TOETS041116Participatieinruimtelijkeplanvormingenprojecten;eendankbaaronderwerpvoortallozehandboekenenhandleidingenvolinspiratie.Alletheoretischeaanpakkentenspijt,merkenwijindepraktijkdathetparticipatieprocesnietaltijdgoeduitdeverfkomt.Watisnodigomparticipatieookindepraktijksuccesvoltelatenverlopen?JudithDijkersenAnouskaHoogendoornOPINIEDE AUTEUrSJudith Dijkers (024 3284750, j.dijkers@royalhaskoning.com) enAnouska Hoogendoorn (010 2865683, a.hoogendoorn@royalhaskoning.com), zijn beiden communicatie- en omgevingsadviseurs bij RoyalHaskoning.Tijdens de m.e.r.-procedure zijn verplichte participatiemomen-ten ingebouwd, maar de initiatiefnemer is verder vrij in dekeuze voor een beperkte of uitgebreide aanpak. In sommigeprojecten krijgt de omgeving de kans van zich te laten horentijdens de verplichte inspraakmomenten. In andere projectenwordt de omgeving vroegtijdig uitgenodigd om gebiedskennis en idee?n inte brengen. Het uiteindelijke doel van participatie is het voeren van eendemocratisch, transparant proces, waarin lokale kennis benut wordt omtot betere plannen te komen, en waarmee draagvlak wordt gecre?erd voorhet ruimtelijke plan. Met dat draagvlak wordt het project gerealiseerd.Hoewel dit doel in allerlei termen beschreven wordt in (communicatie-)plannen van de initiatiefnemer, blijft het in de praktijk nog te vaak bijparticipatie als theoretisch toverwoord.Relatie, realisatie, reputatieHet woord `participatie' wekt in de omgeving verwachtingen die niet altijdwaargemaakt kunnen worden. Hoewel de juridische inspraakmomentenvolgens de wet ook onder participatie geschaard mogen worden, wordt par-ticipatie door de omgeving vertaald in `meedenken'. Soms verstaat de om-geving er zelfs `meebeslissen' onder.Initiatiefnemers en het bevoegd gezag gebruiken de term participatiegraag om aan te geven dat ze de omgeving willen betrekken. Dit woord enhet begrip `draagvlak cre?ren' lijken inwisselbaar geworden. Het past hele-maal in deze tijd van mondige burgers en het continu aanwezige span-ningsveld tussen beschikbare ruimte en gewenste ontwikkelingen. Echter,het gebruik van deze term brengt verantwoordelijkheid met zich mee:door de brede interpretatie ontstaan verschillen in verwachtingen, diegoed in beeld gebracht en beheerst moeten worden. Gaat het altijd fout alsdie verantwoordelijkheid onvoldoende genomen wordt door de initiatief-nemer? Als je geluk hebt niet. Maar hoeveel projectleiders die zich serieusbezighouden met risicomanagement, durven de beheersmaatregel "als wegeluk hebben, komt het goed" op te nemen?Drie begrippen zijn bij participatie in het geding: relatie, realisatie enreputatie. De gevolgen van een participatietraject waarin verwachtingenniet overeenkomen met de praktijk, zijn aanzienlijk en hebben een bredereEen m.e.r.-procedure leidt tot een MER (milieueffectrapport).Het MER beschrijftmeerdere alternatieven voor een ruimtelijk plan en geeft per alternatief weerwat de gevolgen zijn voor het milieu. Er bestaat een uitgebreide en een be-perkte m.e.r.-procedure. Bij de uitgebreide procedure moet de omgeving alvoordat het MER wordt opgesteld, zienswijzen kunnen inbrengen. In de be-perkte procedure is dat pas verplicht als het MER opgesteld is.RElATiE,REAliSATiEEnREPuTATiEziJninHETgEDingPARTiciPATiEAlSTHEORETiScHTOvERWOORDTOETS041117horizon dan de betreffende m.e.r.-procedure. Het meest direct zichtbareeffect is een verstoorde relatie tussen de initiatiefnemer en de omgeving. Deomgeving voelt zich niet betrokken bij de planvorming, en het vertrouwendat nodig is voor draagvlak ontbreekt. Er ontstaat een gevoel van `achterde feiten aanlopen' en `niet gehoord worden'. De sfeer tijdens bijeenkom-sten is eerder grimmig dan positief kritisch en de discussiepunten vanuitde omgeving blijven terugkomen. De verstoorde relatie vertaalt zich uitein-delijk in gevolgen voor de realisatie van het plan. De omgeving gaat zichverenigen en mobiliseren en maakt van alle inspraakmomentengebruik om haar argumenten in te brengen en het proces te vertragen.Zelfs een procedure bij de Raad van State wordt niet geschuwd. In sommigegevallen wordt de omgeving in het gelijk gesteld en kan het project geendoorgang meer vinden.PrAkTijkvoorbEElDEen projectleider heeft als ??n van zijn taken het vormgeven van de parti-cipatie, en laat zich inspireren door verschillende methoden en handboe-ken. Hij begint vol enthousiasme, maar heeft nog vele andere taken op zijnbordje liggen. Het participatietraject en contact met stakeholders verlooptniet gestructureerd en bedachtzaam, maar puur op gevoel voor wanneer er`even' ruimte en tijd voor is. Er is geen duidelijk beeld van de stakeholders,gemaakte afspraken worden niet goed vastgelegd en uiteindelijk wordt hetde projectleider te veel. Stakeholders stappen naar de media en het projectheeft lange tijd een negatief imago.TOETS041118Zelfs als een initiatief uiteindelijk leidt tot realisatie van het plan, zijn degevolgen nog te merken. De reputatie van de initiatiefnemer is geschaad endit heeft vooral effect op de houding van de omgeving bij volgende plan-nen van de initiatiefnemer. Het herstellen van het verloren vertrouwenvergt een zeer grote investering met een onzekere uitkomst.Omgeving in beeldDeze gevolgen kunnen voorkomen worden door allereerst te focussen ophet belangrijkste onderwerp in participatie: de omgeving van een project.Hoe vaak hoor je niet in een m.e.r.-traject "we weten hoe de omgeving erinstaat"? Maar weten we dit echt, of denken we dit te weten? Onze lijfspreukis: assumption is the mother of all fuckups. Van achter ons bureau denken we teweten welke partijen in de omgeving belang hebben bij het project, wat zijaandachtspunten vinden in de m.e.r.-procedure, of zij een zienswijze gaanindienen, en of zij met een nieuw alternatief komen. In de praktijk komenwe echter voor verrassingen te staan.Wie zijn eigenlijk die omgevingspartijen (stakeholders) en wat vinden zijbelangrijk? Hoeveel invloed kunnen zij uitoefenen op het traject? Is ditmaatschappelijk, wettelijk, politiek of financieel? Zoek problemen vroeg-tijdig op en kijk waar belangen liggen die mogelijk strijdig zijn met degewenste ontwikkeling. Een analyse, zoals een stakeholdersanalyse, iseen goede eerste stap. Maar kom ook achter dat bureau vandaan. Vraaghet stakeholders, ga het gesprek aan, interview ze en vorm een volledigen correct beeld. Het gesprek hoeft niet eens letterlijk over het projectte gaan, maar leer stakeholders kennen. In de meest ideale situatie isdit een continu proces, onafhankelijk van concrete initiatieven. Kom erzo achter of de stakeholders wel willen participeren, en of zij ?ber-haupt iets vinden van het onderwerp. Het zou niet de eerste keer zijndat een volledig participatietraject wordt opgetuigd en dat op een in-formatieavond welgeteld vier mensen komen opdagen. Dit kan voorko-men worden door voorafgaand een simpele vraag te stellen: wilt u hieriets van vinden? Het antwoord kan veel onnodig bestede energie enfinanci?n besparen.De volgende stap is het bepalen van de aanpak. Wat wordt de speel-ruimte? Hoe ga je met de stakeholders om? Wat wordt de benaderwij-ze? Dit komt terug in verschillende modellen. Denk aan de MutualGains Approach (MGA) en Strategisch Omgevings Management (SOM).Twee essenti?le onderdelen belichten we hier, namelijk het managenvan verwachtingen en stakeholders op een open wijze benaderen.Verwachtingen managenHet succes van een participatietraject hangt in belangrijke mate af van devoorbereiding. Daaronder valt ook het bepalen van de speelruimte. Niets iszo frustrerend voor stakeholders als een geslaagde werksessie met veel in-gebrachte idee?n, die vervolgens niet meer terugkomen in de planvorming.Projecten starten vaak met een bijeenkomst binnen het projectteam van deinitiatiefnemer. Hoewel het participatieproces nog moet starten, is er alwel een beeld van het alternatief dat de voorkeur heeft van de initiatief-nemer. De omgeving wordt als het ware betrokken als de contouren al zeerduidelijk in beeld zijn. Indien tijdens het participatietraject niet duidelijkgemaakt wordt dat de speelruimte beperkt is, wek je verkeerde verwachtin-gen. Stakeholders komen met een heel ander idee naar de bijeenkomst ende eerste onvrede ontstaat.Zodra de speelruimte is bepaald, is het belangrijk hier open en eerlijk overte zijn. Draai er niet omheen, zorg dat het participatieproces duidelijk is.Waar mag de omgeving wat van vinden, op welk moment en op welkewijze? Koppel terug en argumenteer waarom inbreng van een stakeholderwel of niet wordt meegenomen. Een bericht op een website is soms nietgenoeg, dus ga een gesprek aan. De stakeholder is misschien niet inhoude-lijk overtuigd, maar de relatie blijft goed omdat je met elkaar ingesprek gaat.Blijf standvastig en consequent: als iets niet kan, dan kan het niet. In eenpoging stakeholders tevreden te stellen, is de grootste valkuil te zeggen datje rekening houdt met hun belang en inbreng, om er uiteindelijk niets meete doen. In de ogen van de omgeving is dit onbetrouwbaar en voelt zij zichniet serieus genomen. Vaak zien we in trajecten dat de initiatiefnemer vindtOPINIEPrAkTijkvoorbEElDAan het begin van een project worden vertegenwoordigers uit de omgevinggevraagd deel te nemen aan een consultatiegroep. Door deze term te gebrui-ken, ontstaat bij de omgeving de verwachting dat ze mee mogen denken.Gedurende het project wordt duidelijk dat de raadpleeggroep voornamelijk deruimte krijgt om achteraf te reageren op de plannen. Dit leidt tot irritatie entijdens de inspraakmomenten komen regelmatig `oude' discussiepunten terug.Dat werkt vertragend.PrAkTijkvoorbEElDBij de aanleg van een provinciale weg is op gemeentelijk niveau een participa-tietraject gestart, waarbij de omgeving mocht kiezen welk alternatief haarvoorkeur heeft. Later blijkt dat het regionale belang voorrang krijgt, waardoorde gemaakte keuze en onderbouwing ervan op lokaal niveau overruled wordt.Met grote teleurstelling en een tegenwerkende omgeving tot gevolg.TOETS041119dat er niets te melden is, en wordt om die reden maand op maand niets overhet traject gecommuniceerd. Dit leidt in bijna alle gevallen tot onbegrip enge?rriteerdheid bij de stakeholders. Bedenk: geen nieuws is ook nieuws.Houd stakeholders regelmatig en consequent op de hoogte van de ontwik-kelingen. Verandert het traject? Zorg dan ook dat de verwachtingen meeveranderen.Non-verbale communicatieOpen en eerlijk zijn over de speelruimte en het participatieproces. Dat isenorm belangrijk, maar de invulling van het participatieproces is netzo belangrijk. Soms lijkt het wel alsof initiatiefnemers zich verplichtvoelen om participatie toe te passen, zonder dat het echt vanuit deeigen overtuiging voortkomt. Daar ligt een risico, want participatie-momenten worden halfslachtig ingevuld en de non-verbale communi-catie spreekt boekdelen. Bijvoorbeeld een informatieavond waarbij deuitnodigingen ??n week voorafgaand zijn verzonden, langdradig enonduidelijk zijn en waarbij de helft van de bewoners is vergeten. Ofeen werksessie met bedrijven waar de informatie die gedeeld wordt tetechnisch en inhoudelijk is en waarbij niet duidelijk is wat nu vanhen wordt verwacht. Dit zijn helaas geen uitzonderingen. Op papieris het participatieproces uitstekend, de invulling blijft echter ingebreke. Non-verbale communicatie is 64 procent van de totale com-municatie. Ook al vind je iemand een `lokale lastpak', benader ieder-een met respect en geduld. Ook stemgebruik is hierbij belangrijk. Een on-oprechte en gesloten houding is duidelijker te zien dan je denkt.Tot slotAls het participatietraject vooraf niet goed voorbereid en ingeplandwordt en geen deel uitmaakt van de werkwijze, dan wordt de uitvoe-ring ervan gemakkelijk overschaduwd door allerlei andere projectgere-lateerde onderwerpen die om aandacht roepen. Gaat het nu slecht metde participatie in m.e.r.-procedures? Nee, er zijn gelukkig ook ruim-schoots goede voorbeelden beschikbaar. Wel zijn wij van mening datparticipatie meer aandacht verdient en eerder in de voorbereiding uit-gewerkt dient te worden. Vergeet ook niet het betrekken van bestuur-ders: zien zij het belang van participatie? En welke rol willen zij parti-cipatie geven? Wij zien het voorbereiden en begeleiden van hetparticipatietraject niet als ??n van de taken van een projectleider, maarals een taak die een volwaardige functie binnen een projectteam vraagt.Het schrappen ervan lijkt in eerste instantie een mooie besparing ophet projectbudget, maar de kosten om opgelopen schade achteraf teherstellen, staan niet in verhouding tot de kosten. PrAkTijkvoorbEElDIn de voorbereidingen voor een informatieavond werd het hele team bij elkaargeroepen. Met elkaar werd een goede invulling bepaald op basis van de erva-ringen met de omgeving. Er werd gekozen voor een informatiemarkt. Vooraf-gaand werd door het team de boodschap bepaald en werd geoefend om dieboodschap op een duidelijke manier over te brengen. Ook dacht het team in-tensief na over de vragen die vanuit de omgeving konden komen en mogelijkeantwoorden hierop. Informatie- en kaartmateriaal werd hierop afgestemd. Deavond was zeer geslaagd.