Op 7 juli 2017 is het gewijzigde Besluit m.e.r. in werking getreden. Dit heeft gevolgen voor het uitvoeren van de vormvrije m.e.r.-beoordeling. Bij gemeenten, omgevingsdiensten maar ook adviesbureaus zijn er nog veel vragen over de vormvrije m.e.r.-beoordeling voor stedelijke bestemmingsplannen. In dit artikel geven we antwoorden op enkele van de meest gestelde vragen. Wat is een vormvrije m.e.r.-beoordeling en wat is daarvoor veranderd per juli 2017? Welke procedurestappen moeten worden gevolgd? Wie is bevoegd gezag: gemeenteraad of college? Wanneer moet een vormvrije m.e.r.-beoordeling worden gemaakt: bij de ontwikkeling van enkele woningen al?

Sinds 7 juli 2017 moet anders worden omgegaan met de vormvrije m.e.r.-beoordeling. De vormvrije m.e.r.-beoordeling is niet meer zo vormvrij als de naam doet vermoeden. Feitelijk moeten vrijwel dezelfde procedurestappen genomen worden als bij een (gewone) m.e.r.-beoordeling. Met name bij bestemmingsplannen, zoals voor woningbouw, roept dit vragen op.

Een vormvrije m.e.r.-beoordeling is een toets of een activiteit zodanige gevolgen voor het milieu heeft dat de procedure van een milieueffectrapportage moet worden doorlopen. In onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is een lijst van mogelijke ontwikkelingen (kolom 1) opgenomen waarvoor een m.e.r.-beoordeling verplicht is, indien er wordt voldaan aan de voorwaarden (drempelwaarden) zoals opgenomen in kolom 2 van onderdeel D. Wanneer een  ontwikkeling uit onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. wordt beoogd, maar de activiteit niet aan de in kolom 2 opgenomen voorwaarden voldoet, is een vormvrije m.e.r.-beoordeling nodig.

Tot 7 juli 2017 kon in het geval van een vormvrije m.e.r.-beoordeling gekoppeld aan een bestemmingsplan worden volstaan met een beknopte beschrijving van de milieueffecten, daarbij expliciet verwijzen naar de criteria uit bijlage III van de Europese Richtlijn ’betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten’ (zie tekstkader)en de conclusie of het doorlopen van m.e.r.-procedurebenodigd werd geacht. In de praktijk kwam dit vaak neer op een verwijzing naar de beschrijving van de milieuaspecten in de toelichting van het bestemmingsplan en de conclusie dat een milieueffectrapportage niet nodig is. Vanaf juli 2017 moet ook in het geval van een vormvrije m.e.r. beoordeling een m.e.r.-beoordelingsbeslissing zijn genomen door het bevoegd gezag alvorens het ontwerp bestemmingsplan ter inzage wordt gelegd. De m.e.r.-beoordeling met  expliciete toets aan de genoemde criteria uit de Europese richtlijn, moet daarom voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbesluit zijn uitgevoerd, zodat het m.e.r.-beoordelingsbeslissing tijdig kan worden genomen. In het ontwerp bestemmingsplan moet vervolgens verwezen worden naar het m.e.r.- beoordelingsbeslissing.

De procedure is afhankelijk van wie de initiatiefnemer is. Is de initiatiefnemer niet gelijk aan het bevoegd gezag? Dit is bijvoorbeeld het geval bij een projectontwikkelaar, dan dient door de initiatiefnemer een aanmeldingsnotitie (vormvrije m.e.r.-beoordeling) ingediend te worden, waarna het bevoegd gezag binnen een termijn van zes weken het m.e.r.-beoordelingsbeslissing aan de initiatiefnemer kenbaar moet maken. In gevallen waarin het bevoegd gezag zelf initiatiefnemer is, bijvoorbeeld een gemeente, hoeft er geen aanmeldingsnotitie te worden ingediend, maar moet op basis van een vormvrije m.e.r.-beoordeling wel een m.e.r.-beoordelingsbeslissing worden genomen. Deze dient in de toelichting van het bestemmingsplan te worden verwerkt. Het bevoegd gezag moet dan uiterlijk voor de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan een m.e.r.-beoordelingsbeslissing nemen.

De m.e.r.-beoordelingsbeslissing hoeft, in tegenstelling tot de formele m.e.r.-beoordeling, niet gepubliceerd te worden.

De meeste onduidelijkheid is er over wie het bevoegd gezag is voor het nemen van het m.e.r.-beoordelingsbesluit. Dit komt mede doordat de termijn van 6 weken voor het nemen van een m.e.r.-beoordelingsbeslissing problematisch kan zijn wanneer alleen de gemeenteraad deze beslissing mag nemen.

In feite is de gemeenteraad het bevoegd gezag om de m.e.r.-beoordelingsbeslissing te nemen, omdat deze het bestemmingsplan vaststelt. Echter is in de Wet milieubeheer (zie m.n. art. 7.1, vierde lid) aangegeven, dat onder bevoegd gezag verstaan wordt het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden dan wel vaststellen van een plan of een besluit. Een plan of besluit moet hier worden gelezen als het ruimtelijk instrument dat de activiteit/project mogelijk maakt, zie art. 7.1, vierde lid Wet milieubeheer (doorgaans een bestemmingsplan of omgevingsvergunning). Bij bestemmingsplannen is het college het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden ervan. In dat kader kan ook het college de m.e.r.-beoordelingsbeslissing nemen en is er geen discussie wie het bevoegd gezag is.

Een veel gestelde vraag is of een vormvrije m.e.r.-beoordeling al benodigd is bij een bestemmingsplan die slechts enkele woningen mogelijk maakt. In het Besluit m.e.r. is geen ondergrens opgenomen, maar er moet wel sprake zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject (categorie D 11.2 van het Besluit m.e.r.). Ook daarvan is geen definitie beschikbaar. Het begrip "stedelijk ontwikkelingsproject" laat ruimte voor interpretatie en functioneert daardoor als een soort achtervang voor stedelijke ontwikkelingen met mogelijke aanzienlijke milieugevolgen. Of er sprake isvan een stedelijk ontwikkelingsproject  is onder meer afhankelijk van de volgende factoren, zo blijkt uit de jurisprudentie (bron:  https://blogomgevingsrecht.nl/jurisprudentie/stedelijk-ontwikkelingsproject-in-de-praktijk/):

• Aard, omvang en schaalgrootte van de ontwikkeling; hoe groter, hoe eerder sprake is van een stedelijke ontwikkelingsproject;
• Is er sprake van functiewijziging of behoud van bestaande functie(s):
• Is er sprake van uitbreiding van een bestaand bouwwerk of een nieuw bouwwerk;
• Ligging; in stedelijk gebied of niet;
• Vormgeving en opzet; ingepast in het bestaande gebied of niet. 

In de onderstaande tabel is een aantal voorbeelden opgenomen vanuit de jurisprudentie.

Uit de voorbeelden is helaas geen richtgetal, bijvoorbeeld aantal woningen of vierkante meter bedrijventerrein, af te leiden vanaf wanneer een vormvrije m.e.r.-beoordeling altijd gemaakt moet worden. Per project moet naar de bovenstaande vijf aspecten gekeken worden.

Over het algemeen zou je dat verwachten maar er is allerminst een eenduidig antwoord op te geven. In de beoordeling moet getoetst worden aan  de criteria van bijlage III van de Europesem.e.r. richtlijn, zoals opgenomen in het tekstkader. In (over)belaste situaties en omgevingen kan een beperkte activiteit ( enkele woningen) al een grote en zelfs een significant negatieve invloed hebben. M.e.r. -beoordelingen van relatief “kleine” ontwikkelingen op dergelijke zwaar (over)belaste locaties zijn verre van eenvoudig en vergen gedegen vooronderzoek. Het simpel volstaan met een professionele inschatting dat geen MER opstellen niet nodig is, voldoet bij een rechtelijke toetsing al lang niet meer. Daar zal een gedegen motivatie aan ten grondslag moeten liggen.

Concluderend betekent dit dat de procedurele vereisten voor een vormvrije m.e.r.- beoordeling sinds juni 2017 bijna geheel overeenkomen met die van een formele m.e.r. beoordeling. Bij de vormvrije m.e.r.-beoordelingsplicht zal per geval gekeken moet worden hoe de rollen tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag verdeeld zijn. En voor alle vormvrije m.e.r. beoordelingen geldt dat er voorafgaand aan het ontwerp besluit een m.e.r-beoordelingsbeslissing moet zijn genomen. Ook het college van Burgemeester en Wethouders mag de m.e.r.-beoordelingsbeslissing nemen. De diepgang van de onderzoeken voor een vormvrije m.e.r.-beoordeling vragen om maatwerk. In veel gevallen kunnen de mogelijke milieugevolgen met informeel onderzoek en op basis van expert judgement en /of kentallen beoordeeld worden. Maar in complex stedelijk gebied zal ook voor kleinere ontwikkelingen diepgaand onderzoek nodig kunnen zijn om vast te stellen of er mogelijk aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen optreden. Of er in die gevallen sprake is van een ‘ stedelijk ontwikkelingsproject’  vraagt van geval tot geval een maatwerkanalyse, waarbij de factoren: al dan niet uitbreiding, functiewijziging, aard, omvang en ligging van de ontwikkeling een belangrijke rol spelen.