- +/- + Het milieumaximaal tebeschermenMinimaal aande wettelijkevereiste milieu-regelgeving tevoldoen- +/- + Het milieumaximaal tebeschermenzeer mee mee eens noch eens zeer meeoneens oneens oneens eens25 jaar m.e.r.M.e.r.-professionals tijdens het congres '25 jaar m.e.r. en nu?'paulhilkensTOETS021215Ervaren knelpunten en bedreigingen in de m.e.r.-praktijk zijn: niet alle milieu-relevante strategische besluiten worden door m.e.r. afgedekt, regelgevingwordt steeds complexer (er wordt met name gewezen op de onduidelijkheidover m.e.r.-plicht) en de scope van veel MER's dijt te veel uit. Deze punten blij-ken echter voor de uiteindelijke effectiviteit van m.e.r. maar van beperktbelang. Wel bepalen zij voor een belangrijk deel de beeldvorming over m.e.r.Belangrijke bedreigingen worden gevoeld in de wetgevingsarena, zowel als hetgaat om het belang van milieu als om het afschaffen van wettelijke bepalingendie verder gaan dan waartoe EU-regelgeving verplicht.VerbetermogelijkhedenOm inzicht te krijgen in de mogelijkheden van verbetering is ook gevraagd watde belangrijkste functies en elementen zijn van een ideale m.e.r. Wat betreft defunctie wordt gewezen op het inzicht geven in de milieueffecten van alternatie-ven en bijdragen aan een transparante besluitvorming. De `ideale m.e.r.' bestaatuit klassieke elementen als: goede selectie van m.e.r.-plichtige initiatieven, goe-de scoping, onafhankelijke kwaliteitstoetsing, bezien van duurzaamheidseffec-ten, analyseren en overwegen van alternatieven, monitoring en evaluatie ach-teraf. Opvallend is dat elementen als richtlijnen, meest milieuvriendelijkealternatief en evaluatie achteraf genoemd worden als belangrijk voor eenideale m.e.r., terwijl deze verdwenen zijn met de modernisering van de m.e.r. ofbediscussieerd werden. In lijn hiermee wordt dan ook niet veel verbetering ver-wacht in de doorwerking van m.e.r. vanwege de modernisering. Een verder-gaande rol als instrument voor ontwerpen van beleid en projecten ? zoals veel-vuldig bepleit ? heeft m.e.r. niet of nauwelijks. Reden hiervoor is dat m.e.r.wellicht een weinig veilige omgeving biedt voor een creatieve en open houding.De vele formele en complexe eisen, de participatieverplichtingen en de toetsingdoor een onafhankelijke commissie vormen geen stimulans tot creatief ontwer-pen. Een meer ontwerpende functie heeft m.e.r. vooral als de contextuele facto-ren hiervoor gunstig zijn, maar komt niet voort uit het m.e.r.-systeem zelf. Ditvergt andere prikkels en sturingsmechanismen. Uit het onderzoek kwamenhierover slechts weinig suggesties naar voren, anders dan het idee om meer aante sluiten bij duurzaamheidsambities van bestuurders en het explicietermaken van kosten en baten van extra milieubeschermende maatregelen.ToekomstkansenOpvallend is dat het sleutelen aan de m.e.r.-regelgeving tot op heden weiniglijkt te hebben bijgedragen aan snellere besluitvorming en lagere lasten, hoe-wel dit vaak wel de bedoeling was. Daarvoor lijkt met name het goed omgaanmet het instrument m.e.r. relevant. Dit is een aandachtspunt bij de herzieningvan het omgevingsrecht in het kader van `Eenvoudig Beter'. Door de diverse aan-passingen vanwege kritiek van de Europese Commissie op het voldoen aan deEuropese richtlijn is de Nederlandse m.e.r.-regeling er niet eenvoudiger op gewor-den. Dit geldt zeker voor de `screening'. Wat betreft het `betere': andere vormenvansturingprikkelenwellichteffectievertotmeercreativiteitinhetomgaanmetmilieu. Binnen m.e.r. valt te denken aan het optimaliseren van de milieuge-bruiksruimte in een vroeg stadium van besluitvorming. Ook kan binnen de m.e.r.-praktijk wellicht meer creatief vermogen worden gemobiliseerd door belang-hebbenden en adviesbureaus te prikkelen alternatieven aan te dragen of creatie-ve mitigatie- en compensatiemaatregelen te ontwikkelen. Inzet van een brede(re)mix van governance-strategie?n lijkt hierbij van belang: niet alleen hi?rarchischesturingdooroverheidsbesluitvorming(co?rdinatie)enparticipatieensamenwer-king in netwerken (co?peratie), maar wellicht ook het inzetten van mechanis-men van marktsturing (competitie en concurrentie). Dit vereist een andere wijzevan aanbesteden van m.e.r.-onderzoek, een andere insteek van participatie (min-der formeel, om een veilige omgeving te bieden) en wellicht het breder beschik-baar stellen van basisinformatie rondom milieukwaliteit. Het laatste zou ook te-gemoet kunnen komen aan de toenemende invloed van nieuwe media en dedaarmee samenhangende maatschappelijke kritiek op informatievoorzieningvanuitoverheidenwetenschap,watdewerkingvanm.e.r.alssturingsinstrumentook zou kunnen bedreigen.ConcluderendDe m.e.r. wordt gezien als een verplichte toets op besluitvorming en functioneertalszodaniggoed,zijhetwatmechanisch.Daarbijmaaktm.e.r. debesluitvormingover ingrepen niet gemakkelijker, maar wel meer bewust. Hierin lijkt ook de be-langrijkste reden te liggen dat m.e.r. als instrument weinig populair is. Aan deene kant kan dat worden gezien als een teken dat het als beleidsinstrumentwerkt, aan de andere kant kan het tot gevolg hebben dat het instrument wordtgenegeerd of gezien wordt als `moetje'. PErcEPTiEs 25 jAAr m.E.r.Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek naar de percepties over 25 jaar m.e.r.Hetonderzoek is uitgevoerd door de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Gronin-gen in opdracht van Rijkswaterstaat en het ministerie van I&M. Een pdf van de sa-menvatting en het onderzoeksrapport `Naar een toekomstbestendige m.e.r.' zijn tedownloaden op: www.rug.nl/frw/onderzoek/duurzamewegen/ en www.geo.uu.nl.avenue2De rol van m.e.r. in het bewaken van milieu-waarden was inmiddels overgenomen doorbelanghebbenden en andere actoren.50 %40302010050 %403020100De rol van m.e.r. in het bewaken van milieuwaardenwas inmiddels overgenomen door andereinstrumenten (zoals de milieuvergunning,bedrijfsinterne milieuzorg, passende beoordeling,watertoets, etcetera).zeer mee mee eens noch eens zeer meeoneens oneens oneens eensFiguur 6. De gepercipieerde mate waarin de rol van m.e.r. inmiddels is overgenomen.zeer mee mee eens noch eens zeer meeoneens oneens oneens eens