TOETS03/041418m.e.r.OmgEvingSwETEnflExibElacTErEnmETm.E.r.DeOmgevingswetbeoogthetomgevingsrechttevereenvoudigendoorhetsamenvoegenenhetopelkaarafstemmenvanverschillendewettenvoordefysiekeleefomgeving,waaronderm.e.r.volgenshetwetsvoorstelOmgevingsrechtkantoepassingvanmilieueffectrapportageeenvoudigerdoorhetbevoegdgezagmeerruimtetegevenomzelftebepalenwelkeinformatienodigisvooreengoedebesluitvorming.Tevenskandem.e.r.-procedurebeterwordenafgestemdopdeprocedurevanhettenemenbesluit.inevaluatiesovermilieueffectrapportagekomttelkensalskritieknaarvorendatm.e.r.weinigflexibelisennietmeebeweegtmetplanprocessen.milieueffectrapportagezougeenraadwetenmethetcyclischeeninteractievekaraktervanplanvorming.isdezekritiekwelterecht?TijdensdeDagvandeOmgevingswet(vvm)op2oktoberjl.zijnineenworkshoptweevoorbeeldengetoondvanhetgoedafstemmenvanplanprocesenm.e.r.-procedure.flexibelacterenmetmilieueffectrapportageisvooraleenkwestievanpolitiekeenambtelijkewilenkunde.PetervandelaakenruudKrijnenDe Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel Omgevings-wet bevat de uitgangspunten voor het vereenvoudigen vande toepassing van het instrument milieueffectrapportage(zie kader). Twee uitgangspunten zijn aanleiding geweestvoor het organiseren van een workshop tijdens de Dag vande Omgevingswet van de VVM op 2 oktober jl. In het eerste deel van dit ar-tikel wordt onderzocht hoe milieueffectrapportage beter en flexibel kanworden afgestemd op proces en procedure van het te nemen besluit. Ditvindt plaats aan de hand van de twee casussen die in de workshop zijn ge-presenteerd en de discussie die daarover heeft plaatsgevonden. Dit artikelsluit af met een pleidooi voor het concretiseren van de milieugebruiks-ruimte als reactie op de roep om meer afwegingsruimte bij het nemen vanbesluiten over plannen en programma's en de mogelijkheden die het in-strument m.e.r. hiervoor biedt.Effectieve koppeling m.e.r. en planprocesBij de ontwikkeling van plannen, programma's of projecten kan een on-derscheid worden gemaakt tussen een (informele) voorbereidingsfase eneen wettelijke procedure. Tijdens de voorbereidingsfase van het plan, pro-gramma of project vindt er een ori?ntatie plaats op uitgangspunten, pro-gramma van eisen, mogelijke ontwikkelingsrichtingen, kosten en finan-ciering. De m.e.r.-procedure kent een vormvrije voorbereidingsfase metwettelijk verplichte onderdelen, zoals de kennisgeving, de mogelijkheidbieden om zienswijzen in te brengen en een verkenning van reikwijdte endetailniveau. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemer hebben veel vrij-heid en ruimte wat betreft invulling en timing van de verplichte procedu-reonderdelen. Het vooraf goed doordenken en structureren van de proces-stappen van het plan maakt het mogelijk om de vormvrije onderdelen vande m.e.r. te integreren in het planproces. Door tijdens de voorbereidings-fase de twee processen goed op elkaar af te stemmen (zwaluwstaarten) kanmilieueffectrapportage tijdens de formele wettelijke procedure een waar-DE AUTEUrsPeter van de Laak (06-41979398, info@milieuregie.nl) is zelfstandig ad-viseur bij Milieuregie en secretaris sectie Leefomgevingskwaliteit bijVVM, Ruud Krijnen (06-31662009, ruud.krijnen@dcmr.nl) is senior ad-viseur milieu bij DCMR en voorzitter sectie m.e.r. bij VVM.DagvanDEOmgEvingSwETTOETS03/041419devolle rol vervullen bij de beoordeling en selectie van alternatieven enhet voorkeursalternatief (zie figuur 1).Twee casussen ter illustratieTijdens de workshop van de Dag van de Omgevingswet zijn twee casussengepresenteerd die laten zien hoe met een heldere structurering van het plan-proces effectiever gebruik kan worden gemaakt van de milieueffectbeoorde-ling. Ruud Westerhof, zelfstandig adviseur milieueffectrapportage (Westia),geeft een toelichting op proces en procedure van de plan-m.e.r. voor de Rond-weg Voorst (N345). Eric Blom, beleidsmedewerker water bij de provincie Dren-the, laat zien hoe in de Landinrichting Peize de m.e.r.-procedure is ge?nte-greerd in de planontwikkeling. In beide casussen is ? overeenkomstig defilosofie van de Commissie Elverding en Omgevingswet ? tijdens de voorberei-dingsfase stapsgewijs getrechterd naar enkele alternatieven. Met participatievan belanghebbenden zijn in een brede verkenning mogelijke oplossingen inbeeld gebracht en stapsgewijs is een selectie gemaakt van enkele kansrijkealternatieven. Daarna volgt de formele procedure van het plan en de m.e.r. Detwee voorbeelden laten zien dat investeren in een goede voorbereiding en eenheldere structurering van het planproces, bijdraagt aan een betere afstem-ming van plan en m.e.r.ElverdingIn de twee casussen is het advies van de Commissie Elverding te herken-nen: starten met een brede verkenning en vervolgens stapsgewijs trech-teren naar een beperkt aantal alternatieven die onderdeel zijn van eenformele m.e.r.-procedure. Door het planproces helder te structurerenwas er de mogelijkheid om de afstemming met m.e.r. te doordenken,evenals de organisatie van het participatieproces met belanghebbenden.In beide casussen is ruim de tijd (meer dan twee jaar) genomen voor hettrechteren van alternatieven en een goede afstemming tussen planvor-ming en de m.e.r.-procedure. De vraag is of hiervoor in de huidige tijd-geest nog wel de ruimte is, gelet op de roep naar snellere besluitvorming.Versnelling van het planproces is zeker wel mogelijk, maar dat is eenkwestie van het anders organiseren van het proces in de voorbereidings-fase (verkenningsfase) en de selectie van kansrijke oplossingen of alter-natieven. Hoewel beide casussen hebben geleid tot een effectieve m.e.r.OmgEvingswET: UiTgAngspUnTEnvErEEnvOUDiging m.E.r.De Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel Omgevingswet noemt devolgende uitgangspunten voor het vereenvoudigen van de toepassing van hetinstrument milieueffectrapportage:? Aansluiten bij Europese verplichtingen voor milieueffectrapportage. Daar-door vervalt de mogelijkheid om bij provinciale verordening m.e.r.-plichtigeactiviteiten aan te wijzen. Voor project-m.e.r. is het verplichte advies van deCommissie m.e.r. omgezet in een facultatief advies.? Voorkomen van stapeling van milieueffectrapporten door het beter benuttenvan bestaande informatie. Daarnaast introductie van een plan-m.e.r.-beoorde-ling voor bepaalde plannen of programma's, onder andere bij kleine gebiedenen wijzigingen. Hiermee is een vermindering van onderzoekslasten mogelijk.? Vereenvoudiging van de procedure voor de m.e.r.-beoordeling. Het wetsvoor-stel brengt de twee procedures voor de m.e.r.-beoordeling terug tot ??n. Alsuit de project-m.e.r. beoordeling blijkt dat er geen MER nodig is, is voor debeoordeling geen apart besluit nodig. Motivering ervan kan in het ontwerp-besluit voor het project.? Meer ruimte voor het bevoegd gezag om zelf te bepalen welke informatierelevant is en bijdraagt aan een goede besluitvorming. Voor het bevoegdgezag betekent dat meer afwegingsruimte; tevens kunnen de onderzoekslas-ten worden beperkt. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemer kunnen in sa-menspraak met elkaar en met belanghebbenden de keuzes motiveren in eennotitie reikwijdte en detailniveau.? Het zo goed mogelijk afstemmen van de m.e.r.-procedure op de procedurevan het te nemen besluit. Het advies van de Commissie Elverding is daarbijrichtinggevend. In de voorbereidingsfase van het te nemen besluit dient ineen interactief proces en vanuit een brede verkenning getrechterd te wordennaar enkele kansrijke alternatieven. Selectie van alternatieven vindt plaatsop basis van een beperkt aantal criteria en met behulp van beschikbare infor-matie, vuistregels en expert judgement. In de daarop volgende formelebesluitvormingsfase worden de kansrijke alternatieven beoordeeld op hunmilieugevolgen in de m.e.r.-procedure.De Dag van de Omgevingswet van VVM op 2 oktober jl. werd drukbezocht.michielwijnberghTOETS03/041420m.e.r.en een gedragen besluit, was er overtuigingskracht en de druk van wettelijke verplichtingnodig om het instrument m.e.r. op deze manier in te zetten.Over de vertragende factor van milieueffectrapportage bestaan overigens veel misver-standen. Doorgaans is vertraging van de besluitvorming niet het gevolg van m.e.r. maarvan andere factoren, zoals het niet voldoende onderkennen van conflicterende belangenen doelstellingen over het plan bij de start. Tijdens de besluitvormingsfase kunnen par-tijen dan telkens nieuwe alternatieven en varianten inbrengen die beoordeeld moetenworden. Naarmate een proces langer duurt kan nieuwe wetgeving of voortschrijdendinzicht ook aanleiding zijn voor vertraging. Wat dit laatste punt betreft valt vertragingin de praktijk erg mee, want meestal kan volstaan worden met een aanvulling op hetMER. Een brede verkenning ? la Elverding voorkomt juist dat er nieuwe alternatieven inbeeld komen.rOnDwEg vOOrsT (n345)Volgens Ruud Westerhof is de m.e.r.-procedure goedaf te stemmen op het planproces van wegen, mits eroog is voor een heldere structurering van planprocesen m.e.r. Hij licht dit toe aan de hand van de plan-m.e.r. Rondweg Voorst. Aanleiding zijn de problemenmet leefbaarheid (geluid), barri?rewerking en ver-keersveiligheid langs de N345 tussen Zutphen enApeldoorn. Gekozen is voor een brede verkenning enhet stapsgewijs trechteren van alternatieven.Het trechterproces bestond uit vijf fasen:1. pre-verkenning: probleemanalyse en probleemdefi-nitie;2. verkenning fase 1: brede consultatie met bewonersover oplossingen;3. verkenning fase 2: beoordelen en trechteren vanalternatieven;4. MER: beoordelen van een oost- en west-alternatiefvan de rondweg op milieugevolgen;5. provinciaal inpassingsplan: uitwerken van het voor-keursalternatief.De brede consultatie resulteerde in 23 alternatieven.Dit aantal is in de volgende fase teruggebracht toteerst vijf en daarna twee alternatieven. Selectiecrite-ria waren effectiviteit van de oplossingen, gevolgenvoor Natura 2000 en kosten. De onderbouwing vanhet trechterproces heeft plaatsgevonden in een noti-tie reikwijdte en detailniveau, die ter beoordeling isvoorgelegd aan de Commissie m.e.r. Na akkoord vande Commissie m.e.r. is voor de twee resterende alter-natieven een MER opgesteld. Deze alternatieven zijnsamen met de bewoners uitgewerkt. Deze casus toontdat er met een heldere structurering van het planpro-ces meer ruimte is voor publieksparticipatie. Bewo-ners en belanghebbenden hebben ruim de gelegen-heid gekregen om mee te denken over mogelijkeoplossingen, waardoor er uiteindelijk voldoendedraagvlak was voor het besluit over het voorkeursal-ternatief.Figuur 2. Flexibele koppeling van m.e.r. aan het planproces.Figuur 1. Effectieve koppeling van m.e.r. aan het planprocesStroomlijnenmoederprocedureen m.e.r.Tijdens de voorbereidingsfaseworden kennis en informatieover de contouren van plan,programma of project afge-stemd op inhoudelijke en proce-durele aspecten van m.e.r.Op deze wijze kan milieueffect-rapportage tijdens de formeleprocedure een waardevolle rolvervullen bij de beoordeling enselectie van alternatieven enhet voorkeursalternatief.Parallel schakelen of zwaluw-staarten voorkomt vertragingvan de procedure van plan ofprogramma.Plan, programmaof projectNota van uitgangs-puntenProgramma vaneisenVoorontwerpOntwerpM.e.r.Kennisgeving/ZienswijzenNotitie reikwijdteen detailniveauAlternatievenverkennenOpstellen MEREffectieve koppelingStroomlijnenmoederprocedure enm.e.r.Bij de start van de ontwikkelingvan een plan, programma ofproject is niet altijd duidelijk ofer een m.e.r. plicht is.Soms wordt dat pas duidelijk inhet stadium van het opstellenvan het programma van eisen.Door het naar voren halen vande beoordeling van de huidigesituatie en autonome ontwikke-ling (HSAO) kan vertraging vande m.e.r. worden voorkomen.De beoordeling van de milieu-gebruiksruimte HSAO fungeerttevens als Notitie reikwijdte endetailniveau. Deze is immersvormvrij.Plan, programma ofprojectNota van uitgangs-puntenProgramma vaneisenVoorontwerpOntwerpM.e.r.Beoordelen milieu-gebruiksruimteKennisgeving/ZienswijzenAlternatievenverkennenOpstellen MERFlexibele koppelingTOETS03/041421Figuur 3. M.e.r.-inclusieve werkwijze.Flexibele koppeling m.e.r. en planprocesWat niet uit het oog mag worden verloren is dat de twee casussen eenideale situatie tonen. In de praktijk komt het vaak voor dat pas tijdens hetplanproces duidelijk wordt dat er een m.e.r.-plicht is. Soms wordt dat pasduidelijk tijdens de fase van het opstellen van een programma van eisen.Wat dan te doen? Een inhaalmanoeuvre is mogelijk door in een dergelijkesituatie meteen te starten met een milieubeoordeling van de huidige mi-lieusituatie en autonome ontwikkeling. Met die kennis kan de m.e.r. als-nog een rol vervullen bij het afbakenen van de alternatieven voor het plan.De beoordeling van de milieugebruiksruimte van de huidige situatie enautonome ontwikkeling fungeert tevens als notitie reikwijdte en detailni-veau. De inhoud van een notitie reikwijdte en detailniveau is immersvormvrij (zie figuur 2).M.e.r.-inclusieve werkwijzeBevoegd gezag en initiatiefnemer kunnen er ook voor kiezen om een m.e.r.-inclusieve werkwijze te volgen. Dat vraagt om een proactieve houding.Zoals de twee casussen laten zien, betekent dit het hebben van een visieover het trechteren en selecteren van alternatieven. Voor een plan of pro-gramma is de verkenning van alternatieven breder van aard en perspectiefdan voor een project. In een project gaat het meer om een nadere uitwer-king van een beperkt aantal alternatieven of varianten, waarvoor eenkeuze moet worden gemaakt. Tevens dient de beschikbare milieugebruiks-ruimte vooraf in kaart te worden gebracht. Daarmee wordt gestuurd op debandbreedte van kansrijke alternatieven of varianten. Op deze wijze kun-nen in de plan-m.e.r. het programma van eisen en de notitie reikwijdte endetailniveau worden ge?ntegreerd. Voor een project-m.e.r. is een notitiereikwijdte en detailniveau geen vereiste. De beoordeling van de milieuge-bruiksruimte kan eventueel worden uitgevoerd als een milieuaspecten-studie (zie figuur 3). Deze kan als bijlage worden toegevoegd aan het pro-gramma van eisen.Uitnodigingsplanologie en afwegingsruimteDe ontwerp-Omgevingswet kiest voor het verder vereenvoudigen van hetinstrumentarium van de milieueffectrapportage. Vereenvoudiging moetbijdragen aan minder onderzoekslasten en meer afwegingsruimte voorhet bevoegd gezag. De twee getoonde casussen laten zien dat m.e.r. zichgoed leent voor het trechteren van alternatieven. Selectie van kansrijkealternatieven is gebaseerd op een beperkt aantal eenvoudige criteria, be-schikbare informatie en expert judgement. De Omgevingswet wil meerruimte bieden voor flexibiliteit en afwegingsruimte bij de beoordeling vanmilieu- en ruimtelijke kwaliteiten van een plan en mogelijke alternatie-ven. Daarbij speelt de vraag hoe milieueffectrapportage kan anticiperenop uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling.De roep om meer flexibele plannen en uitnodigingsplanologie vraagt omeen heel andere benadering van milieueffectrapportage bij de beoorde-ling van omgevingsplannen. Het zwaartepunt van het milieuonderzoekzal meer aan de voorkant komen te liggen. Het onderzoek moet zich danrichten op het bepalen van de draagkracht, de milieugebruiksruimte vanLAnDinrichTing pEizEEric Blom heeft soortgelijke ervaring opgedaan met het planproces en de (plan-)m.e.r. voor het Landinrichtingsplan Peize. Het betreft hier een gecombineerde plan-m.e.r. en project-m.e.r., want behalve over het landinrichtingsplan wordt er tevenseen besluit genomen over twee bestemmingsplannen. De opgave van dit landin-richtingsproject was het combineren van waterberging met natuur (EHS,Natura-2000). Daartoe zijn vier verschillende alternatieven verkend.Ook in deze casus is in de voorbereidingsfase goed nagedacht over het structure-ren van het planproces en de afstemming met m.e.r. Daarbij moest wel enige amb-telijke en bestuurlijke weerstand worden overwonnen over nut en noodzaak van dem.e.r. Een belangrijk uitgangspunt is geweest om met belanghebbenden bij destart van het project overeenstemming te hebben over de doelen en ambities voorwaterberging, natuur en waterveiligheid. Stapsgewijs is getrechterd van vier alter-natieven naar een voorkeursalternatief.Tevens is er ruim ge?nvesteerd in een goedevoorlichting, communicatie en inspraak met agrari?rs in het gebied, de direct be-langhebbenden. Zij hebben meegewerkt aan de verdere detaillering van de alter-natieven. Het voorkeursalternatief is een combinatie geworden van twee alterna-tieven, zodat het draagvlak optimaal was.Stroomlijnenmoederprocedureen m.e.r.Bevoegd gezag en initiatiefne-mer organiseren vroeg in hetproces een brede verkenningvan alternatieven.Tevens wordt de beschikbaremilieugebruiksruimte in kaartgebracht.Het programma van eisen fun-geert tevens als Notitie en reik-wijdte en detailniveau m.e.r.Deze m.e.r.-inclusieve werkwijzeresulteert in de selectie van hetvoorkeursalternatief. Dit is te-vens het te beoordelen alterna-tief voor de m.e.r.Met deze aanpak is een vertra-ging van het proces van demoederprocedure niet nodig.Plan, programmaof project(Brede) verkenningalternatieven (ofvarianten)Beoordelen milieu-gebruiksruimteSelectie kansrijkealternatieven (ofvarianten)OntwerpM.e.r.Kennisgeving/ZienswijzenNotitie R&DMilieuaspecten-studieBeoordelenVoorkeurs-alternatiefOpstellen MERM.e.r.-inclusieve werkwijzeTOETS03/041422een gebied. We moeten `andersom' gaan denken en gebiedswaarden, draag-kracht, kansen en knelpunten als vertrekpunt nemen voor de verkenning vanalternatieven. Wat kan het gebied accommoderen aan nieuwe ontwikkelin-gen en hoe is rekening te houden met cumulatieve ontwikkelingen en effec-ten? Het concreet maken van de milieugebruiksruimte geeft meer inzicht inde ontwikkelruimte en biedt daardoor meer ruimte voor het maken van afwe-gingen (zie kader). Tegelijk is er ook meer onzekerheid over wat bepaalde af-wegingen en keuzes uiteindelijk gaan opleveren voor een gebied op langeretermijn. Hoe kunnen die keuzes expliciet worden gemaakt in de vormgevingen afbakening van alternatieven? Dit is nog een puzzel waarover momenteeldiscussie gaande is. Vanwege de onzekerheden over de milieueffecten op lan-gere termijn is er belang bij een goede monitoring van de milieugebruiks-ruimte. Onder de Omgevingswet wordt monitoring een regulier onderdeelvan de beleidscyclus. Milieueffectrapportage kan bijdragen aan inzicht in dekwetsbare omgevingswaarden die dienen te worden gemonitord. Het bevoegdgezag dient vervolgens een programma te ontwikkelen, waarin voor dezevastgestelde omgevingswaarden mitigerende maatregelen (en voldoendebudget) achter de hand worden gehouden.m.e.r.miLiEUgEbrUiksrUimTE in m.E.r.Voor het vaststellen van de milieugebruiksruimte kan de volgende werkwijzeworden gevolgd:1. Vaststellen concreet beoordelingskaderDe inhoudseisen van m.e.r. en de doelstellingen van het plan geven duidelijkheidover de relevante thema's voor het beoordelingskader.Voor milieuthema's waar-voor normen beschikbaar zijn, wordt het voldoen aan grens- of richtwaarde alsreferentie gehanteerd voor het oordeel `voldoende'. De beoordeling `goed' staatvoor de ideale situatie, waarin voldaan wordt aan de streefwaarde of `no-effectlevel'. De beoordeling `onvoldoende' wil zeggen dat grens- en richtwaarden inbeperkte mate worden overschreden. `Slecht' betekent dat er sprake is van eensaneringssituatie.Voor thema's waarvoor geen normen beschikbaar zijn, zijn hetbeleidsdoel en de mate van doelbereik de uitgangspunten voor het construerenvan een meetlat voor goed, voldoende, onvoldoende en slecht. Een beoordeling`goed' betekent dat verwachtingen over doelbereik ruim worden overtroffen. Hetoordeel `onvoldoende' wil zeggen dat er nog (in beperkte mate) knelpunten zijn.2. Vaststellen autonome ontwikkelingDe autonome ontwikkeling is de situatie die op middellange termijn ontstaat door:? voorzetting van het huidige plan;? de uitvoering van reeds genomen besluiten van diverse initiatiefnemers, zoalshet Rijk, waterschap, buurgemeenten;? de gevolgen van o.a. demografische ontwikkelingen, ontwikkelingen vastgoed-markt, economische conjunctuur, klimaatverandering.3. Afbakening van gebiedenVoor een zinvolle effectbeoordeling is een herkenbare gebiedsindeling nodig. Debeschikbare ontwikkelruimte kan per gebied verschillen, omdat er verschillen zijnin kwetsbaarheid en gebruiksintensiteit. Een juiste gebiedsafbakening draagt bijaan onzekerheidsreductie bij de effectvoorspelling. Met een goede gebiedsafba-kening is het beter mogelijk om op basis van expert judgement te komen toteen inschatting van effecten. Met behulp van de lagenbenadering of de casco-benadering (robuust netwerk met hoog- en laagdynamische functies) kan degebiedsafbakening worden onderbouwd.4. Vaststellen milieugebruiksruimte HSAODe voorgaande drie stappen zijn nodig voor een absolute waardering van dehuidige situatie en autonome ontwikkeling (HSAO). Per gebied ontstaat eenbeeld van de kansen, knelpunten en randvoorwaarden voor het plan. Het geeftduidelijkheid over de thema's die de ontwikkelruimte beperken. Ook wordt dui-delijk of er sprake is van voor- of achteruitgang in de autonome ontwikkeling.Dit helpt bij het stellen van prioriteiten. Op basis van de waardering van deHSAO kan worden verkend wat de speelruimte is voor nieuwe ruimtelijke ont-wikkelingen.michielwijnberghEric Blom laat zien hoe in de Landinrichting Peize de m.e.r.-procedure is ge?ntegreerd in de planontwikkeling.