TOETS040612DEVOORTSCHRIJDENDEHABITATTOETSALSOPLOSSINGVOOREENDILEMMAPASTDEPASSENDEBEOORDELINGBIJDESMB?NudeEuropeserichtlijnvoorStrategischeMilieuBeoordeling(SMB)indeWetmilieubeheerisvertaald,iserdefinitiefeendirectekoppelinggemaakttussenSMB(Plan-MER)enpassendebeoordeling.Ditroeptwelvragenop.Isnaastallebestaandebeschermingsregimes,afwegingskaders,toetsenenbeoordelingennogeenextrainstrumentnoodzakelijkomdeinstandhoudingvanbelangrijkenatuurgebiedentewaarborgen?VoegtSMBinhoudelijk,juridischenprocesmatignogietstoeaandealbestaandetoetsen?PassenSMBenpassendebeoordelingwelbijelkaar?Ishetnatuurbelangwelgediendbijtoenemendecomplexiteitenondoorzichtigheid?En,hoewerktdituitindepraktijkvandebesluitvorming,endevoorbereidingdaarvan?Inditartikelvindtuwatantwoordenopdezevragen.Endanvooralopdedilemma's,tussenstrategischeplannenengedetailleerdenatuur-beoordelingenerzijdsengedetailleerdeuitwerkingsbesluiten,metnatuurgevolgen,eneenstrategischebeoordeling,anderzijds.ReinoudKleijberg,KarinvanderWelSMB1Staatscourantvan12mei1997,nr.87,p.6.2Staatscourantvan12juli2006,nr.133,p.19(Beleidsregelsgroterivieren)insamenhangmetTK2005-2006,30462,nr.1(Beleidsbriefgroterivieren).Beidedocumentenvormende`Beleidslijngroterivieren'.FOTO:ARCADISTOETS0406ZonnedauwTOETS040613Het toetsen van ruimtelijke projecten op natuurgevolgenheeft de laatste jaren een hoge vlucht genomen. Door debewustwording over het bestaan van de Europese Vogel-richtlijn en Habitatrichtlijn, zo rond het jaar 2000, en deimplementatie hiervan in de nationale wetgeving, weegthet natuurbelang in veel projecten veel zwaarder door dan voorheen. Doordeze ontwikkelingen is inmiddels een groot scala aan toetsinstrumentenontwikkeld. Sinds kort is daar de Milieueffectrapportage voor plannen(Plan-m.e.r., ook wel Strategische Milieubeoordeling/SMB genoemd) aantoegevoegd. Opmerkelijk is dat de Europese SMB-richtlijn, en ook de daar-op gebaseerde Nederlandse regelgeving, een direct verband legt tussenNatura 2000-gebieden en SMB, en dus als zoveelste ecologisch toetsinstru-ment kan gaan fungeren. Dit betekent dat voor plannen die in activiteitenvoorzien die mogelijk schade toebrengen aan die gebieden, behalve eenpassende beoordeling, nu ook een SMB moet worden opgesteld.Dit roept zoals genoemd vragen op. Met dit artikel willen we bijdragen aandiscussie over de implementatie van SMB in samenhang met natuurwetge-ving. Hierbij gaan we vooral in op de vraag of de SMB iets toevoegt aan depassende beoordeling, en hoe beide toetsinstrumenten goed op elkaar afge-stemd kunnen worden. We richten ons op twee situaties: () het inpassenvan een passende beoordeling in SMB voor strategische plannen en (2) deuitbouw van een passende beoordeling tot SMB voor detailplannen (beslui-ten) met mogelijke significante natuurgevolgen. Kortom, de twee uiteindenvan het spectrum.Het dilemma bij strategische plannenDe SMB-richtlijn is bedoeld om het milieubelang, waaronder ook het na-tuurbelang valt, een volwaardige plaats te geven in een vroeg stadium vanplanvoorbereiding, waarin veelal strategische keuzes worden gemaakt. Deplannen zijn dan nog weinig uitgewerkt, maar daardoor zijn er nog welvolop mogelijkheden om optimale oplossingen te vinden, ook voor hetmilieu.Een passende beoordeling is, volgens de Natuurbeschermingswet, eerst aande orde wanneer de initiatiefnemer een vergunning vraagt voor hetrealiseren van een project of een activiteit die mogelijk schadelijk is vooreen Natura 2000-gebied. Dit speelt doorgaans in de eindfase van de plan-voorbereiding, wanneer men bijna met de realisatie van het plan kan begin-1 In dit artikel zullen wij hiervoor de term SMB gebruiken.DE AUTEURSKarin van der Wel (tel. 026-3778255, e-mail k.m.wel@arcadis.nl)is senior projectleider MER bij Arcadis Ruimte & Milieu in Arnhem.Reinoud Kleijberg (tel. 055-5815679, e-mail r.j.m.kleijberg@arcadis.nl) is senior specialist ecologie bij Arcadis Regio Noordoost inApeldoorn.JuRIDISCHEACHTERGRONDDitnajaarisdegewijzigdeWetmilieubeheer(Wm)vankrachtgeworden,waarindeEuropeserichtlijnSMBisge?mplementeerd.Dewetzegtdatwanneereenplanactiviteitenmogelijkmaaktwaarvooreenpassendebeoordelingnodigisereenmilieueffectrap-port(SMB)moetwordenopgesteld.Depassendebeoordelingmoetdaninhetmilieurapportwordenopgenomen.Ditbegrippassendebeoordelingisge?ntroduceerdindeHabitatricht-lijnenovergenomenindeNatuurbeschermingswet1998.Eenpassendebeoordelingisverplichtvoorplannenenprojectenwaar-voornietuitgeslotenisdatzijsignificantegevolgenkunnenhebbenvoorNatura2000-gebieden.Dezebestaatuiteeneffectenonderzoek,eneentoetsvandeuitkomstenaanwettelijkenormenenbegrippen.Depassendebeoordelinggeeftzowelinzichtindegevolgenvanhetprojectzelfalsindecumulatievegevolgenmetandereplannenenactiviteiten.AandepassendebeoordelingmoethetbevoegdgezagdezekerheidkunnenontlenendateenplanofprojectdenatuurlijkekenmerkenvaneenNatura2000-gebiednietschaadt.Ermag,inalleredelijkheid,geenonzekerheidoverblijvenoverdeaardensignificantievandegevolgen.Depassendebeoordelingmoetdaaromuitgevoerdwordenmetdebestewetenschappelijkekennisterzake,endeeffectenmoetenzoveelmogelijkgekwantificeerdworden.WaterjufferFOTO:ARCADISTOETS040614nen. Om de gevraagde zekerheid te bieden over de aard en significantie vande gevolgen, moeten veel details over de activiteit bekend zijn.De koppeling die nu gelegd is tussen de passende beoordeling en SMB steltde toetsingspraktijk daarom voor een moeilijke opgave: zij moet aantonendat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat ergeen schadelijke gevolgen zijn aan activiteiten die vooralsnog in een planslechts zeer summier aangeduid of omschreven zijn. In de meeste gevallenis dit praktisch gezien niet te realiseren. Van de globale plannen waarvoor deSMB wordt uitgevoerd zijn de gevolgen voor natuur nog niet gedetailleerd inbeeld te brengen. Aan de eis van de Natuurbeschermingswet dat zekerheidmoet worden geboden kan nog geen gevolg worden gegeven. Op zijn bestontstaat enig inzicht in de aard en de omvang van de risico's voor de be-trokken natuurgebieden. Globale kaderstellende plannen met een SMB-plicht lijken dus moeilijk te combineren met een passende beoordeling.De oplossing: voortschrijdende habitattoetsOm een oplossing te bieden voor dit dilemma introduceren wij devoortschrijdende habitattoets. Onder habitattoets wordt verstaan: eenbeoordeling van de gevolgen van een plan voor Natura 2000-gebieden, opeen detailniveau dat afgestemd is op de mate van gedetailleerdheid vanhet plan en op de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zichbevindt (letterlijke tekst uit de wijziging van de Wet milieubeheer). In eenmeer gevorderd stadium van planvorming kan zo'n habitattoets synoniemzijn aan de passende beoordeling. In vroege planstadia richt de beoorde-ling zich veel meer op een analyse van mogelijke risico's en kansen dieontstaan voor beschermde natuurgebieden, en de mogelijkheden omschade te voorkomen door optimalisatie van de plannen of het maken vantussentijdse keuzes. De voortschrijdende habitattoets is dus een continu eniteratief proces tussen planontwikkeling, evaluatie van ecologische gevol-gen en keuzeproces.Voordelen?Het mes van de voortschrijdende habitattoets snijdt aan twee kanten. Doorhet continu monitoren van risico's voor Natura 2000 worden risico's voorzowel de beschermde natuur als het plan zelf geleidelijk aan geminimali-seerd. Aan de tussentijdse besluitvorming kan de zekerheid verbonden wor-den dat de gekozen oplossingen in lijn blijven met de eisen uit Natura 2000.Hiermee wordt voorkomen dat de dwingende werking van natuurwetge-ving realisatie van het plan uiteindelijk in de weg gaat staan. Sterker nog:wanneer dit proces goed werkt kunnen plannen ontwikkeld worden dievolledig in balans zijn met de gevoeligheid van de omringende natuur. Eenpassende beoordeling is dan misschien niet eens meer nodig.SMBBelangrijkeverschillentussenSMBenPassendebeoordelingSMB PassendebeoordelingGlobaal GedetailleerdIntegraal SpecifiekAdviserend DwingendFOTO:ARCADISTOETS040615De resultaten van de habitattoets kunnen herkenbaar neergezet worden inde diverse documenten die voortkomen uit het planproces, waaronder deSMB. De uiteindelijke passende beoordeling, als die nog noodzakelijk is,kan gebruik maken van informatie en inzichten die in voorgaande habitat-toetsen zijn opgedaan. De passende beoordeling wordt daarmee sterk ge-focust: hij kan zich beperken tot de natuurwaarden en activiteiten waar-voor uit voorgaande habitattoetsen risico's geconstateerd zijn.Deze werkwijze biedt tenslotte ook voordelen op procesniveau: belangheb-benden in de regio kunnen bij de afweging en het keuzeproces betrokkenworden en worden goed ge?nformeerd over de mogelijke gevolgen van diekeuzes voor Natura 2000. Ook de Commissie m.e.r. en wettelijke adviseursworden via het SMB/m.e.r. betrokken. De besluitvorming berust op eensterk fundament en is daardoor robuust.In onderstaand kader is een aantal voorbeelden opgenomen van SMB'svoor plannen met een verschillend schaal- en detailniveau en een ver-schillende aanpak. Voor al deze projecten bleken de plannen nog onvol-doende uitgekristalliseerd om een passende beoordeling te combinerenmet de SMB.SMB en Passende beoordeling voor kleinegedetailleerde plannenAan de andere kant van het spectrum ontstaat de opmerkelijke situatie datvoor veel kleinschalige plannen, die op zichzelf niet m.e.r.-(beoordelings-)plichtig zijn, maar waarvan significante gevolgen voor Natura 2000-gebie-den niet uit te sluiten zijn, een SMB opgesteld moet worden. Het kan bij-voorbeeld gaan om wijzigingen van bestemmingsplannen voor relatiefkleine ruimtelijke ingrepen, dicht bij Natura 2000-gebieden. Daar waarmeestal alleen het natuurbelang in het geding is, waarvoor met de pas-sende beoordeling een prima toetsinstrument bestaat binnen strenge af-wegingskaders, zou nu dus ook een integrale strategische milieutoets uitge-voerd moeten worden. Zowel `integraal' als `strategisch' lijken niet op hunplek in deze situaties.De vraag is dan welke reikwijdte een dergelijke SMB moet hebben. Naaronze mening moet een SMB die informatie geven die nodig (`passend') isvoor het te nemen besluit. Het programma hiervoor ligt al vast vanuit be-staande kaders. De SMB wordt daarmee niets meer en niets minder dan debundeling van milieuparagrafen die toch al geschreven zouden worden omhet betreffende (ruimtelijke ordenings)besluit te kunnen nemen. Het isbovendien merkwaardig dat, alleen vanwege de mogelijke natuurschade,ook opeens informatie over andere milieuaspecten moet worden geboden.Buiten de invloedssfeer van Natura 2000 zouden deze immers opeens nietmeer relevant zijn?De enige meerwaarde die een SMB met een passende beoordeling in diesituatie naar ons idee wel kan bieden, is de verplichte advisering door deCommissie voor de m.e.r. Voor het overige kunnen inspraak, bezwaar- enberoepsmogelijkheden immers verlopen via de gangbare procedures vande WRO en de Abw. En de vraag is echter of de Commissie ?n het bevoegdgezag werkelijk zitten te wachten op deze uitbreiding voor dit soortkleine gevallen.Onze visie is dat de SMB zich in dit soort gevallen best alleen kan richtenop de directe aanleiding: beoordelen van de gevolgen van het plan voorde instandhoudingsdoelen van betrokken Natura 2000-gebieden. De reik-wijdte van de SMB wordt dus alleen bepaald door de milieuaspecten diede instandhouding van de natuurwaarden bepalen. Daaronder kan overi-gens ook onderzoek vallen naar het hydrologische systeem, verstoringdoor geluid en licht, recreatie- en verkeersontwikkelingen etc. Kortom,best breed. Inhoudelijk is een dergelijk SMB daarmee echter volledigidentiek aan een goed opgezette passende beoordeling.StartPlanvormingToets 1SMBToets 2MERToets 3=P.B.Vergunningzekerheid neemt toe / risico's nemen afRealisatieFiguur 1:Voortschrijdende habitattoetsTOETS040616ConclusiesSMB voegt naar ons idee zeker iets toe aan het bestaande instrumentariumvoor het beoordelen en afwegen van de gevolgen van plannen voor be-schermde natuurgebieden. Uit onze praktijk van de afgelopen twee jaarblijkt dat veel meer dan voorheen serieuze aandacht bestaat voor de risico'svoor natuur in een heel vroeg stadium. Al eerder in de planvorming wordtbewust naar de haalbaarheid van activiteiten en locaties gekeken. De belan-grijkste kracht van SMB is daarom dat het een structuur biedt om de wijzewaarop ecologische risico's voortdurend een rol spelen bij de besluitvorm-ing, expliciet te maken.Naar ons idee valt de op het verkrijgen van `wetenschappelijke zekerheid'gerichte passende beoordeling moeilijk te combineren met een SMB dieondersteunend is voor het nemen van strategische besluiten. De activiteitenzijn in deze planfase nog niet concreet aangeduid, waardoor gevolgen voorinstandhoudingsdoelen voor Natura 2000-gebieden niet gekwantificeerdkunnen worden. Aan de wettelijke eis een SMB ook materieel te combinerenmet een passende beoordeling kan daarom moeilijk gevolg gegeven worden.De waarde van SMB komt daarom alleen goed tot zijn recht wanneer denogal stringente uitvoeringsvoorschriften in de Wet Milieubeheer meernaar de geest dan naar de letter toegepast worden. De door ons hier ge?ntro-duceerde voortschrijdende habitattoets is een invulling van dit principe.Deze zorgt ervoor dat:? het detailniveau van effectbeoordeling past bij het abstractieniveau vande planfase;? het proces gericht is op het verkleinen van risico's voor Natura 2000 ?n hetplan zelf;? er een goede wisselwerking is tussen toetsen, keuzemomenten en plan-uitwerking.Of zo'n oplossing uiteindelijk ook juridisch houdbaar blijkt, is nog moei-lijk aan te geven. Op strategische plannen zoals een streekplan is geenberoep mogelijk, zodat jurisprudentie op dit niveau moeilijk ontstaat.Het instrument SMB is bovendien nog te jong om (veel) jurisprudentie opandere planniveaus te hebben uitgelokt.Wanneer een SMB alleen moet worden opgesteld vanwege een passendebeoordeling, kan de meerwaarde ter discussie worden gesteld. De SMB ismateriaal gezien gelijk aan die passende beoordeling. De procesmatigeverschillen zijn bovendien verwaarloosbaar. Bij de toenemende praktijkom voor kleine, volstrekt niet m.e.r.-plichtige plannen integrale strate-gische milieueffectrapporten op te stellen moeten naar onze mening danook vraagtekens gezet worden. In het Masterplan IJsseldelta-Zuid is de gewenste ontwikkeling van het gebiedten zuiden van Kampen omschreven, als resultaat van een intensief proces metbestuurders, bewoners en belanghebbenden. De formele planfase voor IJssel-delta-Zuid begint in het najaar van 2006, waarbij o.a. een SMB wordt opgesteld.Omdat al vroeg erkend werd dat Natura 2000-gebieden sterk be?nvloed kunnenworden door bepaalde planonderdelen, zijn de risico's ?n de kansen voor Natura2000 nadrukkelijk meegenomen in het proces dat tot het Masterplan heeft geleid.In een interactieve opzet tussen ontwerp en effectbeoordeling is aantasting vanNatura 2000 zoveel mogelijk beperkt en zijn kansen voor versterking van Natura2000-gebieden zoveel mogelijk opgenomen. Hierdoor ontstond een Masterplanwaarvan op voorhand duidelijk is dat realisatie van het plan, in ieder geval vanuitde Natuurbeschermingswet, haalbaar is.Via de SMB kan dit met een naderuitgewerkte onderbouwing in het besluitvormingsproces betrokken worden.Het is mogelijk om eerst een soort voortoets uit te voeren en alleen die planon-derdelen verder te beschouwen waarvan op voorhand duidelijk is dat die inovereenstemming te brengen zijn met Natura 2000. De Streekplanuitwerkingstedelijke zoekzones van de provincie Gelderland legt zoekzones vast voor deontwikkeling van een groot aantal kleinere, niet m.e.r.-plichtige woningbouwloca-ties. In een voortoets met een zeer globale effectbeoordeling is een eersteschifting gemaakt, waarbij zoekzones met evidente significante gevolgen voorNatura 2000 afvallen. De zoekzones waarvan niet zeker is dat significantegevolgen uitblijven, worden in de SMB nader beschouwd. Een definitievepassende beoordeling kan mogelijk pas op bestemmingsplanniveau plaatsvinden,wanneer de inrichting van de zoekzones bekend wordt.In de Regionale Structuurvisie Stedendriehoek zijn varianten voor woningbouwlocaties opgenomen grenzend aan de uiterwaarden van de IJssel. In ditplan was dus de globale ligging van de locatie en de woningbouwopgavebekend, maar de invulling van de locaties stond nog geheel open. Ook in dezesituatie kan zekerheid over de gevolgen voor de Natura 2000-gebieden nog nietgeboden worden.Wel konden de risico's voor deze gebieden beter benoemdworden. In de SMB is beschreven welke habitattypen en soorten in meer ofmindere mate bedreigd worden door verschillende aspecten van het plan (licht,geluid, betreding), en konden varianten kwalitatief vergeleken worden. Hieruitkon afgeleid worden welke locaties zeker geen significante gevolgen zullenveroorzaken, en welke onderzoeks- en ontwerpopgaven de andere locatiesmeekrijgen in de volgende planfase.Bovenstaand voorbeeld benadert de effectbeoordeling vanuit de activiteit zelf,omdat er sprake is van externe werking op Natura 2000. In de SMB voor hetOmgevingsplan van de provincie Zeeland is een andere werkwijzegevolgd. In dit plan ging het om een inschatting van de mogelijkheden vanrecreatieve ontwikkelingen in de Deltawateren, die vrijwel geheel Natura2000-gebied zijn. In het Omgevingsplan werden nog geen concrete locaties ofactiviteiten met een omvang opgenomen. In het kader van de SMB is doormiddel van een kwetsbaarheidsanalyse beoordeeld in welke gebieden erkansen zijn om recreatieve ontwikkelingen toe te laten zonder significanteaantasting van de instandhoudingsdoelen. In alle gevallen zal in een latereplanfase, op basis van concrete locatiekeuzes en activiteiten, een naderetoetsing moeten worden uitgevoerd.SMB