8 k e n m e r k e n 1 2 / 5 ; n o v e m b e r 2 0 0 58Per 1 oktober 2005 is dan eindelijk de gebiedsbescherming van Natura 2000-gebieden ? beter bekend als Vogel- en/of Habitat-richtlijngebieden ? verankerd in de Natuurbeschermingswet 1998. Daarmee is Nederland weer verlost van een stukje recht-streekse werking van een Europese richtlijn. In veel recente m.e.r.-procedures wierp het wetsvoorstel haar schaduw al vooruiten werd aangekondigd dat er per 1 oktober `iets' zou gaan veranderen. De vraag is natuurlijk wat dat `iets' dan precies is. Enhoe relevant dat is voor milieueffectrapportage en strategische milieubeoordeling.Wat zijn de consequenties voor m.e.r. en SMB?Natuurbeschermingswet 1998D i e d e r i k B e lhet aanwijzingsbesluit dat vastlegt wat de in-standhoudingsdoelstellingen en de begrenzingvan het gebied in kwestie zijn. Beide zijncruciaal als kader voor de beoordeling vanplannen en projecten. We blijven dus nog eventobben met `voorlopige instandhoudingsdoel-stellingen' en soms ook met deelgebiedjeswaarvan niet duidelijk is of ze nu net wel of netniet tot een SBZ behoren. En voor gebieden dienog niet zijn aangewezen blijft de rechtstreeksewerking (artikel 6 Habitatrichtlijn) van toepas-sing. Voor Vogelrichtlijngebieden zijn de aan-wijzingsbesluiten er al wel. Maar voor veel vandeze gebieden zal het Ministerie van LNV nieuweaanwijzingsbesluiten opstellen, omdat binnen deoude aanwijzingsbesluiten onvoldoende is in-gegaan op onderdelen, zoals de instandhou-dingsdoelen van deze gebieden.Toch naderen we langzamerhand een situatieDe wijziging van de Natuurbeschermings-wet 1998 (Nb-wet) neemt een aardighoopje achterstallig onderhoud weg.Want de Nb-wet:? verankert de gebiedsbescherming van SpecialeBeschermingzones (SBZ's) op grond van de EUVogel- en Habitatrichtlijn;? vormt de wettelijke basis voor de aanwijzings-besluiten met instandhoudingsdoelstellingen;? legt de rol van bevoegd gezag bij verlening vanNb-wetvergunningen bij de provincies (Gede-puteerde Staten).Maar helaas: volledige duidelijkheid is hiermeegeenszins geschapen. Immers, voor de SBZ's opgrond van de EU Habitatrichtlijn is er nu welis-waar een wettelijke basis voor aanwijzingsbe-sluiten, maar die aanwijzingsbesluiten z?lf zijner nog niet. Dat is pijnlijk, want het is nu juistwaarin met name milieueffectrapportage/strate-gische milieubeoordeling (SMB) en natuurbe-schermingswetgeving goed op elkaar zijn afge-stemd. Dit is vooral van belang voor SMB ? ookwel plan-m.e.r. genoemd ? omdat daarin eensterke relatie is gelegd met de zogenaamde pas-sende beoordeling. Overigens, en niet om flauwte doen: die Europese SMB-richtlijn is op haarbeurt nog niet wettelijk verankerd in de Neder-landse Wet milieubeheer, en daar hebben wedus weer te maken met een interim-periode vanrechtstreekse werking. Er is dus nog een langeweg te gaan. Maar heus waar: we zijn sinds okto-ber toch wel verder gekomen. Goed nieuws isbijvoorbeeld dat LNV een werkelijk uitstekende`Algemene Handreiking Natuurbeschermings-wet 1998' van 60 pagina's heeft laten maken,te bekomen via www.minlnv.nl/natuurwetge-ving. Beslist een aanrader.Het schema laat zien dat u vanuit het vak van de ori?ntatiefase terecht kunt komen in het vakvan de passende beoordeling. Daar komt in meer detail de hoofdvraag uit de ori?ntatiefase terug:is er een kans op een significant negatief effect? De mogelijkheden zijn als volgt:1. Er is zeker geen negatief effect. Dit betekent dat de vergunning op grond van de Nb-wet ver-leend kan worden.2. Er is wel een mogelijk negatief effect, maar dit is zeker geen significant negatief effect. Ditbetekent dat de passende beoordeling kan worden afgesloten en dat wordt teruggeschakeldnaar de verslechterings- en verstoringstoets (omdat er wel sprake kan zijn van een mogelijk ne-gatief effect).3. Er is een kans op een significant negatief effect, dat wil zeggen: de zekerheid bestaat niet dat erwetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgenzijn. Na deze conclusie uit de passende beoordeling dient toetsing plaats te vinden aan de zo-genaamde ADC-criteria:? Zijn er geen Alternatieven?? Is er sprake van een Dwingende reden van groot openbaar belang?? Zijn er Compenserende maatregelen voorzien?Bron: LNV 20059N A T U R A 2 0 0 0k e n m e r k e n 1 2 / 5 ; n o v e m b e r 2 0 0 5link met SMB (en m.e.r.). De SMB-plicht wordtwel `getriggerd' indien voor een plan een passen-de beoordeling noodzakelijk blijkt te zijn, maarde noodzaak om de wat lichtere verslechterings-en verstoringstoets uit te voeren, betekent dusniet dat je daarmee ook aan een SMB-plichtkomt vast te zitten. Moet er echter voor een planof een project toch al een SMB-milieurapport ofeen MER gemaakt worden, dan is de informatienog steeds terechtkomen in het vak vande passende beoordeling, die zo blijft heten.Nieuw is echter het vakje van de toets kwaliteits-verslechtering en verstoring van soorten. Die is toe-gevoegd voor gevallen waarin `wel een mogelijknegatief effect, maar zeker geen significant nega-tief effect' aan de orde is.Er is bij de vergunningverlening via de verslech-terings- en verstoringstoets geen procedurele1 Relevant voor de SMB-plicht: watverstaat de Nb-wet onder een `plan'?In de genoemde Handreiking komt onder meerde vraag aan de orde wat de Nb-wet verstaat on-der een `plan'. Voor de SMB-praktijk is dit eenbelangrijk punt. Zoals ongetwijfeld bekend is, isde SMB-plicht aan de orde wanneer een plan ka-derstellend is voor latere m.e.r.-plichtige beslui-ten. Daarvoor is natuurbeschermingswetgevingniet direct relevant. Maar een plan is ook SMB-plichtig wanneer er vanwege dit plan sprake kanzijn van aantasting van een Natura 2000-gebieden er een passende beoordeling is vereist. Ofomgekeerd: moet een plan een passende beoor-deling ondergaan, dan is voor ditzelfde plan ookeen SMB nodig.De Handreiking meldt in dit verband het vol-gende: `In de praktijk blijkt veel onduidelijkheidte bestaan over de vraag voor welke plannen dewet nu opgaat. Onomstreden is dat plannen dieals besluit in de zin van de Algemene wet be-stuursrecht kunnen worden aangemerkt, daar-onder kunnen vallen, zeker als zij dienen alstoetsingskader voor concrete besluiten van be-stuursorganen. Als deze plannen gelet op de in-standhoudingsdoelstellingen voor het gebied dekwaliteit van de habitats kunnen verslechterenof een verstorend effect kunnen hebben op desoorten, is een habitattoets nodig. Beleidsstuk-ken waarin de algemene beleidslijnen of inten-ties van een bestuursorgaan zijn neergelegd,vallen in beginsel niet onder de definitie `plan'.Indien evenwel het verband tussen inhoud vaneen dergelijk document en te verwachten ge-volgen voor een Natura 2000-gebied bijzonderduidelijk en direct is, moet dit toch gezien wor-den als een plan met een kans op een signi-ficant effect'.Ook documenten die niet de naam `plan' dragen,kunnen dus onder de Nb-wet als een plan aan-gemerkt worden. Dit betekent dat voor de SMB-plicht, voor zover deze gerelateerd is aan de pas-sende beoordeling, dus eveneens van een watruimere invulling van het begrip `plan' moetworden uitgegaan.2 Wat blijft hetzelfde en wat ver-andert er aan de beoordelingssyste-matiek?En passant werd in het voorgaande de habitat-toets genoemd. Voorheen bestond deze uit tweestappen: de voortoets en, indien daaruit bleekdat de kans op significante effecten aanwezigwas, een hieropvolgende passende beoordeling.Vanaf nu moet er echter voorgesorteerd wordenin drie vakken, in plaats van twee: zie het uitde Handreiking overgenomen schema. Dit sche-ma geeft in beknopte vorm de beoordelingssys-tematiek uit artikel 19d t/m 19ka (!) van deNb-wet weer.De voortoets gaat voortaan als ori?ntatiefase doorhet leven. Vanuit deze ori?ntatiefase kan menProject of handelingIs er een kans op een significantnegatief effect?Nee, zekergeen negatiefeffectWel een mogelijk negatiefeffect, maar zeker geensignificant negatief effectKans op eensignificantnegatief effectOri?ntatie/ vooroverlegIs er een kans op eenverslechtering of verstoring?Toets aan de ADC-criteria: alternatie-ven, dwingende reden, compensatieVergunningaanvraagVia verslechterings- en verstoringstoetsVergunningaanvraagVia passende beoordelingKans op eensignificantnegatief effectBesluitVergunninggeweigerdVergunning verleend(onder voorschriftenof beperkingen)BesluitVergunninggeweigerdVergunning verleend(onder voorschriftenof beperkingen)Niet voldaan aan decriteria mogelijkVoldaan aande criteriaWel een negatiefeffect, maar zekergeen significantnegatief effectGeen vergunningop grond van deNB-wet nodigOnaanvaardbare ver-slechtering ofverstoringGeen of aanvaard-bare verslechteringof verstoringNee, zekergeen nega-tief effectIs er een kans op eensignificant negatief effect?10 k e n m e r k e n 1 2 / 5 ; n o v e m b e r 2 0 0 5daaruit inhoudelijk wel bruikbaar voor de ver-slechterings- en verstoringstoets. Immers, devergunning wordt alleen verleend als uit de be-schikbare informatie blijkt dat de kwaliteit vande natuurlijke habitats en de habitats van soor-ten niet verslechtert en er geen verstoring van desoorten plaatsvindt, of dat er beperkingen/voor-waarden aan de vergunning zijn verbondenwaarmee deze aantasting in voldoende matewordt weggenomen. Dit kun je prima in eenSMB-milieurapport of MER aantonen.3 Wanneer is sprake van een `kans'op een `significant effect' en daarmeede noodzaak een passende beoorde-ling uit te voeren?Is er een kans op een significant effect, dan isde passende beoordeling nodig. De vraag is dan:wanneer is een kans op een significant effectaanwezig? De offici?le beschrijving daarvan kanmet z'n driedubbele ontkenning het best letter-lijk worden overgenomen: `als de zekerheid nietbestaat dat er wetenschappelijk gezien (objectie-ve gegevens) redelijkerwijs geen twijfel bestaatdat er geen schadelijke gevolgen zijn'. Kortom,bij een spoortje twijfel: doen! Afhankelijk van dewaarde waarvoor een gebied is aangewezen(kwetsbaarheid) en de mate waarin een bepaaldeactiviteit deze waarde be?nvloedt (milieuprofiel)is er sprake van een significant effect. Of er daad-werkelijk sprake is van een significant effect isafhankelijk van een groot aantal factoren zoalsgrootte, ligging van het gebied, de aard en de in-tensiteit van de activiteit en de afstand tot het ge-bied (externe werking). Bij een passende beoor-deling moet rekening worden gehouden met deinstandhou- dingsdoelstelling van het gebied enkijkt men naar de aantasting van de natuurlijkekenmerken van het betreffende gebied.Ten aanzien van wat er komt kijken bij een pas-sende beoordeling is er dus niet veel nieuws on-der de zon. Alleen de vertrouwde criteria zijn ineen nieuwe zak gestopt en heten vanaf nu deADC-criteria (zie de toelichting bij het schema).4 Wat is een passend abstractie-niveau bij een passende beoordelingvan een plan?Stel, u doet een SMB voor een plan omdat dit-zelfde plan ook al een passende beoordeling ver-eist. De hamvraag bij de passende beoordelingis: wat is terzake passend? Wederom een citaatuit de Handreiking van LNV: `Er zijn een paarverschillen tussen plannen en projecten diedoorwerken in de toetsing. Zo hebben plannenveelal een hoger abstractieniveau dan projecten.De beoordeling van een plan vindt op een zelfdehoger abstractieniveau plaats. Het is niet nodigbij de beoordeling van plannen verder in de toet-sing te gaan dan wat in het plan beschrevenstaat: zijn in het plan activiteiten abstract gefor-muleerd, dan moet men deze ook op die abstrac-tie toetsen, zonder bijvoorbeeld alle onbekendeaspecten mee te nemen die mogelijk in de uit-voering pas aan bod komen. Maar men moet degegevens die in de planfase al bekend zijn (bij-voorbeeld: de locatie, omvang, etc) natuurlijkwel meenemen in de beoordeling'.Hiermee wordt redelijk concreet ingevuld watde aan het voorzorgsbeginsel ontleende eis van`gedetailleerd en best beschikbare wetenschap-pelijke informatie terzake' betekent op het ni-veau van uw planfiguur. En dat is dus niet demeest gedetailleerd beschikbare informatie, maarde op het meest ter zake doende abstractieniveaubeschikbare informatie.5 Wat zijn de belangrijkste verschil-len tussen m.e.r./SMB en passendebeoordeling?De Handreiking van LNV gaat ook in op deverschillen tussen m.e.r./SMB en passende be-oordeling. Een (plan-)MER kent een bredereopzet: alle milieuaspecten en niet alleen de ge-volgen voor de natuur. Bij m.e.r./SMB wordtuitgegaan van het project van de initiatiefnemeren de daaraan gekoppelde doelstellingen. Bijeen passende beoordeling vormen de instand-houdingsdoelstellingen van het betrokken be-schermde gebied het uitgangspunt.Met een goed Milieurapport of MER kan erinhoudelijk ook aan de passende beoordelingworden voldaan, maar met alleen een passendebeoordeling is er nog g??n sprake van een goedMilieurapport of MER.Autonome ontwikkeling?Hoe dient onderscheid gemaakt te worden naar verschillende stadia van projecten, handelingen ofplannen volgens de Nb-wet? Daarvoor moet, zo geeft de Handreiking van LNV aan, gekeken wor-den naar de verschillende stadia van projecten, handelingen of plannen, waarmee ook tijdens debeoordeling op verschillende wijze rekening moet worden gehouden:? Voltooide plannen en projecten: hoewel reeds voltooide plannen en projecten niet direct hoeven teworden meegenomen, zijn er gevallen voorstelbaar waarbij dat wel moet, met name indien zijblijvende gevolgen voor het gebied hebben en er aanwijzingen bestaan voor een patroon van ge-leidelijke teloorgang van de natuurlijke kenmerken van het beschermde gebied.? Goedgekeurde maar nog niet voltooide plannen en projecten: als deze zijn goedgekeurd, maar nogniet voltooid moeten deze volledig in de beoordeling worden meegenomen.? Voorbereidingshandelingen: in principe moeten ook voorbereidingshandelingen voor een plan ofproject in de beoordeling worden meegenomen. Hiervan kan worden afgeweken indien er alleennog maar sprake is van voorbereidingshandelingen, waarbij de realisatie van het betrokken planof project een toekomstige onzekere gebeurtenis is. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als in een plande mogelijkheid tot de ontwikkeling van de activiteit wordt geboden, maar dat nog niet de ze-kerheid bestaat dat op de vastgestelde locatie daadwerkelijk het project wordt gerealiseerd en ernog een toetsmoment volgt waarop de activiteit (inclusief cumulatie) wordt beoordeeld.Dit alles sluit nauw aan bij het begrip autonome ontwikkeling in de m.e.r., wellicht sensu strictomet uitzondering van voorbereidingshandelingen, hoewel die in de praktijk vaak ook bij de be-schrijving van de autonome ontwikkeling worden meegenomen.De actualiteit van de informatie is voor beideprocedures in beginsel hetzelfde, want ook bijm.e.r. eist de rechter dat de meest actuele infor-matie die beschikbaar is gebruikt wordt. Maareen verschil is dat het bij een passende beoorde-ling kan voorkomen dat de meest actuele be-schikbare informatie niet voldoende is, en dat ertoch nieuw onderzoek nodig is. Strikt genomenkan dit ook bij m.e.r. als de leemte in informatievan groot belang is bij de besluitvorming.Echter, het belangrijkste verschil zit in de alter-natieven. Zowel bij m.e.r./SMB als bij een pas-sende beoordeling moet er naar alternatievengekeken worden, maar de alternatieven dieontwikkeld moeten worden in het kader vande passende beoordeling gaan verder en ermoet ook breder gekeken worden dan wanneerer alleen maar sprake is van milieueffectrappor-tage. Dit betreft zowel alternatieve invullingenuitgaande van de doelstellingen van het pro-ject, maar ook moet er breder gekeken wordennaar locatiealternatieven, desnoods buiten degrenzen van het grondgebied waarvoor het be-voegd gezag verantwoordelijk is.Tot slotHoewel er in zowel in de theorie als de praktijknog vele zaken onduidelijk (zullen) blijken tezijn, is er met de Natuurbeschermingswet 1998en belangrijke stap gezet in de afstemming tus-sen m.e.r./SMB en natuurbeschermingswetge-ving. We kunnen weer aan het werk.Meer info op www.minlnv.nl/natuurwetgeving v