De context van milieueffectrapportage is aan het veranderen. Er is een ontwikkeling naar verbreding van het milieueffectrapport (MER) met nieuwe thema's, zoals gezondheid, duurzaamheid en sociale effecten. Voor Rijkswaterstaat aanleiding om een verkenning te laten uitvoeren naar kansen en belemmeringen voor een verbreding van het MER in rijksprojecten van IenW/Rijkswaterstaat in de vorm van een omgevingseffectrapportage (OER). Een bredere reikwijdte van het MER heeft meerwaarde mits het detailniveau voldoende concreet is en de thema's voldoende van belang zijn voor het te nemen besluit. In de huidige praktijk signaleren wij een afname van het detailniveau van de beslisinformatie met als gevolg beperktere sturingsmogelijkheden van MER en OER.

Voor de uitvoering van de verkenning is gebruik gemaakt van literatuuronderzoek, casestudy analyse en interviews. Acht casussen zijn geanalyseerd op basis van beschikbare documenten. Aanvullend zijn interviews gehouden met de direct betrokken uitvoerders, adviesbureaus, Commissie voor de milieueffectrapportage, Rijksuniversiteit Groningen en Rijkswaterstaat.

Omgevingseffectrapportage is qua methodiek vergelijkbaar met milieueffectrapportage, maar de bredere set van thema’s (op een hoger abstractieniveau) heeft implicaties voor:

• De beschrijving van de huidige situatie en autonome ontwikkeling (referentiesituatie). Hiervoor dienen voldoende betrouwbare en valide data beschikbaar te zijn.
• Het beoordelingskader. Een ruimere set van thema’s en beoordelingscriteria leidt tot meer complexiteit.
• Monitoring en evaluatie. Het opstellen van een monitoringsplan met indicatoren waarop bestuurders kunnen sturen is een uitdaging.

In de literatuur is geen eenduidige definitie te vinden van OER. In een MER ligt de nadruk op het beoordelen van de gevolgen voor het milieu, waaronder die voor mens en natuur. In plan-MER is al sprake van een verbreding naar andere thema’s over de fysieke leefomgeving, zoals klimaatadaptatie en energietransitie, ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid. In OER gaat de verbreding nog een stap verder en worden thema’s meegenomen die samenhangen met de sociale en economische dimensie van duurzame ontwikkeling (zie tabel 1).

Een precieze afbakening van thema’s in brede MER en OER is niet scherp te geven. Bij klimaatadaptatie wordt ook gekeken naar preventie van hittestress, wat valt onder het thema gezondheidsbescherming (MER). Bij leefbaarheid gaat het om gezondheidsbescherming, maar wordt soms ook gekeken naar sociale veiligheid en groen (OER).

Voor het literatuuronderzoek is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: Toets-online, MER-Nieuws, adviezen Commissie voor de milieueffectrapportage, publicaties Rijkswaterstaat en ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, ROmagazine en internationaal wetenschappelijke publicaties (o.a. Environmental Impact Assessment Review, Impact Assessment and Project Appraisal). Het literatuuronderzoek geeft een eerste overzicht van de huidige praktijk van verbreding van MER in Nederland en internationaal. Belemmeringen die veel worden genoemd zijn de uitdijende scope van MER, het ontbreken van SMART-doelen, beperkte sturingsmogelijkheden en de geringe aandacht voor monitoring en evaluatie.

De ontwikkeling naar OER is met name gekoppeld aan strategische omgevingsvisies. De NOVI en de omgevingsvisies voor Overijssel en Gelderland zijn bekende voorbeelden. Op gemeentelijk niveau hebben Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en Amersfoort ook een OER laten opstellen gekoppeld aan een strategische omgevingsvisie. De ontwikkeling naar een brede set van thema’s in OER heeft als consequentie dat een groter aantal indicatoren wordt meegenomen in de effectbeoordeling. Een afbakening van relevante thema’s en omgevingsaspecten (scoping) vindt in beperkte mate plaats. Er moet meer informatie worden verzameld, maar geschikte informatie en data zijn niet altijd op het juiste detailniveau beschikbaar. Ook het hoge abstractieniveau in omgevingsvisies van vooral rijk en provincie zijn een belemmering. Ambities en beleidsdoelen zijn vaak onvoldoende concreet en SMART geformuleerd, concrete beleidsbeslissingen ontbreken. Voor de uitvoering van beleid zijn overheden afhankelijk van een groot aantal stakeholders. Bij de beoordeling van de mate van doelbereik wordt te weinig rekening gehouden met wat overheden wel en niet kunnen beïnvloeden (governance). Monitoring biedt de mogelijkheid om desgewenst bij te sturen als de effecten anders uitpakken. Als in het monitoringsplan veel indicatoren zijn opgenomen, is het niet meteen duidelijk op welke indicatoren moet worden gestuurd.

De politieke druk om het besluitvormingsproces efficiënt te maken (sneller en beter) leidt tot een voorkeur voor een technocratische aanpak vanuit de overtuiging dat milieueffecten met wetenschappelijke methoden en technieken goed zijn te voorspellen. Door klimaatverandering, schaarste van grondstoffenvoorraden en technologische innovatie nemen de complexiteit en onzekerheden toe en is het steeds moeilijker om accurate voorspellingen te doen. Het verkennen van alternatieve scenario’s in combinatie met continue monitoring (‘hand aan de kraan’) biedt een betere basis voor een goede besluitvorming en het bereiken van doelen in vervolgfasen en uitvoering.

Aansluitend op het literatuuronderzoek zijn acht casussen geanalyseerd, waarvan vier MIRT-verkenningen en vier overige casestudies. De volgende MIRT-verkenningen zijn meegenomen in de analyse:

• A2 Deil-Vught
• A4 Burgerveen-N14
• Dijkversterking Marken
• Dijkversterking Lob van Gennep

Het doel van milieueffectrapportage heeft in de analyse centraal gestaan, namelijk het op een systematische wijze genereren van beslisinformatie over belangrijke gevolgen voor milieu, mens en natuur, zodat die informatie volwaardig kan worden meegewogen in het te nemen besluit. Met deze focus wordt aangesloten bij de theorie en praktijk van milieueffectrapportage. De centrale vraag was: in hoeverre kan met een breder beoordelingskader zinvolle informatie worden gegenereerd voor de besluitvorming?

In MIRT-verkenningen wordt een groot aantal oplossingsrichtingen (longlist) stapsgewijs getrechterd naar kansrijke alternatieven. De longlist van mogelijke oplossingen wordt beoordeeld aan de hand van drie criteria: probleemoplossend vermogen, omgevingsaspecten en betaalbaarheid. Oplossingen die te duur zijn of weinig effectief bijdragen aan de doelstelling vallen af. Voor het criterium omgevingsaspecten is relevant of oplossingen uitvoerbaar zijn binnen de bestaande wet- en regelgeving. Het probleemoplossend vermogen en de betaalbaarheid van mogelijke oplossingen worden getoetst aan de scope en het budget van de startbeslissing voor de MIRT-Verkenning. Na de startbeslissing is er doorgaans weinig ruimte voor scopeverbreding, bijvoorbeeld vanwege het budget. Hierdoor zijn de alternatieven in de onderzochte MIRT-verkenningen redelijk smal en laten ze weinig variatie zien.

De meegegeven scope en het budget in de startbeslissing zijn uiteindelijk bepalend voor wat er in het plan-MER en de MIRT-verkenning wel en niet wordt onderzocht. Een verbreding van thema’s in MIRT heeft weinig meerwaarde voor de keuze van het voorkeursalternatief als er sprake is van een smalle scope van de alternatieven. Het thema duurzaamheid (energie, grondstoffen) bijvoorbeeld is niet onderscheidend voor de keuze van het voorkeursalternatief. Pas in de planuitwerking geeft het thema duurzaamheid inzicht in de verschillen tussen uitvoeringsvarianten. Ook de toepassing van de GezondheidsEffectScreening (GES) en MilieuGezondheidsRisico (MGR) voor beoordeling van de mate van gezondheidsbescherming levert nauwelijks additionele beslisinformatie op. Bij het thema klimaatadaptatie is sprake van overlap met andere thema’s, zoals gezondheid, ruimtelijke kwaliteit en biodiversiteit. Investeringen in klimaatadaptatie leiden tot meervoudige effecten. Daarom is een heldere afbakening nodig van de beoordelingscriteria voor klimaatadaptatie om betekenisvolle uitspraken te kunnen doen.

De overige casussen die zijn meegenomen in de analyse zijn:

• Nationale Omgevingsvisie (NOVI)
• Nationaal Water Programma 2022-2027 (NWP)
• Haven-Stad Amsterdam
• Merwedekanaalzone Utrecht

De plan-MER’en voor de NOVI en het NWP laten zien dat een brede scope van het beoordelingskader niet per se samengaat met een detailniveau dat nodig is voor het nemen van een afgewogen besluit. Het plan-MER voor de NOVI beoordeelt o.a. de gevolgen voor hittestress (klimaat) en kwaliteit van woningen. Preventie van hittestress en betere kwaliteit van woningen zijn in belangrijke mate afhankelijk van (de uitvoering van) gemeentelijk beleid. De doorwerking van nationale beleidskeuzes naar het lokale schaalniveau kent veel onzekerheden. Daardoor is het niet goed mogelijk navolgbare uitspraken te doen over doelbereik en effecten voor het lokale schaalniveau. Het lijkt weinig zinvol om in het beoordelingskader van het plan-MER voor een strategisch nationaal plan of programma criteria op te nemen die betrekking hebben op het lokale schaalniveau. De reikwijdte van de beoordelingscriteria kan worden beperkt tot wat relevant is voor nationale of (boven)regionale schaalniveaus en wat binnen de sturingsmogelijkheden ligt.

1. De analyse van de onderzochte MIRT-verkenningen laat zien dat bij de startbeslissing de scope en het beschikbaar budget scherp zijn afgebakend. Als gevolg hiervan zijn de alternatieven redelijk smal en laten ze weinig variatie zien. De beoordeling van de alternatieven op thema’s als duurzaamheid en gezondheid leveren daardoor nauwelijks additionele beslisinformatie op. Verbreding naar OER zal om die reden binnen de huidige kaders niet bijdragen aan onderscheidende alternatieven en geen rol spelen bij de afweging over de voorkeursbeslissing.
2. Uit de analyse van de OER/brede MER voor de NOVI en het Nationaal Waterprogramma blijkt dat het meenemen van veel thema’s en beoordelingsaspecten doorgaans niet samengaat met een voldoende detailniveau van de beslisinformatie. De kunst is om de reikwijdte te beperken tot de thema’s die relevant zijn voor het schaalniveau waarop naar oplossingen wordt gezocht. De ironie is dat met het uitdijen van het beoordelingskader de sturingsmogelijkheden van het plan-MER afnemen.
3. De belangrijkste belemmering voor de OER voor de gebiedstransformaties van Haven-Stad Amsterdam en Merwedekanaalzone Utrecht is de beschikbaarheid en bruikbaarheid van (milieu-)informatie. Het kost veel tijd om de benodigde informatie te verzamelen. Milieu-informatie is soms niet aanwezig of niet specifiek genoeg. Omgaan met de complexiteit is een uitdaging.
4. Kansen en belemmeringen voor verbreding van het MER in rijksprojecten Rijkswaterstaat zijn:
   1. MIRT-projecten zullen steeds vaker concurreren om de beschikbare ruimte met andere projecten. Oplossingen zijn nodig op het gebied van meervoudig en multifunctioneel ruimtegebruik. De thema’s energietransitie en meervoudig ruimtegebruik bieden kansen voor verbreding van plan-MER in MIRT-projecten.
   2. De Areaalstrategie die Rijkswaterstaat ontwikkelt biedt kansen voor meervoudig ruimtegebruik. In toenemende mate wordt Rijkswaterstaat gevraagd om areaal in te zetten voor o.a. het opwekken van hernieuwbare energie en versterking van de biodiversiteit.
   3. Meekoppelkansen bieden perspectief voor verbreding van plan-MER door deze onderdeel te maken van thema’s of alternatieven. In de startbeslissing dient dan wel extra budget te worden meegegeven voor het honoreren van meekoppelkansen.
   4. Omgevingsagenda’s bieden kansen voor integraal werken en kunnen een startpunt zijn voor het benoemen van urgente thema’s voor MIRT-initiatieven.
   5. Bij een breed beoordelingskader (of een hoog detailniveau) heb je meer specialisten en ervaren procesbegeleiders nodig die het geheel overzien en in staat zijn het proces te sturen richting integratie van verschillende expertisegebieden.
   6. Een brede MER en OER worden als ingewikkeld ervaren. Het MER wordt nog te vaak gezien als een check op het beleid (waarschuwingslampje) en niet als basis voor beslisinformatie.