TOETS0310MindErvErplichTingEn,MEErvEranTwOOrdElijkhEdEnniEuwEM.E.r.-rEgElingOp1julivanditjaarisdenieuwem.e.r.-wetgevingvankrachtgeworden.voortaanzijnertweesoortenm.e.r.-procedures:een`uitgebreide'eneen`verkorte'.voorbeidegeldtdatertenopzichtevandeouderegelingstappenenverplichtingenzijngeschrapt.Erkomenmeervrijheidsgraden,maardusookmeerverantwoordelijkhedenvoordebetrokkenpartijenomerzelfpergevalhetbestevantemaken.inmiddelszijneropdesitevaninfoMiltweehulpmiddelentevinden:eenhandleiding(overdespelregels)eneenhandreiking(metaanbevelingenvoordeuitvoeringspraktijk).ditartikelistoegespitstophetomgaanmetalternatieven,reikwijdte&detailniveauenparticipatieindenieuweuitgebreideprocedure.Timartz,rinkeBerkenbosch,lexruniaenpatrickMuldernieuweregelingDE AUTEUrsTim Artz (0162-487232, tim.artz@oranjewoud.nl), Rinke Berkenbosch(070-5127328, r.berkenbosch@wxs.nl), Lex Runia (0162-487395,lex.runia@oranjewoud.nl) en Patrick Mulder (020-3125555, p.mulder@witteveenbos.nl) zijn de auteurs van de Digitale Handreiking Milieuef-fectrapportage, die is opgesteld in opdracht van het Ministerie vanVROM. Het artikel is niet namens het Ministerie van VROM geschreven.Rinke Berkenbosch en Lex Runia zijn tevens redacteur van Toets.Op 1 juli van dit jaar kwam, door het van kracht worden vande modernisering van de regelgeving over de milieueffect-rapportage, een eind aan de `oude' m.e.r.-regels die ruim20 jaar geleden werden ingevoerd. In de oude regelgevingstonden de in de m.e.r.-procedure te nemen stappen vast? in elke procedure, van ingewikkelde projecten tot eenvoudige vergunnin-gen, moesten dezelfde stappen worden gezet. Voor velen in de buiten-wereld, de wereld buiten de beperkte kring van MER-makers, oogde diem.e.r.-procedure als een nodeloos lang, ingewikkeld en tijdrovend proces.Inderdaad kunnen we vaststellen dat in de jaren '80 van de vorige eeuw deEuropese richtlijn inzake de m.e.r.-procedure erg royaal in de Nederlandsewetgeving is opgenomen. Het resultaat daarvan was onder meer dat deNederlandse regeling werd opgetuigd met verschillende stappen die nietvoortkwamen uit Europese of andere internationale afspraken. Die Neder-landse extra's zijn nu verdwenen.De nieuwe regeling is bedoeld om, met behoud van de zorgvuldigheid enhet achterliggende doel van m.e.r., de procedure te vereenvoudigen enmeer verantwoordelijkheden te leggen bij de direct betrokken overheden.Door de nieuwe regels zou de m.e.r.-procedure sneller en effici?nter kun-nen worden uitgevoerd. De nieuwe regeling biedt de betrokken partijenmeer vrijheidsgraden; ze worden dus iets minder dan voorheen aan dehand genomen. Je zou ook kunnen zeggen dat de nieuwe regeling eenstimulans of op z'n minst een uitnodiging is om voor ieder plan of projecteen doelgerichte, bij de specifieke situatie en omgeving passende aanpakuit te stippelen.De belangrijkste veranderingen zijn:? een vereenvoudiging en minder verplichtingen in de voorfase (de fasedie voorafgaat aan het opstellen van het MER);TOETS0310? de introductie van een onderscheid tussen een `uitgebreide m.e.r.-procedure' en een 'verkorte m.e.r.-procedure';? het vervallen van de verplichting om in het MER een meest milieuvrien-delijk alternatief (MMA) uit te werken.Handleiding en HandreikingDe nieuwe regeling heeft uiteraard verschillende consequenties voor dem.e.r.-praktijk. Het Ministerie van VROM heeft dan ook twee hulpmiddelenlaten ontwikkelen, die sinds 1 juli op de site van InfoMil te raadplegen zijn:? De Digitale Handleiding Milieueffectrapportage (www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/mer/handleiding) bevat een volledig overzicht eneen uitleg van de regelgeving.? De Digitale Handreiking Milieueffectrapportage (www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/mer/handreiking) legt het accent op de toepassingin de praktijk. Daarvoor worden allerlei adviezen, suggesties en tips entrucs aangereikt; vooral voor betrokkenen voor wie het werken metmilieueffectrapportage geen dagelijkse kost is.Wij hebben in opdracht van VROM de Handreiking opgesteld, in samenwer-king met een begeleidingscommissie van `mensen uit het veld'. Zij hebbenintensief meegedacht en praktijkervaring ingebracht. De HandreikingFoto:Flickr.com/Ferdi'sWorld.bestaat uit (a) een deel over de uitgebreide procedure en (b) een deel over deverkorte procedure. Voor beide procedures zijn vijf modules met aanbeve-lingen opgenomen: (1) reikwijdte & detailniveau, (2) alternatieven, (3) kwa-liteit, (4) participatie en (5) procesregie.De verkorte procedure is van toepassing op projecten waarin de m.e.r.gekoppeld is aan vergunningverlening, bijvoorbeeld milieuvergunningen.Het gaat dan om besluiten op aanvraag, met een duidelijke scheiding tus-sen initiatiefnemer (de vergunningaanvrager) en het bevoegd gezag. In eenvolgend nummer van dit blad verschijnt een artikel waarin deze nieuweverkorte procedure en de eerste praktijkervaringen ermee worden toege-licht. In dit artikel staat de nieuwe uitgebreide procedure centraal. Die isvan toepassing op de plannen die voorheen onder de regeling voor plan-m.e.r. vielen, en op bepaalde typen projecten waarvoor in de oude situatiede spelregels van besluit-m.e.r. golden. Bij de uitgebreide procedure is in demeeste gevallen een overheidsinstantie zowel initiatiefnemer als bevoegdgezag. Daarom hebben we juist die situatie in dit artikel eruit gelicht.StappenIn het schema zijn de procedurestappen in de oude regeling weergegevenen is aan de rechterzijde te zien welke stappen de nieuwe uitgebreide pro-TOETS0310nieuweregelingcedure kent. De verschillen zitten vooral in het begin van de procedure.Vanaf het moment waarop het MER gereed is en ter inzage wordt gelegd,blijft bijna alles bij het oude. Met ??n belangrijke uitzondering: elk MERwordt in de uitgebreide procedure getoetst door de Commissie m.e.r. BijMER's over projecten was dit al zo, maar bij MER's over plannen was toetsingalleen verplicht indien er consequenties voor beschermde natuurgebieden(Natura 2000, EHS) aan de orde zouden kunnen zijn. Die beperking ver-dwijnt.AlternatievenIn een folder die indertijd (in 1987) de introductie van m.e.r. in Nederlandvergezelde, werd gesteld: `Alternatieven zijn het hart van de m.e.r.' Daarstond toen nog net geen triomfantelijk uitroepteken achter, maar de bood-schap was duidelijk: het is essentieel om alternatieven te beschouwen.Op dit punt wijkt de nieuwe regeling inhoudelijk gezien weinig af van deoude. Het onderzoeken van alternatieven blijft in elk geval verplicht. Nieuwis wel dat de verplichting om het meest milieuvriendelijke alternatief(MMA) te onderzoeken niet meer bestaat. Daarvoor in de plaats is de ver-plichting gekomen te kijken naar `de maatregelen om belangrijke nadeligemilieueffecten te voorkomen, te beperken of zoveel mogelijk teniet te doen'(Wm, art 7.23, lid 1 sub g). Gesteld kan worden dat deze wijziging de prak-tijk van de oude regeling formaliseert. In veel gevallen bestond het MMA(`passief MMA') immers uit niet meer dan het aanduiden van het alternatiefmet de kleinste gevolgen voor het milieu, en het daaraan toevoegen vanenige extra maatregelen om effecten (verder) te voorkomen of te mitigeren.Gebleven is de bepaling om de `redelijkerwijs' te beschouwen alternatievenin het MER te onderzoeken. `Redelijkerwijs' kan ? zoals dit ook tot nu toe algebeurde ? ge?nterpreteerd worden als technisch maakbaar, betaalbaar, enin principe probleemoplossend. In het MER moet de keuze van de alternatie-ven worden gemotiveerd. Het ontwikkelen en selecteren van alternatieven,en daarover verantwoording afleggen, was en blijft een belangrijke stap inhet proces.Het gericht opstellen van een MER vraagt om goede alternatieven; het ver-dient dan ook aanbeveling hieraan bij de start van het project voldoendeaandacht te besteden en in het voortraject goed duidelijk te maken welkealternatieven zullen worden onderzocht. Reeds bekende aanbevelingenvoor de aanpak van het ontwikkelen van alternatieven blijven onverkortactueel:? Streef naar een beperkt aantal, onderscheidende alternatieven.? Formuleer heldere doelen, eisen en randvoorwaarden.? Richt de alternatieven op de vraagstukken waarover keuzes gemaaktkunnen worden.? Laat de mate van detaillering van de alternatieven aansluiten bij de aardvan het besluit waarvoor het MER wordt opgesteld.? Gebruik thema's, motto's of principes voor het structureren van alter-natieven.Reikwijdte & detailniveauMet de nieuwe regeling nemen we afscheid van twee oude bekenden: destartnotitie en de richtlijnen (en een aantal procedurestappen daarom-heen). Deze documenten waren inmiddels trouwens ook al niet meer ver-plicht bij plan-m.e.r., maar nog wel bij besluit-m.e.r.Dat het beginstadium van de procedure qua formele verplichtingen ver-soberd is, neemt niet weg dat het in dit beginstadium nog steeds onver-Foto:WWW.Flickr.com/michelcoumans.m.e.r.-procedure: nieuw versus oud.TOETS0310mijdelijk is ? en heel zinvol ? om te investeren in denkwerk en gedachtewis-selingen over de afbakening en de aanpak van het te verrichten onderzoek.Het offici?le startsein voor de procedure is een openbare kennisgeving doorhet bevoegd gezag. Daarna volgt een stap waarin de gelegenheid gebodenwordt om zienswijzen in te dienen, en moet het bevoegd gezag wettelijkeadviseurs en betrokken bestuursorganen raadplegen. H?t onderwerp vangesprek tijdens deze stap is `reikwijdte & detailniveau' van het te verrich-ten onderzoek. Welke alternatieven moeten worden onderzocht, over wel-ke soorten effecten moet informatie op tafel komen, en met welke matevan detail? D?t zijn de vragen die in dit stadium centraal staan. En het is deverantwoordelijkheid van het bevoegd gezag ervoor te zorgen dat dezevragen van een helder en werkbaar antwoord worden voorzien.Het is belangrijk dat er in de wet g??n vormeisen zijn voor de manier waar-op reikwijdte & detailniveau moet worden bepaald. Bij de voorbereidingvan de Handreiking, en niet in de laatste plaats door de ingebrachte ervaringvan de begeleidingscommissie, is echter uiteindelijk geconstateerd dat eengestructureerde en doelgerichte gedachtewisseling over reikwijdte & detail-niveau eigenlijk alleen maar mogelijk is als daarover iets op papier is gezet.Het is niet verplicht, maar het wordt in de Handreiking wel geadviseerdaan het bevoegd gezag: maak een Notitie Reikwijdte & Detailniveau. Netzoals dat in de afgelopen tijd in veel gevallen ook al in een plan-m.e.r.-procedure gebeurde. Daarbij past wel de kanttekening dat zo'n notitie be-slist niet altijd zo omvangrijk hoef te zijn als de 60 pagina's of meer diemomenteel niet ongebruikelijk zijn. Naast helderheid strekt beknoptheidtot aanbeveling.Is een Notitie Reikwijdte & Detailniveau eenmaal beschikbaar, dan kan ditstuk gebruikt worden als basis voor het inwinnen van zienswijzen en hetFoto:WWW.Flickr.com/harry_nl.raadplegen van wettelijke adviseurs en betrokken bestuursorganen. Dezepartijen krijgen dan een voorstel voorgelegd, waarop zij vervolgens gerichtkunnen reageren. Dat vergroot de kans op bruikbare reacties aanzienlijk.In feite komt het erop neer dat een (goede) Notitie Reikwijdte & Detailniveauin z'n eentje een groot deel van het werk doet dat de startnotitie en derichtlijnen vroeger samen deden.In de Handreiking wordt uitgebreid ingegaan op de functies en de inhoudvan een Notitie Reikwijdte & Detailniveau. Een van de aanbevelingen is omveel werk te maken van een gemotiveerd voorstel voor alternatieven diezullen worden meegenomen ?n alternatieven die buiten beschouwing kun-nen (of moeten) blijven. Raadzaam is ook in elke uitgebreide m.e.r.-procedurehet onderhavige plan of project helder te positioneren ten opzichte van devoorgeschiedenis ervan en ten opzichte van de stappen die nog zullen vol-gen. Geef in een plan op een wat hoger abstractieniveau bijvoorbeeld aandat de besluitvorming in dit stadium vooral gericht is op het selecteren vankansrijke locatie(s) en dat de concrete inpassing van voorzieningen (engedetailleerd onderzoek naar de milieueffecten daarvan) pas bij volgendestappen aan de orde kan komen. Schets, met andere woorden, een beeldvan het totale traject tot aan de feitelijke realisatie en positioneer hetonderhavige plan of project in dat totale traject. Vanuit dat perspectief valtvervolgens te beredeneren welke milieu-informatie juist in dit stadiumnodig is, en welke milieu-informatie beter in een later stadium vergaardkan worden.ParticipatieDe praktijk heeft uitgewezen dat `passende publieksparticipatie' leidt totbetere resultaten: verbetering van plannen, betere besluiten, meer draag-Foto:Flickr.com/marie-ii.TOETS031010nieuweregelingvlak, minder bezwaren en uiteindelijk tijdwinst. Publieksparticipatie iseen kwestie van maatwerk. Welke belangen spelen er? Hoeveel ruimte is erom plannen en projecten nog bij te buigen? Hoe groot is de bereidheid bijde betrokken bestuurders om `externe inbreng' mee te wegen? Dat ver-schilt per plan en per project; en dat betekent dat dus ook per gevalbepaald moet worden hoe het proces van publieksparticipatie vorm krijgt.Bij de nieuwe uitgebreide m.e.r.-procedure geldt voor participatie: er m?etniet zo veel, er k?n een hele hoop. Daarbij moet vooral worden nagedachtover het beoogde doel en de intensiteit van participatie, werkvormen, houding(geven, nemen, integer, open, actief), gespreksonderwerpen, te betrekkendoelgroep en vertegenwoordiging enzovoort.De uitgebreide m.e.r.-procedure voorziet op twee momenten in de gelegen-heid om zienswijzen in te dienen: (1) in het voortraject na de publicatie vande openbare kennisgeving, en (2) na afronding van het MER. Formeel kanmet een zeer sobere vorm van participatie volstaan worden: `de gelegen-heid bieden', en meer ook niet. In de praktijk is zo'n uiterst sobere invul-ling alleen aan te bevelen bij onomstreden plannen of projecten en/ofafwezigheid van belanghebbenden. Aanvullende inspanningen om al vroegin de procedure een echt participatieproces op gang te brengen zijn nietverplicht en ook niet altijd nodig, maar als algemeen credo geldt: `Hoecontroversi?ler, hoe meer aandacht het proces behoeft.'Wat de participatie in het voortraject betreft: formeel hebben de zienswij-zen in dit stadium betrekking op het voornemen tot het opstellen van eenbesluit. De aankondiging van een voornemen all??n biedt echter weinigaanknopingspunten voor zienswijzen. Wordt de aan de omgeving geen ver-dere context en informatie gegeven, dan bestaat het risico dat de inge-brachte zienswijzen weinig specifiek en bruikbaar zullen zijn. Er zullenvooral veel meningen worden ingebracht. En dat is een van de redenen ?zoals we hierboven al hebben aangegeven ? om een Notitie Reikwijdte &Detailniveau te maken. Die kan dan als inhoudelijke basis voor de informa-tieverstrekking dienen. De notitie moet op z'n minst toegankelijk zijn viainternet, maar er zijn in het beginstadium van de procedure ook allerleiveel actievere benaderingen en werkvormen mogelijk. De Handreikinggeeft daarvan een reeks voorbeelden (met hun pro's en contra's).Het tweede formele moment voor participatie dient zich aan als het MERen het ontwerp-plan/besluit ter inzage worden gelegd. Voor deze partici-patie is er geen enkel verschil met hetgeen daarvoor in de oude regelinggold. De situatie was, is en blijft in dit stadium heel eenduidig: de plan-vorming en het onderzoek zijn afgerond, er liggen concrete documentenop tafel, en wie dat wil kan daarop reageren. Het participatieproces bevindtzich in een afrondende fase; het is tijd voor oordeelsvorming en dat isook het doel van het bieden van gelegenheid tot het indienen van ziens-wijzen.Aan de slagDe nieuwe regeling `moet zich zetten'. Duidelijk is dat er voor wat betreftde formele kant van de zaak het een en ander is veranderd. Tegelijkertijd isonze persoonlijke inschatting dat processen en werkwijzen in de praktijkniet heel wezenlijk zullen gaan verschillen met hoe het er onder de ouderegeling aan toeging. De ruime ervaring die in de afgelopen twintig jaar isopgebouwd, is en blijft hoe dan ook leerzaam en bruikbaar. Gunstig is inelk geval dat de m.e.r.-regeling nu weer voor een tijdje `af' is. Eenieder kanermee aan de slag ? met een Handleiding en een Handreiking als hulpmid-delen. CommissiE m.E.r. vrAgEn om ADviEs ovErrEikwijDTE & DETAilnivEAU?In de uitgebreide m.e.r.-procedure is het niet verplicht de Commissie m.e.r. in hetvoortraject te laten adviseren over reikwijdte & detailniveau van het te verrich-ten onderzoek: het oude en vertrouwde verplichte `richtlijnenadvies' is verdwe-nen. Wel is het mogelijk vrijwillig de Commissie te vragen om over reikwijdte &detailniveau te adviseren. In de afgelopen periode is dit bijvoorbeeld bij plan-m.e.r.'s ook al zeer frequent gedaan.In de Handreiking wordt aangegeven dat het inschakelen van de Commissie inhet voortraject vooral het overwegen waard is wanneer:? een plan of project omstreden en/of complex is;? een plan of project betrekking heeft op nieuwe ontwikkelingen waarmee nogweinig praktijkervaring is opgedaan (zowel inhoudelijk als procesmatig);? binnen de eigen organisatie onvoldoende deskundigheid en ervaring beschik-baar om een goede beoordeling van de benodigde milieu-informatie te maken.Foto:Flickr.com/riesmarinus.