Sinds de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in juli 2008 zijn provincies verplicht structuurvisies op te stellen. Dit ter vervanging van de streekplannen. Het opstellen van een plan-MER is hierbij vaak verplicht. Zo ook in het geval van de Structuurvisie Noord-Holland 2040. In een eerste beoordelingsronde werden vier globale perspectieven tegen het licht gehouden. Een meer gedetailleerde beoordeling volgde in ronde twee. Een lastige opgave is, zo bleek, om een veelheid aan onzekerheden toch enigszins hanteerbaar te maken. Wat het plan-MER in elk geval heeft opgeleverd, is een helder overzicht van kansen en aanknopingspunten voor het vervolgtraject dat met de structuurvisie wordt ingeleid.
TOETS021026Plan-MER:OMgaanMETOnzEkERhEdEnSTRucTuuRviSiEnOORd-hOllandSindsdeinvoeringvandenieuweWetruimtelijkeordeninginjuli2008zijnprovinciesverplichtstructuurvisiesoptestellen.dittervervangingvandestreekplannen.hetopstellenvaneenplan-MERishierbijvaakverplicht.zoookinhetgevalvandeStructuurvisienoord-holland2040.ineeneerstebeoordelingsrondewerdenvierglobaleperspectieventegenhetlichtgehouden.Eenmeergede-tailleerdebeoordelingvolgdeinrondetwee.Eenlastigeopgaveis,zobleek,omeenveelheidaanonzekerhedentochenigszinshanteerbaartemaken.Wathetplan-MERinelkgevalheeftopgeleverd,iseenhelderoverzichtvankansenenaanknopingspuntenvoorhetvervolgtrajectdatmetdestructuur-visiewordtingeleid.leoniedekkerstructuurvisieTOETS021027DE AUTEUrLeonie Dekker (075-6530350, leonie.dekker@dhv.com) is projectleider milieueffect-rapportage bij DHV BV.Met de Structuurvisie Noord-Holland2040 geeft de provincie Noord-Hol-land haar visie op de ruimtelijkeontwikkeling van Noord-Hollandtot 2040 en op de opgaven die daar-bij horen. De provincie Noord-Holland heeft de struc-tuurvisie opgesteld in drie fases.Drie fasesFase 1: wensen, verlangens en belangenDe provincie is actief gaan informeren wat de wensenzijn van bestuurders, politici, bewoners, ambtenaren,maatschappelijke en intermediaire organisaties en hetbedrijfsleven in Noord-Holland op het gebied van ruim-telijke ordening en hoe zij aankijken tegen de rol van deprovincie. Verder zijn de nodige basisgegevens verzameld(ruimtelijke gegevens, analyses, verkenningen).Parallel daaraan heeft de provincie de sturingsfilosofiebeschreven en de provinciale, ruimtelijk relevante be-langen benoemd. Met deze belangen richt de provinciezich uitdrukkelijk op ruimtelijke vraagstukken die opregionaal, bovenregionaal of bovenlokaal schaalniveauspelen en/of gevolgen hebben. De provinciale belangenvallen uiteen in drie hoofdbelangen (klimaatbestendig-heid, ruimtelijke kwaliteit en duurzaam ruimtegebruik)en twaalf afgeleide thematische belangen (zie figuur 1).De drie hoofdbelangen vormen gezamenlijk de ruimte-lijke hoofddoelstelling van de provincie. In de Structuur-visie Noord-Holland 2040 van februari 2010 is dezehoofddoelstelling als volgt geformuleerd: `De provinciezorgt dat Noord-Holland een mooie, veelzijdige en inter-nationaal concurrerende provincie blijft door in te zet-ten op klimaatbestendigheid, ruimtelijke kwaliteit enduurzaam ruimtegebruik.'Fase 2: vier perspectievenMet de uitkomsten uit de eerste fase als vertrekpunt zijnvier perspectieven opgesteld voor Noord-Holland. Dezevier perspectieven (zie figuur 2) zijn uitersten van hoeNoord-Holland er theoretisch uit zou kunnen zien in2040. Structuurvisies moeten niet alleen het gewenstetoekomstbeeld beschrijven, maar ook inzichtelijk makenop welke wijze dit gerealiseerd moet worden. Daarom isgespeeld met twee sleutelonzekerheden in de ruimtelijkeordening van de provincie (globalisering versus regiona-lisering) en de mate van sturing door de provincie (veelsturing versus veel aan lokale partijen overlaten). E?nperspectief, `werelds', is bijvoorbeeld een sterk door deprovincie aangestuurd Noord-Holland, met een grote,met Parijs en Londen concurrerende metropool in denoordelijke Randstad (Metropoolregio Amsterdam). Het noorden van de provincie is eenlandelijk gebied waar gerecre?erd wordt. Het tegenovergestelde perspectief, `totaal lokaal',is een Noord-Holland waarin veel aan de gemeenten en lokale initiatiefnemers wordt over-gelaten en waarbij de provincie een moza?ek is van wonen, werken, landbouw, natuur enrecreatie. In het derde perspectief profileert Noord-Holland zich als `sterk merk', terwijl hetvierde perspectief een accent kent op `duurzaam DNA'.Figuur 1. Provinciale en thematische belangen.Figuur 2.Vier perspectieven voor de provincie Noord-Holland in 2040.Behoud en ontwikkeling van Noord-Hollandse cultuurlandschappenBehoud en ontwikdsecultuurlandschappenBehoud en ontwikkelingvan groen om de stadMilieukwaliteitenBehoud en ontwikkeling vanverkeers- en vervoersnetwerkenVoldoende en op de behoefteaansluitende huisvestingVoldoende en gedifferentieerderuimte voor landbouw en visserijVoldoende en gedifferentieerderuimte voor economische activiteitenVoldoende en gedifferentieerderuimte voor recreatieve entoeristische voorzieningenVoldoende bescherming tegenoverstroming en wateroverlastVoldoende ruimte voor het opwekkenvan duurzame energieVoldoende en schoon drink-,grond- en oppervlaktewaterRuimtelijke kwaliteitDe Provincie Noord-Holland zorgt voorbehoud van het Noord-Hollandselandschap door verdere ontwikkelingvan de kwaliteit en diversiteit ervanDuurzaam ruimtegebruikDe Provincie Noord-Holland zorgtvoor een regionale ruimtelijkehoofdstructuur waarin functies slimgecombineerd worden en goed be-reikbaar zijn, nu en in de toekomstKlimaatbestendigheidDe Provincie Noord-Holland zorgt vooreen gezonde en veilige leefomgeving,in harmonie met water en doorgebruik van duurzame energieTOETS021028structuurvisieDe perspectieven zijn niet opgesteld om uiteindelijk ??n perspectief tekiezen, maar om gewenste en ongewenste ontwikkelingen aan te geven opbasis van discussie over de perspectieven en de achterliggende provincialebelangen. Deze discussie heeft geleid tot bestuurlijke keuzes over de toe-komst van de provincie, die gebruikt zijn voor de ontwerp-structuurvisie.Fase 3: ontwerp-structuurvisieUit de vier perspectieven is ??n ontwerp-structuurvisie samengesteld. Dezebevat enerzijds een ruimtelijk beeld met concrete op kaart aangegeven ont-wikkelingen, en anderzijds beschrijvingen van beleidslijnen die minderconcreet zijn en die niet hebben geresulteerd in een kaartbeeld; bijvoor-beeld sturen op stedelijke verdichting.De structuurvisie is opgehangen aan de twaalf thematische belangen: perbelang is verantwoord welke concrete ontwikkeling of beleidslijn de provincienodig vindt om aan het belang tegemoet te komen, welke rol zij daarinvoor zichzelf ziet (de mate van sturing) en welke instrumenten zij daarvoordenkt in te zetten. Nadere informatie over de structuurvisie is te vinden opwww.noord-holland.nl/structuurvisie.Wisselwerking met het MERHet plan-MER is opgesteld parallel aan en in wisselwerking met het opstel-len van de ontwerp-structuurvisie (zie figuur 4). De vier perspectieven zijnkwalitatief getoetst aan de mate waarin zij tegemoetkomen aan de provin-ciale belangen klimaatbestendigheid, duurzaam ruimtegebruik en ruimte-lijke kwaliteit. Hierbij zijn de perspectieven onderling vergeleken: welkperspectief dient een belang het meeste en welk het minst? De ontwerp-structuurvisie is vervolgens getoetst op milieueffecten.Toetsing perspectievenHet plan-MER is in de eerste fase ingezet om input te leveren voor de discus-Figuur 3. Ontwerp-structuurvisie Noord-Holland 2040.TOETS021029werkbaar. De perspectieven zijn eerder sfeerbeelden dan concrete alterna-tieven. Zij gaan weliswaar vergezeld van kaarten, maar niet alle ruimtelijkeontwikkelingen bleken zich ervoor te lenen om ze op de kaarten weer tegeven en niet bij elk perspectief is even duidelijk of en hoe ontwikkelingener deel van uitmaken. Bovendien is het onderscheid tussen de perspectie-ven deels bepaald door de mate van sturing door de provincie. Een uit-spraak doen over wat bijvoorbeeld meer zekerheid biedt voor voldoendeschoon water ? sturen of overlaten aan anderen ? is een vrij subjectief oor-deel. Het meetbaar maken van effecten verliep daarmee vrij moeizaam. Hettoetsingskader en de methode van toetsing dienen dus afgestemd te zijn ophet schaalniveau en het karakter van de te toetsen alternatieven.Onzekere milieueffectenDe ontwerp-structuurvisie die aansluitend op de beoordeling van de per-spectieven is opgesteld, is in het plan-MER getoetst op milieueffecten enniet meer, zoals bij de perspectieven, op economische of huisvestingseffecten.In een gangbaar MER worden de milieueffecten van een geheel voornemenin beeld gebracht. Het in beeld brengen van de toestand van het milieu vanheel Noord-Holland in 2040 is geen haalbare kaart. Om de toetsing van deontwerp-structuurvisie af te bakenen, is de structuurvisie ontleed in afzon-derlijke elementen en beleidslijnen. Uit de elementen en beleidslijnen issie over de perspectieven: in hoeverre komen de perspectieven tegemoetaan de provinciale belangen? De perspectieven zijn daarbij onderling ver-geleken: welk perspectief is het meest klimaatbestendig? En welke waar-borgt het beste de ruimtelijke kwaliteit en duurzaam ruimtegebruik? Deprovincie heeft haar belangen bij de verdere ontwikkeling van Noord-Hollandvastgesteld en hierbij draait het om milieu in de zeer brede zin van hetwoord: bescherming van natuurgebieden, schoon water en duurzame energie,maar ook voldoende ruimte voor landbouw en economie en voor goedehuisvesting.ToetsingskaderWat verstaat de provincie onder klimaatbestendig, of onder ruimtelijkekwaliteit? De twaalf thematische belangen gaven al iets meer houvast,maar nog niet genoeg. Want wat is dan `voldoende en gedifferentieerde'ruimte voor economische activiteiten? Wanneer is de beschikbare ruimtevoor duurzame energie toereikend?Voorafgaand aan het opstellen van de vier perspectieven heeft de provinciebij verschillende beleidsthema's (zoals bodem, natuur, bereikbaarheid, wo-nen et cetera) beleidsuitgangspunten, ruimtelijke opgaven en mogelijkekansen en oplossingsrichtingen benoemd voor de structuurvisie. Deze waren,naast de provinciale belangen, uitgangspunt bij het maken van de perspec-tieven. Aan de hand van deze beleidsuitgangspunten en de hoofdopgavenen kansen zijn voor alle thematische belangen toetsingscriteria geformuleerd.Figuur 5 is een voorbeeld hiervan (belang `duurzaam ruimtegebruik'). Metde thematische toetsing als basis zijn vervolgens op hoofdlijnen uitsprakengedaan over welk perspectief het beste aan welk belang tegemoet komt enwelke het minst.LeerpuntenDe hierboven beschreven methode had voor- en nadelen. Een van de posi-tieve punten was dat de toetsing breder is getrokken dan milieuthema'salleen. In dit geval is getoetst aan de door de provincie geformuleerdebelangen; als het ware een toetsing op doelbereik. Welke doelen bij eendergelijke toetsing centraal staan, zal bij elke structuurvisie anders zijn.Door aan al deze doelen te toetsen, wordt helder waar onderdelen van hetplan elkaar bijten. Want duidelijk mag zijn dat niet ??n structuurvisie aanelk gesteld doel evenveel tegemoet kan komen. Het is dan ook goed om debelangrijkste tegenstellingen concreet te benoemen: welke onderdelen vande structuurvisie leveren een substanti?le bijdrage aan het ene doel, maarhebben ook een substantieel nadeel voor een ander doel? Een voorbeeld uitNoord-Holland: het noorden van de provincie aanwijzen als gebied voorgrootschalige landbouw komt tegemoet aan het thematische belang `vol-doende en gedifferentieerde ruimte voor landbouw en visserij'. Het noordenis echter ook een gebied met een relatief groot overstromingsrisico. In ge-val van overstroming zijn de economische gevolgen door de grootschalig-heid van de landbouw ook groter. Grootschalige landbouw is daarmee nietiets wat bijdraagt aan een klimaatbestendige provincie.Een lastiger punt was de meer gedetailleerde toetsing. Getracht is een toet-singskader op te stellen zoals bij een gedetailleerder plan: heel concreet enmeetbaar. Dit bleek door het karakter van de perspectieven minder goed4 perspectievenToetsing perspectievenOntwerp structuurvisieToetsing ontwerpstructuurvisieWensen en verlangens,basisgegevens enprovinciale belangenStructuurvisie Plan-MERFiguur 4.Wisselwerking tussen structuurvisie en plan-MER.TOETS021030structuurvisieeen selectie gemaakt van die zaken die nieuw zijn ten opzichte van hetbestaande beleid en die groot of ingrijpend genoeg zijn om er substanti?lemilieueffecten van te verwachten. De overige zaken zijn ?f al in eerderbeleid vastgelegd (met name de streekplannen), ?f zijn niet van een zoda-nige aard of omvang dat ze tot aanzienlijke milieueffecten zullen leiden.De structuurvisie heeft een hoog abstractieniveau. Er staat bijvoorbeeld indat er in de Wieringermeer ruimte komt voor bedrijventerrein. Maar welkebedrijven zich daar gaan vestigen, hoe de terreinen voor verkeer ontslotenworden, of er groenstroken en andere inpassingsmaatregelen gerealiseerdworden ? dit alles is uiteraard nog niet bekend in het stadium waarin aande structuurvisie wordt gewerkt. Het inschatten van de milieueffectenbeperkt zich in dat geval tot open deuren: de aanleg van een nieuw bedrij-venterrein kan negatieve effecten hebben op het milieu door de komst vanbedrijven en door een toename van verkeer.Ook is een aantal zaken niet heel concreet in de structuurvisie aangegeven,zoals de beleidslijn om kwaliteitseisen te stellen aan bouwen in het buiten-gebied. Deze beleidslijn houdt in dat de provincie niet bepaalt waar in hetbuitengebied gebouwd mag worden, maar als randvoorwaarde stelt datnut en noodzaak van bouwplannen helder zijn en dat bouwplannen te zijnertijd voldoen aan eisen op het gebied van ruimtelijke kwaliteit, bereikbaar-heid en duurzaamheid. De precieze gevolgen voor het milieu blijven ondui-delijk, omdat veel afhangt van de verdere uitwerking; w??r wordt gebouwdin het buitengebied is namelijk niet aangegeven. Die uitwerking ligt somsbij de provincie zelf, maar veelal ook bij anderen; gemeenten bijvoorbeeld.De milieuverantwoording komt hiermee ook bij die partijen te liggen.Kansen en aanknopingspuntenEen goede manier om met de genoemde onzekerheden om te gaan, is tefocussen op risico's op negatieve effecten en op kansen voor positieve effecten. Dat is gedaan in het plan-MER voor de structuurvisie. Vervolgensis specifiek aandacht besteed aan aanknopingspunten voor vervolgbesluit-vorming. Deze aanknopingspunten geven aan waarop in het vervolgtrajectzowel inhoudelijk als procesmatig de aandacht gericht moet worden omde risico's op negatieve effecten te beperken en kansen voor positieveeffecten te benutten.Wie er aan de lat staat voor het vervolgtraject verschilt per ontwikkeling.Dit kan de provincie zelf zijn, maar ook anderen: gemeenten, projectont-wikkelaars, waterschappen et cetera. De aanknopingspunten kunnen dusvan belang zijn voor zowel initiatiefnemers van projecten als voor de be-voegde gezagen voor die projecten. De aanknopingspunten zijn dan ookvrij algemeen geformuleerd: waar moet je bij verder uitwerking van ont-wikkelingen aan denken om negatieve effecten te voorkomen? En wat kunje doen om positieve effecten te bewerkstelligen, welke nadere onderzoe-ken zijn zinnig? Bijvoorbeeld: `Bij verdere planvorming rond de ontwikkelingvan bedrijventerreinen zal onderzocht moeten worden in hoeverre de in-grepen een verkeersaantrekkende werking hebben en in hoeverre dit leidttot knelpunten op het wegennet. Indien dit het geval is, zullen aanpassingenaan de infrastructuur mogelijk noodzakelijk zijn.' Onafhankelijk van wieeen ontwikkeling verder gaat vormgeven, kan een dergelijke uitspraakrichting geven bij het vervolg.In het uitvoeringsprogramma dat onderdeel uitmaakt van de structuurvi-sie Noord-Holland is uitgewerkt welke instrumenten de provincie zelfdenkt in te zetten om haar doelen (haar belangen) te behalen. Zij heeftdaarbij concrete projecten gedefinieerd die ??n of meer belangen dienen.Hoewel dit uitvoeringsprogramma in dit geval niet in het plan-MER isbetrokken, kan zo'n programma goed geschikt zijn om aanbevelingen voorhet vervolgtraject te structureren en overigens ook om de milieugevolgenconcreter in beeld te brengen.Figuur 5.Van hoofdbelang naar toetsingscriterium ? `duurzaam ruimtegebruik' als voorbeeld.Hoofdbelang ? Duurzaam ruimtegebruikThematisch belang ? Voldoende en gedifferentieerde ruimte voor economische activiteitHoofdopgave/kans ? Herstructurering en innovatief ruimtegebruik op bestaande terreinen boven uitbreidingToetsingscriterium ? Verhouding herstructurering/nieuwe terreinen
Reacties