TOETS050612Sinds september 2006 is de Europese richtlijn 2001/42/EG inzakede milieubeoordeling van bepaalde plannen en programma's,ook wel strategische milieubeoordeling (SMB) genoemd, ge?m-plementeerd in de Nederlandse wetgeving en wel in de Wet mi-lieubeheer. Er is in Nederland gekozen voor een strikte verta-ling van de richtlijn: er zijn weinig eisen toegevoegd aan de (vooralprocedurele) eisen die de richtlijn stelt. In de gewijzigde Wet milieubeheerwordt gesproken over milieueffectrapportage voor plannen (plan-m.e.r.). Invoorliggend artikel wordt nog gesproken over SMB, zowel voor de proce-dure als voor het op te stellen milieu(effect)rapport.De richtlijn moest eigenlijk voor 21 juli 2004 door de lidstaten ge?mple-menteerd zijn in nationale wet- en regelgeving, maar deze implementatieheeft in Nederland vertraging opgelopen waardoor in de periode juli 2004? september 2006 sprake is geweest van directe doorwerking van de Euro-pese richtlijn. Dit was de aanleiding om onderzoek te doen naar de door-werking van de SMB-richtlijn in de uitvoeringspraktijk in Nederland(Broekman, 2006). In deze periode zijn in Nederland verschillende strate-gische milieubeoordelingen conform de richtlijn uitgevoerd. De eerstepraktijkervaringen geven aan dat er nog veel speelruimte is voor de con-crete uitvoering van de richtlijn en daarmee ook veel speelruimte voor deuitvoering van de gewijzigde Wet milieubeheer. In dit onderzoek is vooreen aantal plannen onderzocht hoe de strategische milieubeoordeling isuitgevoerd en hoe hierbij de SMB-richtlijn is ge?nterpreteerd. De SMB's zijnhierbij getoetst aan de procedurele en inhoudelijke vereisten uit de SMB-ErvaringEnvErgElEkEnSpEElruimTEbinnEnSmbnudeplan-m.e.r.ofSmbinnederlandeindelijkinwetgevingisge?mplementeerd,lijkthetgoedomeensterugtekijkenopdeeersteervaringenopgedaanindeperiodevanrechtstreeksewerking.Hetgaatvooralomdewijzewaaropderichtlijnisge?nterpreteerd.Ditisgeziendebijna1:1vertalingvandeEuropeserichtlijnnaardeWmooknunoginteressant.Driebelangrijkeissueswordeninditartikelnaderbelicht:debeoordelingvanplannenopSmb-plicht,hetmomentvandeinzetvaneenSmbinhetplanproces?nhetbepalenvandemilieueffecten.Devraagishoeveelruimtederichtlijnbiedt,enalsdieeris,wordtdiewelgoedbespeeld?ruudbroekman,karinvanderWel&gerritJanCarsjensSMBervaringenrichtlijn en het toenmalige wetsvoorstel, en er is een overzicht gemaaktvan de concrete dilemma's waar de betrokken opstellers van de SMB's meete maken kregen. De praktijkervaringen, verkregen door met name inter-views met de betrokkenen, vormen de voornaamste inhoud van dit artikel:hoe is de uitvoering van de SMB-richtlijn ge?nterpreteerd, welke dilemma'sspeelden hierbij een rol en welke aandachtspunten zijn van belang voor detoekomst? Drie dilemma's zijn in dit artikel uitgelicht, te weten de beoor-deling van plannen op SMB-plicht, het moment van de inzet van een SMBin het planproces en het bepalen van de milieueffecten.DepraktijkvoorbeeldenIn het onderzoek zijn een aantal SMB-praktijkervaringen onderzocht1.De plannen waarvoor een SMB is opgesteld, verschillen voornamelijk ingeografisch bereik: van provincie tot een stedelijk gebied van circa 100 ha.In dit artikel worden enkele van de onderzochte praktijkvoorbeelden aan-gehaald.Alle praktijkvoorbeelden gaven grotendeels invulling aan de in de richtlijngestelde (redelijk algemene en abstracte) eisen2. De richtlijn laat echternadrukkelijk ruimte aan de Europese lidstaten om de implementatie zogoed mogelijk aan te passen aan eigen wet- en regelgeving. Nederland heefthier minimaal gebruik van gemaakt, waardoor er ? binnen de gestelde ka-ders ? in de praktijk nog veel ruimte is ten aanzien van de invulling van deprocedure en de inhoud. Dit geeft de planvormers en daardoor initiatiefne-mers van SMB's de mogelijkheid om het proces en de inhoud van een SMB1DitzijndeSmb'svoor:Streekplangelderland2005,ruimtelijkplanregiorotterdam2020,regionaleStructuurvisieStedendriehoek,StructuurplanWieringermeerenStructuurplanSpoorhavenroosendaal.2DeextraeisendiewordengesteldindeWetmilieubeheerzijnnietiniederpraktijkvoorbeeldingevuld.DitisgedeeltelijkteverklarenuithetfeitdathetwetsvoorstelnognietgereedwastentijdevandeuitvoeringvanenkeleonderzochteSmb's.TOETS050613uitbreiding van de woningvoorraad kan m.e.r-(beoordelings)plichtige activi-teiten tot gevolg hebben, maar als er geen verdere (ruimtelijke) uitwerkingwordt gegeven aan dit strategische doel, is het niet mogelijk om een re?eloverzicht te geven van de mogelijke milieugevolgen. Anderzijds kan hetkader al in een eerder (hoger) plan vastgesteld zijn; in dit geval zou er voordit eerdere plan al een SMB opgesteld moeten zijn. Dit blijkt, mede vanwegede nog recente invoering van SMB, echter (nog) niet altijd het geval te zijn.Het tweede dilemma betreft de cumulatie van activiteiten. Zo kan er in eenstreekplan de keuze gemaakt worden om nieuwe woningbouw te spreidenover kleine kernen en geen grote uitbreidingslocaties aan te wijzen. Dekans is groot dat er dan geen m.e.r.-(beoordelings)plichtige bouwactivi-teiten ontplooid gaan worden. Ofwel: het plan vormt geen kader voorm.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten, dus geen SMB-plicht. Anderzijdszou het totaal aan nieuwe woningbouw wel eens over de drempelwaardevoor de m.e.r.-(beoordelings)plicht heen kunnen gaan. Kijk je dan naarDE AUTEURsRuud Broekman (073 ? 68 09 114, R.A.J.M.Broekman@arcadis.nl) heeftvoor zijn studie ruimtelijke planning aan Wageningen Universiteit eenafstudeeronderzoek verricht naar SMB in wetenschap, beleid en uitvoe-ring bij de adviesgroep Milieu en Leefomgeving van ARCADIS.Karin van der Wel (026 ? 37 78 255, K.M.Wel@arcadis.nl) is adviseurm.e.r./SMB bij de adviesgroep Milieu en Leefomgeving van ARCADIS.Gerrit Jan Carsjens (0317 ? 48 48 40, gerrit-jan.carsjens@wur.nl) isuniversitair docent bij de leerstoelgroep Landgebruiksplanning vanWageningen Universiteit.af te stemmen op en daardoor op maat te maken voor het plan(proces)waarvoor de SMB uitgevoerd wordt. In de praktijkvoorbeelden is hier (somsexpliciet, soms onbewust) ook gebruik van gemaakt. De onderzochte SMB'szijn afgestemd op hun specifieke inhoudelijke en procesmatige context.Gevolg hiervan is dat de onderzochte SMB's niet allemaal een identiekeinhoud hebben.beoordelingopSmb-plicht:hoehiermeeomtegaan?Voordat met de ontwikkeling van een plan wordt gestart, moet wordenbepaald of voor het betreffende plan een SMB moet worden opgesteld. Vooreen plan moet een SMB worden opgesteld als3:? het plan het kader vormt voor toekomstige m.e.r.-(beoordelings)plichtigeactiviteiten; of? voor het plan een passende beoordeling moet worden opgesteld vanwegemogelijke significante effecten op Natura 2000-gebieden.In de praktijkvoorbeelden is, vooral bij plannen met een abstract of strate-gisch karakter, gebleken dat het lastig kan zijn de SMB-plicht van een planduidelijk te bepalen. Twee dilemma's spelen hierbij een rol.Het eerste dilemma betreft het vaststellen of een plan een kader vormtvoor toekomstige m.e.r.- (beoordelings)plichtige activiteiten. Hoe concreetmoet dit kader zijn? Is een algemene doelstelling als `bereikbaarheid' eenkader voor mogelijke m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten? Misschiendat er, om deze doelstelling te bereiken, een nieuwe weg aangelegd moetworden, maar dit is nog allerminst zeker. Ook de strategische keuze voor133Echter,zoalsbijzoveelregels,zijnookhierenkeleuitzonderingen;zobehoeftvoorplannenmeteenfinancieelkarakter(zoalsbegrotingen),defensieplannenofplannenvoornoodsituatiesgeenSmb-proceduretewordendoorlopen.milieugebruiksruimtekaartrr2020geluid,luchtEv.TOETS050614mogelijke m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten afzonderlijk of naarde ontwikkeling als geheel?Beide bovenstaande dilemma's hebben een puur `juridische' insteek: is eenSMB volgens de letter van de wet wel of niet verplicht, en welke gevolgenzijn er als de verkeerde keuze gemaakt wordt? Bij veel SMB's wordt deze in-steek door de initiatiefnemers gebruikt; men bekijkt puur vanuit juridischoogpunt of de juiste keuze wordt gemaakt. Een andere (en planvormings-technisch meer interessante) benadering betreft niet de vraag of voor eenplan een SMB moet worden opgesteld, maar de vraag of het daarnaastinhoudelijk gezien meerwaarde biedt om een SMB uit te voeren? Deze bena-dering is voor het structuurplan Wieringermeer doorslaggevend geweest. Eris in dit praktijkvoorbeeld in eerste instantie niet expliciet gekeken of hetstructuurplan SMB-plichtig was, maar de gemeente vond het belangrijk omexpliciet en systematisch de mogelijke milieueffecten van te maken ruimte-lijke keuzes en alternatieven te onderzoeken.Een SMB moet dus niet altijd als een verplichting worden beschouwd, veelalkan het in het planvormingsproces vanuit de inhoud wenselijk zijn eenexpliciet en systematisch instrument als een SMB te gebruiken om het plan-proces te sturen, milieu-informatie expliciet in te brengen en daardoor hetplanproces en (de besluitvorming over) het plan zelf te verbeteren.DeinzetvanSmbinhetplanprocesAls eenmaal het besluit is genomen om een SMB uit te voeren, komt devolgende vraag: hoe en op welk moment wordt de SMB in het planprocesingezet? Er zijn twee uiterste opties hierin: ?f een SMB wordt zo integraal,parallel en interactief als mogelijk aan het planvormingsproces uitgevoerd,?f de SMB wordt achteraf gedaan. In het eerste geval kan met een SMB hetplanproces worden gestuurd, in het tweede geval is sprake van een toetsachteraf.SMBervaringenDe achterliggende gedachte bij de invoering van de EU SMB-richtlijn isgeweest dat een SMB een hulpmiddel moet zijn om tijdens het planprocesrelevante milieu-informatie aan te leveren. Toch blijken de meeste onder-zochte praktijkvoorbeelden een toets achteraf te zijn. Hiervoor is overigensniet altijd bewust een keuze gemaakt, vaak bleek pas laat in het planprocesdat een SMB verplicht was. In deze gevallen is de keuze gemaakt om alsnogeen SMB uit te voeren. Alleen de SMB voor het structuurplan Wieringer-meer is actief gebruikt als instrument om het planproces te sturen.Het interactief gebruiken van een SMB heeft echter ook consequenties,voornamelijk in de benodigde tijd. Zo is er voor een SMB veel informatienodig (bijvoorbeeld over mogelijke ontwikkelingsalternatieven) die pas re-latief laat in het planproces bekend is. De voortgang van het SMB- ?n hetplanproces kan hierdoor gefrustreerd worden.Je hoeft een SMB dus niet altijd als een interactief instrument te gebruiken.Een toets achteraf kan voldoende zijn, en is soms zelfs gewenst. Maar als eenSMB interactief ingezet wordt, is het belangrijk dat alle betrokken partijengoed beseffen dat het onderzoeksproces voor een SMB en het ontwerpprocesvoor een plan op vele momenten gekoppeld zijn, en dat het ??n soms moetwachten op het ander. Ook adviseren wij om aan de start van ieder planpro-ces stil te staan bij de vraag of een SMB moet worden opgesteld, wat de meer-waarde van een dergelijke SMB in het planproces kan zijn en wat dit betekentvoor het inrichten van het planproces. Alleen dan kan SMB een meerwaardebieden in de planvorming.HetbepalenvandemilieueffectenDe SMB-richtlijn schrijft voor welke milieuaspecten onderzocht moetenworden, maar geeft geen invulling aan de wijze hoe dit zou moeten gebeu-ren. De milieuaspecten verschillen enigszins van wat gangbaar is in deBRonnEn? Berkenbosch, R. (2004): SMB in 2004 en 2005. KenMERken, 11/4, pp. 11-13.? Berkenbosch, R. & D. Bel (2005): SMB: de stand van zaken. KenMERken,12/4, pp. 4-6.? Broekman, R.A.J.M., (2006): Strategische Milieubeoordeling (SMB):Vanideologie tot implementatie.Afstudeeronderzoek Landgebruiksplanning.Arnhem/Wageningen:ARCADIS Ruimte en Milieu BV,Adviesgroep Milieuen Leefomgeving & Wageningen Universiteit, Leerstoelgroep Landgebruiks-planning.? EG - Europese Gemeenschap (2001): Richtlijn 2001/42/EG van het EuropeesParlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van degevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's. Brussel:Europese Gemeenschap. PB L197 van 21.7.2001, blz. 30.? Haas, L. de; R. Berkenbosch; K. van der Wel (2004): SMB: werkingssfeer,procedure, inhoud. KenMERken, 11/4, pp. 14-19.? VROM ? Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu(2006): Milieueffectrapportage voor plannen. Informatieblad. 's-Gravenhage:ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.voorkeursmodelWieringermeer.TOETS050615milieueffectrapportage. Toch heeft dit in de onderzochte SMB's weinigproblemen opgeleverd. Zo wordt het aspect `biodiversiteit' gedefinieerdals `natuur' en is `cultureel erfgoed' niet meer dan een andere benamingvoor cultuurhistorie en archeologie.Wat wel tot enige dilemma's leidt, is de wijze waarop deze aspecten beoor-deeld moeten worden. Zo vereist de richtlijn dat milieueffecten ook cumu-latief bepaald worden, waardoor een totaalbeeld ontstaat van alle mogelijkemilieugevolgen. Effecten (ook vanuit verschillende aspecten) be?nvloedenelkaar onderling. Dit is bij SMB nog meer het geval dan bij m.e.r. Maar welkeeffecten moet je meenemen/cumuleren? Als alle kleine effecten meege-nomen moeten worden, dan leidt cumulatie tot relatief veel extra werk ter-wijl hiermee misschien weinig meerwaarde behaald wordt. Zo wordt in hetStreekplan Gelderland de keuze gemaakt om plattelandsvernieuwing vormte geven door niet-agrarische functies toe te staan in vrijkomende agrarischebedrijfsgebouwen. De effecten hiervan nauwkeurig bepalen voor de heleprovincie is uiteraard onbegonnen werk.Maar kleine effecten kunnen gecumuleerd wel een significante impacthebben. Zo heeft een nieuw woongebied met 100 woningen weinigeffecten, maar wat als er 50 van deze woongebieden aangewezen worden?Ook is het methodologisch lastig om effecten te cumuleren; dit geldt voor-al bij cumulatie van effecten voor verschillende aspecten. Goede metho-dieken hiervoor zijn nog niet volledig ontwikkeld.Een insteek om de effectbeoordeling uit te voeren is het omschrijven vaneffecten naar impact van het gehele plan: niet de individuele gevolgen vanbepaalde activiteiten, maar de totaaleffecten op het plangebied wordenachterhaald. In deze benadering worden bijvoorbeeld effecten op lucht-kwaliteit in een woongebied als geheel bepaald, in plaats van effecten opluchtkwaliteit door activiteit X, Y en Z (en dit eventueel te cumuleren). DeSMB voor het Ruimtelijk plan Regio Rotterdam is ? met succes ? op dezewijze gedaan. Dit hoeft ook niet noodzakelijk kwantitatief te gebeuren;vaak is er nog te veel onduidelijkheid over de gevolgen om met cijfers te gaanwerken. Een kwalitatieve beoordeling, op basis van expert judgement, is hier-voor voldoende. Een andere mogelijkheid is het beoordelen van effecten vanontwikkelingen vanuit de beschikbare milieugebruiksruimte. In een derge-lijke benadering wordt eerst bekeken of (of welke) mogelijke ontwikkelingen`passen' binnen een bepaald gebied, zonder dat er sprake is van belangrijkenadelige milieueffecten. Hieruit volgt een `milieukader' van het betreffendegebied. Geplande ontwikkelingen kunnen wel of niet passen in dit kader(of er is de mogelijkheid de ontwikkeling in te passen met veel maatregelen).In de SMB voor de Regionale Structuurvisie Stedendriehoek is deze beoorde-lingswijze gehanteerd. Tot slot kan het bepalen van het detailniveau moeilijk-heden geven in een SMB. De SMB-richtlijn meldt over het detailniveau dat ditin een SMB gelijk moet zijn aan het detailniveau van een plan. Maar eenmilieueffect beargumenteerd voorspellen staat in Nederland al snel gelijkaan het cijfermatig onderbouwen van het effect. Hierdoor bestaat het gevaardat effecten erg gedetailleerd onderzocht worden, puur om ervoor te zorgendat een effect goed onderbouwd wordt. Dit kost veel tijd en geld, en is vaakniet goed mogelijk vanwege het strategische karakter van een plan. Beoorde-ling op basis van expert judgement met eventueel gebruik van kentallen en/of indicatieve berekeningen (bijvoorbeeld voor het aspect geluid) is voor ditprobleem in de meeste gevallen een goed bruikbare en afdoende oplossing.Voordat met de milieubeoordeling wordt gestart is het verstandig om eerst nate gaan waarom je de betreffende milieueffecten onderzoekt: welk doel wil jeermee bereiken? Welke informatie is nodig voor het te nemen besluit? Enwat is het te nemen besluit eigenlijk? Als je dit duidelijk hebt, kun je kiezenwelke milieuaspecten moeten worden beschouwd, welke manier van beoor-delen afdoende bruikbaar is, en hoe gedetailleerd je de effecten moet gaanbepalen.SpeelruimtebinnenSmbOok al zijn er soms kleine obstakels bij de uitvoering van de SMB-richtlijn,de algemene conclusie in het onderzoek is toch dat de SMB-richtlijn weinigproblemen geeft in de praktijk. Wel blijkt dat de invulling ? zeker bij on-duidelijkheden in de richtlijn ? sterk gebaseerd is op de ervaringen dieNederland heeft met milieueffectrapportage voor projecten. Op zich nietverwonderlijk, aangezien Nederland veel ervaring heeft met (ook strate-gische) milieubeoordelingen door middel van de m.e.r. Maar voor sommigedilemma's, zoals de integratie van SMB in het planproces, cumulatie vanmilieueffecten, of omgaan met het detailniveau van de milieubeoordeling,kan het helpen om niet vanuit m.e.r.-ervaringen te redeneren. Er zijn ver-schillende wijzen waarop een SMB opgesteld kan worden, waarvan de numeestal gevolgde insteek er slechts een is. En zelfs binnen deze insteek isveel variatie mogelijk, blijkt uit de praktijkvoorbeelden. SMB is dus maat-werk: de wet- en regelgeving biedt een grof werkkader, waarbinnen nogveel overwegingen gemaakt kunnen en moeten worden. Hiermee is hetmogelijk geworden om een SMB uit te voeren, die zowel ten aanzien vanhet proces als de inhoud passend kan worden gemaakt voor het type plandat wordt opgesteld. Een groot pluspunt wat ons betreft.Dit geldt niet alleen voor de wijze waarop de SMB wordt uitgevoerd, maarook voor de overwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze een SMBte doen. Bij het opstellen van een SMB moet je daarom altijd het achterlig-gende doel van een SMB in de gaten houden: met een SMB kunnen besluit-vormers een beter beeld krijgen van de mogelijke milieugevolgen van eenbepaald plan. Niet minder, maar ook niet meer. Let hierbij echter wel opdat de grootste meerwaarde uit SMB wordt verkregen indien tijdig wordtstilgestaan bij de vraag op welk moment, op welke wijze en met welk doelSMB wordt ingezet in het planproces.StrategischebesluitvormingStrategischebesluitvormingSMB Fasen SMB FasenuitkomstenuitdeSmbwordengelijkgebruiktalsinputvoordebesluitvor-ming(ge?ntegreerdproces)Smbiseenapartproces,koppelingvindtplaatsaanheteindvanhetproces(toetsachteraf)