Rond een nieuw ruimtelijk plan of project, zoals de aanleg van een woonwijk of een weg, spelen niet alleen milieueffecten, maar ook sociale effecten. Denk bijvoorbeeld aan gevolgen voor de sociale veiligheid, de toegankelijkheid en gevarieerdheid van publieke voorzieningen en aan de gevolgen voor kwetsbare bevolkingsgroepen, zoals kinderen, ouderen en mensen met een laag inkomen. Als deze sociale effecten bij besluitvorming over ruimtelijke plannen en projecten in beeld worden gebracht, krijgen bestuurders en belanghebbenden een breder en daarmee completer beeld van alle effecten. Inzicht in sociale effecten levert bovendien kennis op om het plan of project beter te maken en kan ook zorgen voor een breder gedragen besluit. Een milieueffectrapport kan prima benut worden om sociale effecten in beeld te brengen.
Milieueffectrapportage gaat in veel landen over meer dan alleen milieu. Als de milieueffecten in beeld worden gebracht, wordt meestal ook direct naar de sociale effecten gekeken. Een gecombineerd sociaal en milieueffectrapport is heel gebruikelijk. Bij milieueffectrapportage in Nederland wordt vaak slechts in beperkte mate naar sociale effecten gekeken. Het gaat dan meestal om sociale effecten die gerelateerd zijn aan de volksgezondheid en de beleving van de woon- en leefomgeving. Dit is het geval bij milieueffectrapportage voor binnenstedelijke transformaties en nieuwe woonwijken.
Een toenemend aantal gemeenten en provincies ontwikkelt beleid op het sociale domein en willen daarbij ook sociale effecten meenemen in (milieueffectrapportages voor) de plan- en besluitvorming. De Commissie voor de milieueffectrapportage krijgt ook steeds vaker het verzoek om sociale effecten mee te nemen in haar advisering. Deze trend past in de geest van de Omgevingswet waarbij overheden breed en integraal naar de omgeving kijken. Het milieueffectrapport (MER) dat gemaakt wordt voor omgevingsvisies en -plannen wordt daarbij niet zelden een omgevingseffectrapport (OER) genoemd.
De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft in nauwe samenwerking met enkele universiteiten en adviesbureaus een handreiking opgesteld, bedoeld als inspiratiebron voor bevoegd gezagen en adviesbureaus die sociale effecten willen meenemen in milieueffectrapportage. In dit artikel geven we aan wat voor sociale effecten je moet denken en hoe je er het beste zicht op krijgt.
Er bestaan verschillende soorten sociale effecten van plannen en projecten. Vanclay et al. (2015) heeft deze gerubriceerd naar acht thema’s, te weten effecten op:
In de bijdrage van Ritsema & Knipping in Toetsonline van 26 maart 2020 zijn deze thema’s uitgebreid beschreven. De bijlage bij de Handreiking ‘Sociale effecten in milieueffectrapportage’ bevat voor de thema’s suggesties voor indicatoren die gebruikt kunnen worden voor de beoordeling van stedelijke ontwikkelingen en windprojecten.
De thematische indeling van Vanclay et al (2015) wordt internationaal vaak als leidraad gebruikt bij het afbakenen en bepalen van sociale effecten van plannen en projecten, bijvoorbeeld in een sociale effectrapportage (social impact assessment) of een gecombineerde sociale en milieueffectrapportage (social and environmental impact assessement). Het ligt voor de hand in milieueffectrapportage in ieder geval in te gaan op de sociale effecten die direct gerelateerd zijn aan een gezonde leefomgeving. Gezondheid is immers specifiek in de Nederlandse m.e.r.-wetgeving als thema genoemd en is dus een verplicht onderdeel van milieueffectrapportage. Daarnaast is het beschermen van de gezondheid één van de doelen in de Omgevingswet. In de Landelijke Nota Gezondheidsbeleid 2020-2024 is de ambitie geformuleerd dat in 2024 gezondheid een vast onderdeel is van de belangenafweging in ruimtelijk beleid en dat bij landelijke en decentrale beleidsontwikkeling er meer verbinding is tussen het fysieke en het sociale beleidsdomein. Ook zijn ambities geformuleerd voor bijvoorbeeld het verminderen van gezondheidsverschillen tussen bevolkingsgroepen.
Het RIVM definieert een gezonde leefomgeving als een leefomgeving die als prettig wordt ervaren, die uitnodigt tot gezond gedrag en waar de druk op de gezondheid zo laag mogelijk is. Gezondheid heeft daarbij zowel betrekking op zowel de fysieke als de sociale omgeving. Meer concreet is volgens het RIVM een gezonde leefomgeving een leefomgeving die:
De gemeente Amsterdam heeft voor haar omgevingsvisie ‘inclusiviteit’ als één van haar zes ambities geformuleerd. De focus ligt op het verbeteren van de toegankelijkheid van de stad voor groepen met een lage(re) sociaaleconomische status. Het gaat dan bijvoorbeeld om toegang tot betaalbare woningen, bereikbare werklocaties en goede voorzieningen, en om het tegengaan van de oververtegenwoordiging van deze groep in delen van de stad waar de milieugezondheidsrisico’s het grootst zijn. Verschillende aspecten van inclusiviteit spelen zich af buiten het ruimtelijk domein en zijn met sociaal, economisch en cultureel beleid te beïnvloeden. Daarom is in het OER gekozen voor een afbakening via aan inclusiviteit gerelateerde ruimtelijke indicatoren, zoals segregatie (zorg voor een stad waar de plek waar je opgroeit niet bepalend is voor je ontplooiingskansen), vervoersarmoede (zorg voor een 30-minutemetropool voor kwetsbaren, praktisch en middelbaar geschoolden, met bereikbare banen in de fundamentele economie), en de leefomgevingskwaliteit (zorg voor een stad waar de plaats waar je woont niet bepalend is voor je levensverwachting en het aantal gezonde jaren). De Commissie geeft in haar advies over het OER aan dat deze afbakening helder is. Ze heeft geadviseerd aan te geven hoe de sociaaleconomische positie van kwetsbare groepen kan verbeteren, bijvoorbeeld door randvoorwaarden voor nieuwe ontwikkelingen op te nemen en te beschrijven welke beleidsinstrumenten ingezet kunnen worden.
Voor het bepalen van sociale effecten is altijd eerst een goed beeld van de huidige situatie en autonome ontwikkelingen (omvat alle ontwikkelingen en activiteiten die met enige zekerheid zullen plaatsvinden, ook al gaat de voorgenomen activiteit niet door) nodig. Met een scan van openbaar beschikbare data kan het studiegebied snel sociaaleconomisch in kaart worden gebracht. Denk bijvoorbeeld aan data van het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Gemeentelijke Gezondheidsdienst, de Kamer van Koophandel, het Kadaster, de Leefbaarometer en de Nationale monitor duurzame gemeenten. Deze geven zicht op de sociaaleconomische karakteristieken en trends in een gebied, zoals bevolkingsgroei (of -krimp), de leeftijdsopbouw (mate van vergrijzing), het opleidingsniveau en de gezondheidssituatie van de bevolking. Ook is informatie beschikbaar over de economische activiteiten, de werkloosheid, de WOZ-waarde van woningen, en de aan- of afwezigheid van faciliteiten in het gebied. Deze informatie helpt bij het bepalen wat relevante sociale effecten zijn en wie de belanghebbenden. Ook kan een vergelijking worden gemaakt met de sociaaleconomische situatie in andere gebieden (benchmarking).
De Leefbaarometer van het ministerie van BZK geeft informatie over de leefbaarheid in buurten en wijken, waarbij leefbaarheid is gedefinieerd als de mate waarin de leefomgeving aansluit bij de voorwaarden en behoeften die er door de mens aan worden gesteld.
Wat is de Nationale monitor duurzame gemeenten?
De Nationale monitor duurzame gemeenten van Telos geeft voor alle gemeenten in Nederland een overzicht van de staat van de duurzaamheid. Met behulp van in totaal 140 indicatoren wordt iedere twee jaar een beeld gegeven van zowel de ecologische, sociale als de economische staat van de gemeente.
Inzicht in sociale effecten van een plan of project krijg je vervolgens niet alleen via modelmatige of op deskundigenoordelen (expert judgement) gebaseerde effectbepaling, maar ook door met belanghebbenden ‘in gesprek’ te gaan. Dit kan bijvoorbeeld via enquêtes, interviews, het opzetten van focusgroepen, met een gezamenlijk feitenonderzoek (joint fact finding) of met burgerwetenschap (citizen science). Het gebruik van deze methoden hoeft overigens niet beperkt te blijven tot sociale aspecten, maar kunnen ook de bepaling van de milieueffecten verrijken. Ook een formele inspraakprocedure kan zicht geven op sociale effecten. Hieronder zijn deze methoden kort toegelicht. Het is uiteraard belangrijk om de toepassing te baseren op bestaande wetenschappelijke standaarden en te zorgen dat de resultaten zo veel mogelijk objectief, representatief en verifieerbaar zijn.
Enquêtes en interviews
Een voor de hand liggende en bekende manier om informatie op te halen is via enquêtes en interviews. Bedenk daarbij van tevoren goed wat voor soort informatie je wilt ophalen en stem de vragen daarop af. Enquêtes en interviews kunnen zowel ‘op afstand’ worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door deze rond te sturen, of ‘fysiek’. Zo kunnen straatinterviews en keukentafel-gesprekken een goed inzicht geven in wie de gebruikers zijn van een bepaald gebied en welke wensen ze hebben. Enquêtes en interviews geven niet alleen inzicht in de huidige situatie en wie de belanghebbenden zijn, maar ook welke sociale effecten verwacht kunnen worden of optreden.
Focusgroep
Om een focusgroep (of klankbordgroep) op te zetten wordt een brede oproep gedaan voor deelnemers, bijvoorbeeld via de media. De deelnemers worden geselecteerd aan de hand van een sociaaleconomische basisscan om een representatieve afspiegeling van de omgeving te hebben. Een focusgroep kan niet worden gezien als een vertegenwoordiging van iedereen. Daarom is de inbreng van belanghebbenden via formele inspraak een belangrijke aanvulling.
Joint fact finding
Een andere manier om de omgeving te betrekken bij een plan of project is via joint fact finding. Bij joint fact finding bepalen alle belanghebbenden samen welke informatie nodig is om te verzamelen, hoe die moet worden verzameld en door wie. Belanghebbenden en deskundigen zetten vervolgens ook samen de feiten op een rij. Zo ontstaat een gezamenlijk beeld van de werkelijkheid, wat helpt om samen tot oplossingen en afspraken te komen. Deze methode is vooral nuttig als er bij de start geen consensus is over de waarde van beschikbare informatie. Denk hierbij bijvoorbeeld aan informatie over de geluidhinder van vliegtuigen, de gezondheidseffecten van windturbineparken en de effecten van elektromagnetische straling bij hoogspanningsverbindingen.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wil het beleid rond spoortrillingen intensiveren. Zij betrekt in een ‘joint fact finding’-proces omwonenden en andere partijen zoals GGD, Prorail, Rover, vervoerders en gemeenten, om tot gemeenschappelijke feitenbasis te komen over het door RIVM ontwikkelde rekenmodel voor spoortrillingen. Het rekenmodel kijkt naar hinder, gezondheidseffecten, schade door spoortrillingen en ontwikkelingen op en langs het spoor (denk aan intensivering spoorgebruik en nieuwbouw). Op basis van de gemeenschappelijke feitenbasis worden mogelijke oplossingen en maatregelen aangedragen en besproken. Voordeel van deze aanpak is dat de deelnemers verder kijken dan het eigen perspectief, elkaars taal leren spreken en samen bouwen aan vertrouwen en oplossingen.
Burgerwetenschap
Burgerwetenschap is onderzoek dat helemaal of deels door burgers of niet-professionele wetenschappers wordt uitgevoerd. Voorbeelden daarvan zijn het meten van luchtkwaliteit, geluidhinder en waterkwaliteit in he ‘Programma Samen Meten’ van het RIVM, en het melden van waarnemingen van dieren via www.waarneming.nl. De lokale situatie kan er nauwkeurig(er) mee in kaart worden gebracht en burgers voelen zich meer betrokken bij besluiten die gevolgen kunnen hebben voor hun directe leefomgeving. Burgers doen bovendien kennis op en kunnen daardoor ook beter geïnformeerd participeren. Belangrijk is dat er discussie gevoerd wordt over de kwaliteit van de metingen, bijvoorbeeld door de metingen en interpretatie van de resultaten samen met een kennisinstituut uit te voeren. Burgerwetenschap kan zo ook helpen om het vertrouwen in officiële (meet)instanties te vergroten bij partijen die bestaande metingen niet vertrouwen. In ieder geval kan het een dialoog daarover tot stand brengen.
Formele inspraakprocedure
Bij een formele inspraakprocedure kunnen belanghebbenden, via het indienen van een zienswijze, hun ideeën, mening en zorgen inbrengen bij het bevoegd gezag. In de uitgebreide m.e.r.-procedure is er gelegenheid om zienswijzen in te dienen voordat het milieueffectrapport is geschreven. Belanghebbenden kunnen dan aangeven wat er volgens hen in het milieueffectrapport onderzocht moet worden. Het bevoegd gezag neemt de zienswijzen mee bij de afbakening van het onderzoek en bij het bepalen van de wijze waarop het onderzoek wordt uitgevoerd. Ook als het milieueffectrapport is geschreven, is er gelegenheid om zienswijzen in te dienen, zowel in de uitgebreide als in de beperkte m.e.r.-procedure. Belanghebbenden kunnen dan aangeven of relevante informatie ontbreekt in het milieueffectrapport. De termijnen hiervoor zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Het milieueffectrapport moet minimaal 6 weken ter inzage liggen.
Referenties
Geert Draaijers, Gijs Hoevenaars en Heleen Boerman (Commissie voor de m.e.r.)
Abel Knipping en Jacobiene Ritsema (Witteveen+Bos)
Lara Mottee (Macquarie University, Australië en Universiteit Groningen)
Nynke Schaap en Hanneke Mol (Arcadis)
Sanne Vermeulen (Social Side Up)
Hugo Woesthuis (Royal HaskoningDHV)
Reacties