TOETS050817Zoverwegenzoabstract!IshetdanwelmogelijkomeenbeoordelingvoormilieuenduurzaamheidtegevenvandeverschillendealternatievenvoordeRandstadin2040?Datwasgeenvraag,hetwasdeopdrachtvanhetMinisterievanVROM.Maakbinnentweemaandeneenplan-MERvoordelangetermijnvisieRandstad2040.OranjewoudenCE-Delftwerktendezomerdoorenkondennetoptijdderesultatenpresenteren,zodatzeindeMinisterraadvan29augustusoptafellagen.PieterJanse,MarijkeVisser-Poldervaart,DerkHuetingenLexRuniaRANDSTADDE AUTEURSPieter Janse (015-2150150, janse@ce.nl) en Derk Hueting (015-2150150,hueting@ce.nl) werken respectievelijk onder meer als adviseur strate-gische milieubeoordeling/MER en als adviseur duurzame regionaleontwikkeling bij onderzoeks- en adviesbureau CE Delft. Marijke Visser-Poldervaart (036-5308102, marijke.visser-poldervaart@oranjewoud.nl)en Lex Runia (06-22976213, lex.runia@oranjewoud.nl) werken respec-tievelijk als adviseur ruimtelijke ontwikkeling en als senior-adviseurruimte en milieu bij ingenieursbureau Oranjewoud BV. Lex Runia istevens redacteur van Toets.Het kabinet wil met de structuurvisie Randstad 2040 keuzes ma-ken voor de ruimtelijke en economische ontwikkeling van deRandstad. Het motto is: naar een duurzame en concurrerendeEuropese topregio. De voorbereiding van de structuurvisieheeft in dialoog met de samenleving plaatsgevonden: burgerskonden meepraten, adviesorganen hebben advies gegeven.Na de publicatie van de startnotitie in 2007 zijn drie ruimtelijke alter-natieven ontwikkeld: de modellen Wereldstad, Kuststad en Buitenstad, dieeen beeld geven van de Randstad in 2040. De modellen zijn gebaseerd opeen uniforme set ontwerpeisen. Deze gaan uit van een sterke economischeontwikkeling en een grote toename van de ruimtevraag. De modellen ver-schillen vooral in de ruimtelijke structuur (dichtheden in stedelijk gebied,gebieden waar nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden) en de daartoe gehan-teerde ontwerpfilosofie. De modellen zijn gepresenteerd in ontwerplijnenen globale kaartbeelden. In de uiteindelijke structuurvisie van het kabinetis het beste van de modellen gebundeld.Hoofdpunten van dit plan-MERIn het plan-MER zijn vier alternatieven (de drie modellen en de kabinetsvi-sie) beoordeeld op de gevolgen voor milieu en duurzaamheid. De hoofdcon-clusies uit deze beoordeling zijn:? het model Wereldstad en de kabinetsvisie worden als relatief gunstig be-oordeeld ten opzichte van de andere modellen, doordat de ruimtelijkekeuzes in deze alternatieven de beste uitgangspositie bieden voor heteffici?nt omgaan met schaarse ruimte, de milieu- en duurzaamheidsge-volgen van wonen, werken en bereikbaarheid kunnen worden beperkt, enbestaande waarden van natuur en landschap in belangrijke mate kunnenworden behouden en versterkt;? bij geen van de alternatieven wordt het gewenste niveau van duurzaamheidgerealiseerd. Hoewel vooral het model Wereldstad en de kabinetsvisie ele-menten bevatten ? compacte verstedelijking door herstructurering en ver-dichting, in combinatie met robuuste open landschappen voor blauw engroen ? die een basis voor duurzaamheid kunnen vormen, is voor aspectenzoals energiegebruik en de milieueffecten van mobiliteit een duurzaamBEOORDELIngVanDEaLTERnaTIEVEnVOORDERanDSTaDIn2040PLan-MERVOORDELangETERMIJnTOETS050818RANDSTADniveau nog ver buiten bereik. Bij de verdere uitwerking van de visie is nogveel werk aan de winkel om te kunnen spreken van een duurzame regio.Aanpak van dit plan-MERDit plan-MER vroeg om een bijzondere aanpak, waarin zowel de gebruike-lijke milieuaspecten als duurzaamheidsparameters in ??n beoordelingska-der zijn ge?ntegreerd. Voor de beoordeling van de mate van duurzaamheidvan de plannen voor de Randstad is aangesloten bij een onderzoek van hetMilieu- en Natuurplanbureau (MNP) naar de duurzaamheid van fysiekNederland. Het MNP signaleert in Nederland Later zes persistente problemendie om een oplossing vragen:? de klimaatverandering blijft voortschrijden en kan problemen zoals over-stromingen, wateroverlast, watertekort en verzilting doen toenemen;? de afname van biodiversiteit door een gebrek aan samenhang tussen na-tuurgebieden en ontoereikende milieukwaliteit binnen natuurgebieden;? de gebrekkige bereikbaarheid van woon- en werklocaties en voorzieningenals gevolg van de ruimtelijke spreiding van functies en voorzieningen, con-gestie op de wegen en onvoldoende functioneren van vervoersystemen;? de gebrekkige kwaliteit van de fysieke woonomgeving als gevolg vangebrek aan ruimte en groen, grote afstand tot voorzieningen en geluid endeposities;? het achterblijvende internationaal vestigingsklimaat als gevolg van sub-optimale (perceptie van) kwaliteit van vestigingslocaties, het functione-ren en bereikbaarheid als internationaal knooppunt en de aantrekke-lijkheid van de woonomgeving;? de achteruitgang van landschapskwaliteit als gevolg van verlies vangebiedsidentiteit door verstedelijking en veranderingen in de landbouw.In Nederland Later constateert het MNP ook dat de sociale dimensie vanduurzaamheid onvoldoende concreet ingevuld kan worden om in eenbeoordeling mee te menen. Ook in de plan-MER is de sociale dimensie vanduurzame ontwikkeling slechts beperkt meegenomen. Zo is bijvoorbeeldniet gekeken naar de sociale effecten van een stevige verdichtingsstrategie.BeoordelingskaderHet hoge abstractieniveau en een tijdshorizon die veel verder weg ligt danbij de meeste structuurvisies vragen om een passend beoordelingskader.Dat betekent een beoordeling op hoofdpunten. Verder vraagt het motto vande structuurvisie ? naar een duurzame economische topregio ? om explicieteaandacht voor duurzaamheidsaspecten. Daarom is gebruik gemaakt van dezogenoemde duurzaamheidsmatrix als kapstok voor de beoordelingssyste-matiek. Hierin zijn zowel de voor plan-MER gebruikelijke milieuaspecten alsandere duurzaamheidscriteria ondergebracht.De Randstad in 2040 is in de matrix beschouwd als `hier en nu'. `Elders' isbuiten de Randstad, zowel binnen als buiten Nederland. `Later' is na 2040,zowel in de Randstad als elders.De vier alternatieven zijn eerst beoordeeld aan de hand van een uitgebreideset beoordelingscriteria, die vervolgens is ingedikt. Dit is gebeurd op basisvan de mate van onderscheidendheid van de effecten en de aansluiting opde genoemde persistente problemen. De beoordeling is in twee tabellensamengevat. E?n tabel heeft betrekking op de Randstad in 2040 (`hier ennu'), de andere op `elders' en `later'.In tegenstelling tot de gebruikelijke werkwijze in een plan-MER. zijn dealternatieven niet beoordeeld ten opzichte van een referentiealternatief,maar ten opzichte van elkaar (relatieve beoordeling). De onzekerheid overde autonome ontwikkelingen tot 2040 maakt vele aannames nodig om tekomen tot een referentiemodel. De onzekerheden daarin zouden doorwer-ken in de beoordeling van de alternatieven en de uitspraken over dealternatieven kunnen vertroebelen.Naast de beoordeling van de alternatieven ten opzichte van elkaar, is in hetplan-MER tevens een beoordeling van de kabinetsvisie in meer absolute zingemaakt. Daarbij is gekeken in hoeverre de kabinetsvisie voldoet aan eengewenst duurzaamheidsniveau, dat is gedefinieerd als de situatie waarin depersistente problemen zoals aangedragen door het MNP zijn opgelost ofalthans de oplossing in het verschiet ligt.Beoordeling van de modellenHet model Wereldstad geeft voor het gebruik van de ruimte binnen deRandstad (`hier en nu') de beste uitgangspositie voor een duurzame ontwik-keling. Het bouwen in hoge dichtheden geeft mogelijkheden voor eeneffici?nt energiegebruik, bundeling van vervoerstromen en behoud van de be-staande open ruimte. Het behoud van een robuuste open ruimte geeft demeeste kansen en de grootste flexibiliteit voor een blauw-groene structuur People Planet ProfitHierennuLaterEldersTOETS050819binnen de Randstad. Deze structuur is nodig om voldoende waterberging terealiseren en biedt de beste mogelijkheden voor een hoge kwaliteit vannatuur, landschap en recreatie. Grotere eenheden maken een betere sturingmogelijk en gaan het verlies van kwaliteiten door verrommeling tegen. ModelWereldstad gaat uit van intensieve relaties met `elders': Nederland, Europa ende wereld. Het energiegebruik (en de uitstoot van CO2) dat daarmee gepaardgaat is een minder duurzaam aspect van Wereldstad. In de intensief gebruiktestedelijke gebieden kan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving wor-den bereikt als bij het ontwerp daarvoor voldoende aandacht is.De modellen Kuststad en Buitenstad worden als minder gunstig beoordeeld.In Buitenstad treden ook veel effecten `elders' (buiten de Randstad) op. Kust-stad is het model dat de minste kans biedt op een duurzame ontwikkeling.De sterke stedelijke druk op de bestaande kustzone, de zeewaartse uitbrei-ding, het mengen van woon- en werklocaties en groen in kleinere eenhe-den, en de toename van de mobiliteit (met veel kriskrasrelaties) zijnbelemmerend voor een duurzame ontwikkeling.Buitenstad biedt kansen voor een duurzame ontwikkeling, zoals de moge-lijkheid om verdichting in de steden in kleinere eenheden en op kleinereschaal te organiseren. De spreiding van de verstedelijking maakt de ingre-pen in natuur en landschap minder grootschalig maar wel frequenter enmeer gespreid, waardoor het risico van verrommeling groter is. Buitenstadlegt duidelijk een kleiner beslag op de laaggelegen delen van de Randstad.Daartegenover staat dat de verstedelijking op de (zand)gronden vanGelderland en Noord-Brabant de daar aanwezige waarden van natuur enKabinetsvisie Randstad 2040TOETS050820landschap kan aantasten. Het model Buitenstad kan gemiddeld leiden totgrotere afstanden tussen wonen en werken en tot minder intensief gebruikvan openbaar vervoer en fiets.De Kabinetsvisie voor Randstad 2040 is voor wat betreft de kansen op duur-zame ontwikkeling ongeveer gelijkwaardig aan het model Wereldstad. Desterke nadruk op concentratie, het benutten van de binnenstedelijkelocaties voor wonen en werken ? door herontwikkeling ? en het gebruik vanbestaande infrastructuur zijn een gunstig uitgangspunt voor een duurzameontwikkeling. Het leggen van eigen accenten voor de Noordvleugel en deZuidvleugel in de Kabinetsvisie biedt kansen om bij de ontwikkelingen deruimtelijke logica te volgen. De blijvende aandacht in de Kabinetsvisie voorde energie-intensieve economische sectoren (zoals havengebonden industrieen logistieke dienstverlening) zijn echter ongunstig voor het realiseren vaneen duurzame ontwikkeling, tenzij in deze sectoren een trendbreuk inenergie-intensiteit mogelijk is.Voor veel aspecten van milieu en duurzaamheid moet de impact van ruim-telijke keuzes op het schaalniveau van Randstad niet worden overschat. Deimpact van de uitwerking van ruimtelijke plannen op een laag schaalniveau? tot het ontwerp van wijken, gebouwen en woningen ? is waarschijnlijkveel groter. Juist in de nadere invulling en uitwerking liggen de sleutelsvoor een meer (of minder) duurzame ontwikkeling. Dit geldt onder anderevoorplaatsenvormvanverstedelijking(hogeoflagedichtheid),debiodiversi-teit (natuur), de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (geluidhinder enexterne veiligheid), energiegebruik van de gebouwde omgeving en hetmobiliteitspatroon. Duurzaamheid zal daarom een harde randvoorwaardemoeten zijn bij de verdere uitwerking, plan- en besluitvorming.Niveau van duurzaamheidDe beoordeling van de modellen ten opzichte van elkaar zegt nog niets overde mate waarin deze het gewenste niveau van duurzaamheid in 2040 halen.Daarom is aanvullend op de relatieve beoordeling voor de kabinetsvisie eeninschatting gemaakt van de mate waarin de genoemde persistente problemenworden opgelost (zie tabel 4).Uitgaande van de huidige inzichten blijkt dat voor klimaatadaptatie dekabinetsvisie geschikt is om voldoende hoogwaterveiligheid en waterber-ging te realiseren. Voor een duurzaam niveau van klimaatmitigatie en be-reikbaarheid blijkt een grote afstand tot het gewenste niveau van duur-zaamheid aanwezig. De andere vraagstukken nemen een tussenpositie is.Ook de gezamenlijke planbureaus hebben in hun ex-ante evaluatie op dezeproblemen gewezen.Tot slotOp grond van de ervaringen met dit plan-MER kan een aantal slotopmerkin-gen worden gemaakt. De modellen zijn niet getoetst aan een Meest Milieu-RANDSTAD Tabel 2. Beoordeling `hier en nu': Randstad 2040. Wereldstad Kuststad Buitenstad Kabinetsvisie R2040Ondergrond/ Wateroverlastenveiligheid:waterberging 1 3 1 3water Matewaarinfunctiespassenbijdeeigenschappenvan1 4 2 2 deondergrond KansXgevolgbijcalamiteit(wateroverlastenoverstroming 3 4 1 2Energieen PotentieCO2-reductievancirca50%t.o.v.1990terealiseren1 4 2 2grondstoffenMobiliteit Bereikbaarheidvananderemensenenvoorzieningen1 4 2 2 (winkels,scholen,sport,etc.) Bereikbaarheidbedrijven(zakelijkpersonenvervoeren1 2 3 3 goederenvervoer) Kwaliteitenverknopingvandenetwerken(OV-auto-fiets) 1 3 3 2Natuur BehoudkwaliteitNatura2000/EHS 2 4 1 2 RuimtevoornieuwenatuurindeRandstad 1 4 1 1Landschappelijke Kansenopverbeterenruimtelijkekwaliteit,herstructurering 1 2 4 2kwaliteit Kansenopverbeterenruimtelijkekwaliteit,versnippering 1 4 1 1 Herkenbaarheidhistorischelandschappen 1 4 3 2Kwaliteitleefomgeving Geluidsoverlast 4 2 1 3 Externeveiligheid(beheersenvanderisico'svoordeomgeving2 1 4 3 bijgebruik,opslagenvervoervangevaarlijkestoffen) Socialecohesie/betrokkenheidmensenbijhunwoonomgeving 4 3 1 2 Veiligewoonomgeving 4 1 1 3TOETS050821vriendelijk Alternatief (MMA). In de ideale situatie loopt de plan-m.e.r. gelijkop met het ontwerpproces van de alternatieven en wordt gedurende hetproces een MMA gedefinieerd. Dat is in dit proces een gemis geweest, door-dat de plan-m.e.r. pas in een laat stadium is uitgevoerd. Daarmee is een deelplan-m.e.r. pas in een laat stadium is uitgevoerd. Daarmee is een deelpas in een laat stadium is uitgevoerd. Daarmee is een deelvan de kracht van het instrument onbenut gebleven. Wat verder opvalt, isdat de ontwerpeisen voor de modellen vooral bestonden uit inschattingenvan ruimteclaims voor wonen, bedrijvigheid, natuur en waterberging, en datde ontwerpers bijvoorbeeld geen eisen hebben meegekregen ten aanzien vanCO2-reductie of andere duurzaamheidseisen. Het blijft een intrigerende vraagwat voor model daar zou zijn uitgekomen.Het plan-MER is in een korte tijd tot stand gekomen. Om de `robuustheid' vande beoordelingen van de plan-MER-makers te testen is een expertmeetinggeorganiseerd. Ondanks twijfels vooraf bij de experts ? kunnen we deze plan-nen in zo'n korte tijd beoordelen? ? kwamen de conclusies, in de vorm van deranking van de alternatieven, in belangrijke mate overeen. De conclusies zijndaarbij niet alleen gerelateerd aan de ruimtelijke beelden van de alternatie-ven, maar voor een belangrijk deel ook aan de achterliggende ontwerpprinci-pes. Het blijkt dus mogelijk om, voor plannen op dit abstractieniveau, be-trouwbare uitspraken te doen. Het opzetten van het beoordelingskader voordit plan-MER was een boeiende exercitie. Door de vele dimensies (plaats, tijd,milieuaspecten, alternatieven, ...) dreigt een onoverzichtelijk systeem. Datdwingt vervolgens om te selecteren: wat zijn nu de maatgevende effecten encriteria? De duurzaamheidsmatrix vraagt ook aandacht voor `elders' en`people'. In het plan-MER is daaraan (omdat het verder gaat dan de gesteldevraag) toch weinig aandacht besteed: wat zijn bijvoorbeeld de welvaarts-effecten elders van keuzes voor de Randstad? Dit laat onverlet dat een derge-lijk integraal beoordelingskader goed bruikbaar kan zijn voor het inzichtelijkmaken van de consequenties van beleidskeuzes.En tot slot: bij de verdere uitwerking en concretisering van de kabinetsvisiezal, in een dynamische wereld, nog een groot aantal keuzes worden gemaakten besluiten worden genomen. Het plan-MER is niet meer dan een startpuntom milieu en duurzaamheid daarin (blijvend) een plaats te geven. Wereldstad Kuststad Buitenstad Kabinetsvisie R2040Ondergrond/ Wateroverlastenveiligheidin2100 2 4 1 2water MatewaarinwaterbinnendeRandstadkanworden2 4 1 2 geborgen(later) Effectopdeondergrondlaagelders 1 4 3 1Energieen MatewaarinverdergaandeCO2-reductie(60-80%t.o.v.2 4 1 2grondstoffen 1990)gerealiseerdworden(later)Mobiliteit Kansenvoorinnovatiesvanvervoersysteem(later) 1 3 3 2Natuur BehoudkwaliteitNatura2000/EHS(elders) 1 3 4 1 RuimtevoornieuwenatuurbuitendeRandstad 2 2 1 2 PotentiesvoornatuurontwikkelingindeRandstadna2040 2 2 1 2Landschappelijke Kansopverbeterenruimtelijkekwaliteit,versnippering(elders) 2 2 4 1kwaliteit Kansopbehoudruimtelijkekwaliteit(later) 1 3 3 1Kwaliteitleefomgeving Anticipatiemogelijkhedenopveranderendewensen(later) 4 2 3 1Tabel 3. Beoordeling `elders' en `later'.Het alternatief dat het beste scoort is op plaats 1 gezet en is donkergroen gekleurd.Wanneer twee modellen gelijkals beste scoren, krijgen ze beide een 1 en het volgende model krijgt een score drie. Het slechtst scorende modelkrijgt een 4 en is rood gekleurd.Tabel 4. Beoordeling van de duurzaamheid van de Kabinetsvisie.Persistentprobleem Criterium AfstandtotniveauvanduurzaamheidKlimaatadaptatie Veiligheidtegenoverstromen KleinKlimaatmitigatie Uitstootvanbroeikasgassen GrootAfnamevandebiodiversiteit RealisatievanEHS MiddelGebrekkigebereikbaarheid Mogelijkheidomanderemensenenvoorzieningente GrootbezoekenGebrekkigekwaliteitvandefysiekeleefomgeving Kwaliteitvandeleefomgevingenruimengroenwonen MiddelAchterblijvendinternationaalvestigingsklimaat Internationaalvestigingsklimaat NietbeoordeeldAchteruitgangvanlandschappelijkekwaliteit Kwaliteitvanlandschap Middel