TOETS010610In veel provincies en gemeenten dienen zich ontwikkelingen aan dieeen potenti?le bedreiging vormen voor Natura-2000 gebieden, maarwaarvan het bestuur vindt dat die vanuit maatschappelijke verant-woordelijkheid ondersteund moeten worden. Daarnaast zijn er diver-se doelstellingen om nieuwe natuur tot ontwikkeling te laten komen.Wanneer deze ontwikkelingen afzonderlijk worden beschouwd, is de kansgroot dat beide niet van de grond komen. Om die impasse te doorbrekenlijkt in veel gevallen een saldobenadering voor Natura-2000 gebieden eenoplossing te bieden: een integraal plan waarin alle ontwikkelingen wordengebundeld en op elkaar afgestemd, zodanig dat er na uitvoering van hetcomplete plan een ecologisch betere situatie ontstaat of er tenminste geennegatieve effecten op de natuur zijn. Binnen ??n plan wordt bijvoorbeeld wo-ningbouw voorzien op een plek in of nabij een Natura-2000 gebied waar dateen negatief effect heeft op de natuur en worden tevens elders in het Natura-2000 gebied, of aansluitend op zo?n gebied, dezelfde soort ecologische waar-den verbeterd (kwaliteit) of toegevoegd (kwantiteit), waardoor een betere sa-menhang van het ecosysteem ontstaat. Deze manier van denken overplanvorming kan worden aangeduid als `natuurinclusief ontwerpen'.Saldering of compensatieEr zijn twee momenten in de planvorming waar saldering toegepast kanworden:A) Saldering van effecten bij het ontwerp van projecten, handelingen enplannen, zodanig dat er geen significante negatieve gevolgen zijn; eenbelangrijk aspect van deze optie is dat er geen toetsing aan alterna-tieve oplossingen en aan dwingende redenen van groot openbaar be-lang nodig is (natuurinclusief ontwerpen);B) saldering van effecten als uitwerking van compensatie die vereist isvoor (een combinatie van) projecten, handelingen en plannen die welsignificante negatieve gevolgen hebben.Dit artikel gaat uitsluitend over optie A. Van de compensatie zoals bedoeldin optie B geldt namelijk in grote lijnen dat het om verplichte compensatieSaldObEnadErIngnaTura-2000gEbIEdEnPluSSEnEnmInnEn:magdaTvandEHabITaTrIcHTlIjn?InhetkadervanontwikkelingsgerichteplanologieintroduceertdenotaruimtedezogenoemdeEHS-saldobenadering.KernvandiebenaderingisdaterruimteontstaatvoorprojecteninofnabijdeEcologischeHoofdstructuur,terwijldekwaliteiten/ofkwantiteitvandeEHStoeneemt.decruxhier-voorzitineenintegraleaanpakvancombinatiesvanplannen,projectenofhandelingendieopge-biedsniveaupersaldoleidentoteenverbeteringvandeEHS.Inhetveldleeftdewensdezeaanpakooktoetepassenopprojecteninofnabijhetnatura-2000netwerk.maarmagdatwel?geefthetwettelijkebeschermingsregimehiervoorwelmogelijkheden?`Kansloosishetzekerniet.'arjanbossenbroek&marceldeTheijesalderenDE AUTEURSArjan Bossenbroek (0570-697744, b.bossenbroek@witteveenbos.nl) enMarcel de Theije (070-3700724, m.dtheije@witteveenbos.nl) zijn werkzaambij Witteveen+Bos als respectievelijk planoloog en jurist, met specialisatienatuurbeschermingswetgeving. Het artikel is een bewerking van een advies-rapport van eind 2005 over mogelijkheden voor saldobenadering voor deprovincie Flevoland met het oog op het nieuwe Omgevingsplan. Het artikel isopgesteld in overleg met de provincieTOETS010611gaat die per definitie een saldering van effecten inhoudt en onderdeelmoet zijn van hetzelfde plan of project.Ecologische haalbaarheidHet is onze indruk dat vanuit de ecologie een dynamisch, natuurinclusiefontwerpproces gesteund wordt. Veel natuur is van zichzelf dynamisch enlijkt vaak zeker niet gebaat bij een statische set van juridische regels. Dieregels lopen immers vaak achter de feiten aan. De verspreiding van water-vogels op het IJsselmeer en de Randmeren verschilt bijvoorbeeld van jaartot jaar. Vanuit de ecologie gezien lijkt een saldobenadering op gebiedsni-veau daarom vaak juist een wenselijke benadering. Voorwaarde hiervooris uiteraard wel dat het integrale plan nadrukkelijk het behoud en de ver-betering van de ecologische kwaliteiten in Natura-2000 verband na-streeft.Essentie van saldobenadering Natura-2000Door de saldering van positieve en negatieve effecten van ruimtelijke ont-wikkelingen in brede zin (van woningbouw en jachthavens tot aanleg vannieuwe natuur en verbetering van bestaande natuur) lijkt het mogelijk omvoor een afgebakend gebied, in een integrale visie, tot de conclusie te ko-men dat er geen significante negatieve gevolgen voor de instandhoudings-doelstellingen zijn. De uitkomst van de saldering is dan positief, zodat ergeen sprake is van een negatief significant effect van de beoordeelde ont-wikkelingen in het beschouwde gebied. Hierdoor kan een toetsing op alter-natieve oplossingen en een beoordeling van mogelijke dwingende redenenvan groot openbaar belang achterwege blijven en hoeft er geen compensa-tie plaats te vinden.Economie of ecologie?Deze aanpak roept wellicht de vraag op of dit ecologisch en maatschappe-lijk wenselijk is. Wordt deze aanpak niet teveel geleid door economischemotieven? Naar onze mening is dat niet het geval. In de eerste plaats om-dat economie en ecologie niet per definitie strijdig zijn. Ecologie heeft im-mers ook maatschappelijke baten; niet in de laatste plaats als een gunstigefactor voor het vestigingsklimaat van (werknemers van) bedrijven. In detweede plaats om dat het gaat om een integrale gebiedsaanpak via eenplanproces met betrokkenheid van alle relevante eigenaren, beheerders enandere belanghebbenden. In dat proces kan heel goed een zorgvuldige af-weging plaatsvinden van de ecologische en maatschappelijke wenselijk-heid van de verschillende planonderdelen. Daarbij komt dat de ecologischebelangen per definitie goed gewaarborgd zijn. Deze saldobenadering valtimmers hoe dan ook binnen de stringente toetsingskaders van de Natuur-beschermingswet (de saldobenadering slaagt niet als er significante effec-ten zijn). Bovendien biedt de integrale aanpak juist kansen, omdat er van-Natuur is dynamisch, dus niet gebaat bijstatische regels. Bijvoorbeeld de verspreidingvan watervogels (hier: kokmeeuwen inwinterkleed) verschilt van jaar tot jaar.FOTO:ERICVANDERAATOETS010612uit projecten geld gegenereerd kan worden voor meer of betere natuur dandat er op grond van bestaand beleid en bestaande budgetten mogelijk is.Kanttekeningen bij de saldobenaderingIs er dan alleen maar goed nieuws? Nee, er kunnen wel een aantal belang-rijke beleidsmatig/juridische risico's worden onderscheiden voor de saldo-benadering: (1) het verschil tussen mitigatie en compensatie, (2) de project-begrenzing, en (3) de niet-omkeerbaarheid van ingrepen.Verschil mitigatie en compensatieVolgens LNV, zo stelde onlangs een medewerker van de Directie Natuurtijdens een themabijeenkomst van het Netwerk Groene Bureaus op 14 fe-bruari 2006, maken zowel de Europese Commissie als de Raad van Stateeen strikt en zuiver onderscheid tussen mitigerende en compenserendemaatregelen. Als er binnen een saldobenadering een project is dat op zich-zelf een significant negatief gevolg zou hebben (bijvoorbeeld een woning-bouwproject), dan zal de Raad van State (en de Commissie) de natuurverbe-tering die nodig is om die gevolgen te salderen, waarschijnlijk beschouwenals compensatie in de zin van de Natuurbeschermingswet (en artikel 6, lid4 van de Habitatrichtlijn). Dit betekent dat noodzakelijkerwijs onder-bouwd moet worden dat er geen alternatieve oplossingen zijn en dat erdwingende redenen van groot openbaar belang zijn.Het ziet er naar uit dat natuurverbetering binnen een saldobenaderingdaardoor alleen mogelijk is als de maatregelen naar hun aard mitigerendzijn. Maar het is niet op voorhand eenduidig aan te geven wat mitigerendemaatregelen zijn. Dat is afhankelijk van de omvang van het gebied, de spe-cifieke ecologische waarden, het soort en de omvang van de ingreep en dewijze van uitvoering. Als bijvoorbeeld de specifieke waarden van een oeverin het geding zijn, zou wellicht het verschuiven van de oever een passendemitigerende maatregel kunnen zijn, mits zich langs die nieuwe oeverlijnsalderenAls bijvoorbeeld de specifieke waarden van een oeverin het geding zijn, kan het verschuiven van de oevereen passende mitigerende maatregel zijn.FOTO:PETERDEKONINGTOETS010613vergelijkbare waarden kunnen ontwikkelen en het acceptabel is dat diewaarden tijdelijk niet beschikbaar zijn.ProjectbegrenzingHet ministerie van LNV geeft aan dat een passende beoordeling volgens deEuropese Commissie betrekking moet hebben op ??n Natura-2000 gebied.In veel gevallen hoeft dit geen knelpunt te zijn, maar het komt voor datmeerdere Natura-2000 gebieden in de praktijk ??n ecosysteem zijn (zoalshet IJsselmeer en de Randmeren). Ecologisch is het goed verdedigbaar omde saldering van natuurkwaliteiten op het niveau van dit ecosysteem tebezien en waar mogelijk natuurkwaliteiten onderling uit te ruilen. Eendergelijke saldobenadering doet daarmee recht aan het doel van Natura-2000. Het is naar onze mening dan ook een gemiste kans en onnodig starals de Commissie bij haar advisering vasthoudt aan dit principe.Omkeerbaarheid van ingrepenIn een saldobenadering is er samenhang tussen alle onderdelen van hetplan. Het ??n kan niet zonder het ander. Om de ecologische kwaliteiten tewaarborgen, kan de uitvoering van de projecten die een negatief effecthebben, alleen plaatsvinden ofwel als de natuurverbetering al is gereali-seerd ofwel als het project omkeerbaar is. Dat wil zeggen dat de ingreepkan worden teruggedraaid als blijkt dat de natuurverbetering niet haal-baar is. Woningbouw is bijvoorbeeld praktisch gezien niet omkeerbaar,zodat de daarmee te salderen natuurverbetering al gerealiseerd moet zijnvoordat de woningbouw plaatsvindt.AanknopingspuntenIn onze visie zijn er aanknopingspunten om toch een saldobenadering toete kunnen passen. We noemen ze bewust `aanknopingspunten', omdat wijgeen garantie kunnen geven dat het gebruik hiervan zeker tot succes leidt.Daarvoor is de huidige lijn van de Raad van State, De Europese Commissieen het Europese Hof van Justitie te strikt. Maar om flexibiliteit in de plan-vorming te krijgen, en daarmee ook op termijn voldoende draagvlak voorde natuurbescherming, pleiten wij ervoor dat in integrale gebiedsvisiesdeze aanpak beproefd wordt. De aanknopingspunten hebben we in dit ar-tikel gekoppeld aan de beschouwde kanttekeningen.BasisgedachteHet kernbegrip in de aanknopingspunten is het samenvoegen van project-onderdelen in ??n integrale visie binnen een afgebakend gebied. Het be-langrijkste kenmerk uit deze aanpak is dat alleen ?onder de streep? wordtbeoordeeld of er significante negatieve gevolgen zijn. Wij gaan er daarbijvanuit dat in een passende beoordeling alle projecten en handelingen be-schouwd mogen worden die `mogelijk significante gevolgen hebben', waar-bij het dus naar de letter van de wet niet uitmaakt of dat negatieve of posi-tieve gevolgen zijn. Daardoor kunnen ook natuurverbeteringsprojecten inde beoordeling worden betrokken. De wetgeving staat deze aanpak in be-ginsel niet in de weg. Zij verplicht er immers toe om de gevolgen van eenplan of project in de passende beoordeling af te wegen in combinatie metandere projecten of handelingen die significante gevolgen kunnen hebben(cumulatie).Aanknopingspunt bij het verschil tussen mitigatie en compensatieKernpunt hier is dat natuurverbetering duidelijk mitigatie moet zijn enanders per definitie in formeel-juridische zin compensatie is. De vraag diewij hier willen opwerpen is of het niet wenselijk en mogelijk is de natuur-aanleg of -verbetering vooraf als een project te defini?ren. Daardoor zouhet als een afzonderlijk project aangemerkt kunnen worden en daarmeeals ??n van de projecten in een integrale gebiedsvisie met saldobenadering(zie hierna voor verdere uitwerking van dat aspect). Het lijkt dan wel nood-zakelijk dat deze projecten voortkomen uit bijvoorbeeld beleidsplannenvan overheden of terreinbeheerders. Daarbij moeten dit plannen zijn diemeer verbetering of aanleg beogen dan er noodzakelijk is op grond van hetbeheersplan om de natuur verdergaand te verbeteren dan de instandhou-dingsdoelstelling.ISHETnIETWEnSElIjKEnmOgElIjKOmdEnaTuuraanlEgOF?vErbETErIngvOOraFalSEEnPrOjEcTTEdEFInI?rEn?In dit verband is een essentieel gegeven dat Artikel 19j van de nieuwe Na-tuurbeschermingswet 1998 een afzonderlijk regime beschrijft voor `plan-nen' die een verstorend effect kunnen hebben. Voor deze plannen moetook een passende beoordeling worden gemaakt. Het plan behoeft vervol-gens goedkeuring van Gedeputeerde Staten (als het een gemeentelijk planis) of de minister van LNV. Wanneer de projecten en maatregelen van desaldobenadering onderdeel zijn van een dergelijk (ruimtelijk) plan, dankan naar onze mening dat plan als geheel, met alle negatieve en positieveeffecten, de basis zijn voor de passende beoordeling. Dit plan is dan deaanleiding voor de passende beoordeling, waarmee een zuivere procedu-rele weg wordt bewandeld zonder dat formeel van compensatie sprake is.Het plan heeft als geheel immers geen significant negatief effect, waardoorgeen compensatie voor het plan nodig is.Aanknopingspunt bij de projectbegrenzingDe belemmering dat een passende beoordeling uitsluitend op ??n Natura-2000 gebied betrekking zou mogen hebben, vinden wij niet (expliciet) te-rug in de Natuurbeschermingswet of de Habitatrichtlijn. Een beperkingvan die strekking lijkt dan ook niet logisch. Het is immers goed mogelijkdat ??n project, en zeker ??n plan, mogelijk een effect heeft op meerdereNatura-2000 gebieden. In dat geval moet de passende beoordeling per defi-nitie betrekking hebben op meer dan ??n Natura-2000 gebied. Voor zoverhet gaat om het afwegen van mitigatie (saldering) in meerdere gebiedengeeft de Europese Commissie wel ruimte. Dat blijkt naar onze mening uitde mogelijkheden voor compensatie die de Commissie voorstelt, waarinook het verbeteren van habitats in een ander Natura 2000 gebied dan waar-in de verliezen optreden, is opgenomen. Dergelijke opties zijn alleen inbeeld wanneer meerdere Natura-2000 gebieden worden beschouwd. Wijkunnen ons goed voorstellen dat deze compensatie-aanpak evenzeer voormitigatie kan worden toegepast. Vooralsnog adviseren wij om, als dit as-pect aan de orde is, met LNV en de Europese Commissie te overleggen overTOETS010614de mogelijkheden. Wellicht blijkt het dan op basis van een goed onder-bouwd plan wel degelijk mogelijk hierover overeenstemming te bereiken.Aanknopingspunt bij de niet-omkeerbaarheid en samenhang vaningrepenOm de ecologische kwaliteiten van het integrale plan te waarborgen, kan deuitvoering van de projecten die een negatief effect hebben, alleen plaatsvin-den ofwel als de natuurverbetering al is gerealiseerd ofwel als het project om-keerbaar is. Het al dan niet omkeerbaar zijn van projecten is niet oplosbaar. Erzijn geen mogelijkheden om bijvoorbeeld woningbouw zodanig uit te voerendat deze redelijkerwijs weer verwijderd kan worden. Er zijn echter wel tweesporen waarlangs de uitvoerbaarheid van een integraal saldobenaderings-plan gewaarborgd kan worden: borging en voorraadnatuur.Het is naar onze mening uiterst belangrijk om de saldobenadering zorg-vuldig te borgen. Enerzijds vanuit het oogpunt van de bescherming van deNatura-2000 gebieden. Er moet schriftelijk vastliggen dat de natuuront-wikkeling en eventuele andere ingrepen met positieve effecten daadwer-kelijk en op het juiste moment plaatsvinden. Anderzijds vanuit de andereprojecten die immers alleen doorgang kunnen vinden als de natuurverbe-tering daadwerkelijk plaatsvindt of zelfs al heeft plaatsgevonden. Die bor-ging moet tweeledig zijn. In de eerste plaats door reserveringen in ruimte-lijke plannen, zo mogelijk op alle niveaus. Dus zowel in het streekplan (ofin de nieuwe WRO: een structuurvisie) als in een (inter)gemeentelijk struc-tuurplan en uiteindelijk natuurlijk in een bestemmingsplan. Daarnaast ishet noodzakelijk dat dit wordt aangevuld met bijvoorbeeld een privaat-rechtelijke overeenkomst en waar nodig met aanvullende voorwaarden invergunningen.vanuITlnvISgE?nFOrmEErdnaardEmOgElIjKHEdEnvOOrEEnSaldO-bEnadErIngEen ander spoor dat mogelijk (aanvullend) gekozen kan worden is het aan-leggen van voorraadnatuur (of: natuurreserve). Dat wil zeggen het vroegtij-dig aanleggen of cre?ren van nieuwe natuur als een soort van buffervoor-raad. Dit kan zowel voorraad in de zin van areaal zijn als voorraad in de zinvan natuurkwaliteiten die hoger zijn dan (strikt) noodzakelijk voor de in-standhoudingsdoelstellingen. Het doel van die voorraad is om dit areaal ofdeze kwaliteiten in te zetten als onderdeel van natuurontwikkeling binnende saldobenadering. Deze voorraadnatuur zou onafhankelijk van het inte-grale plan kunnen worden ontwikkeld, als buffervoorraad voor meerdereplannen. Deze werkwijze heeft wel enkele nadelen. De belangrijkste zijndat de kans bestaat dat het betreffende gebied vroegtijdig blijkt te kwalifi-ceren als nieuw Natura-2000 gebied of dat de natuur zich in andere rich-ting ontwikkeld dan in het kader van de saldering nodig is. In dat gevalkunnen de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet een belemmeringvormen. Een ander nadeel kan zijn dat de natuurvoorraad op onbedoeldewijze door solitaire projecten wordt ?verbruikt?. De genoemde nadelenzijn te beperken, maar het voert te ver om daar in dit artikel nader op in tegaan.Tot slotVanuit LNV is in de achterliggende periode bij de Europese Commissie ge?nfor-meerd naar de mogelijkheden voor een saldobenadering. De Commissie heeftdaarop aangegeven "dat het beschermingsregime toegepast moet worden ende daarbij behorende stappen doorlopen moeten worden". Naar onze meningbiedt de bovenstaande uiteenzetting voldoende aanknopingspunten om opeen zorgvuldige manier die stappen te doorlopen. Een integraal saldobenade-ringsplan voor ??n of meerdere Natura 2000-gebieden met een deugdelijkepassende beoordeling dat aantoonbaar aan de eisen van de Natuurbescher-mingswet 98, van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en van het beleid van deCommissie voldoet, lijkt ons daardoor zeker niet kansloos.HoE ziT HET ook AlwEER mET HETbEScHERmingSREgimE?Het beschermingsregime voor Natura-2000 gebieden zoals dat geldt op grondvan de Natuurbeschermingswet 1998 en de Habitatrichlijn is als volgt kortsamen te vatten.Als een plan of project dat niet direct verband houdt met, ofnodig is voor het beheer van het betrokken gebied, voor dat gebied signifi-cante gevolgen kan hebben, dan moet een passende beoordeling wordengemaakt.Als uit die passende beoordeling blijkt dat er significante negatieveeffecten zijn in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen, dan kan hetproject alleen maar uitgevoerd worden als er geen alternatieve oplossingenzijn en er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang.Bovendien zullen er dan compenserende maatregelen getroffen moetenworden.Als er compensatie op grond van dwingende redenen van grootopenbaar belang aan de orde is, en er is een prioritair type habitat ofprioritaire soort in het geding, dan kan dit uitsluitend na advies van deEuropese Commissie.Voor zover het gebied tevens een natuurmonument is,moet in de passende beoordeling ook de doelstellingen ten aanzien van hetbehoud, herstel of de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurweten-schappelijke betekenis van het gebied worden betrokken zoals die bepaaldzijn in het aanwijzingsbesluit van het (voormalige) natuurmonument.