TOETS0206Hetuitvoerenvandiversetoetseniseenverplichtonderdeelvanhet ruimtelijke planproces. Deze toetsen zijn los van elkaarontstaan, ter bescherming van uiteenlopende (sectorale) be-langen. Ze zijn verankerd in allerlei verschillende wet- enregelgeving. Het gemeenschappelijke doel is het leveren vangoede informatie als basis voor de besluitvorming. Maar mede door de veel-heid van toetsen en de verschillen daarin, is de voorbereiding van ruimte-lijke plannen complex en tijdrovend. Doordat planprocedures vele jaren inbeslag nemen, kunnen maatschappelijke wensen, zoals voldoende be-drijventerreinen, infrastructuur, recreatievoorzieningen en natuur, niet(tijdig) worden vervuld. Daarnaast zijn de afgelopen jaren verschillenderuimtelijke plannen gestrand bij de Raad van State doordat toetsen nietcorrect zouden zijn uitgevoerd.In het kader van het Programma Andere Overheid zijn de Ministeries vanVROM en LNV een verkenning gestart naar de mogelijkheden voor het `stroom-lijnen van toetsen in de ruimtelijke planvorming'. Royal Haskoning heeft hier-over een adviesrapport geschreven, begeleid door een ambtelijke projectgroepvan VROM, LNV, V&W, EZ, OCW en BZK. Tussenresultaten zijn voorgelegd aanhet interdepartementale directeurenoverleg van de betrokken ministeries.Daarnaast is er tweemaal een `praktijktafel' georganiseerd voor een gedachten-wisseling met praktijkdeskundigen van overheid en bedrijfsleven. De hoofdlij-nen van de analyse en ons advies presenteren we in dit artikel. De kern van dezaak is weergegeven in het schema op pagina 5.ProblemenBij het uitvoeren van toetsen worden onzekerheid en onduidelijkheid erva-ren door niet eenduidig omschreven inhoudsvereisten en de wijze van beoor-deling door het bevoegd gezag. Dit speelt vooral bij relatief nieuwe toetsenen/of toetsen die nog geen implementatie van de EU-richtlijn in Nederlandsewetgeving kennen. E?n op ??n vertaling van EU-richtlijnen in de Nederland-se wetgeving kan leiden tot onvoldoende toegespitstheid op de Nederlandsesituatie. Verder is sprake van complexiteit door het grote aantal toetsen, deinhoudelijke overlap en de grote variatie aan procedurestappen.`OmgEvingSTOETS'vOOrgrOTEPrOjEcTEn,`OndErzOEkSPlicHT'vOOrklEinETOETSEnSTrOOmlijnEnminderbestuurlijke,administratieveenuitvoeringslasten.vereenvoudiging.duidelijkheidenmeerjuridischezekerheid.Enooknogeensruimtevoormaatwerkenflexibiliteit.ziehierhetambitieuzestreefbeeldineenadviesrapportoverdemogelijkhedenomdebontestoetvantoetsenvoorruimte-lijkeplannentestroomlijnen.deoplossingmoetgezochtwordenineennieuwtoetsbouwwerkmet(1)eenintegraleomgevingstoetsvoorgroteplannenenprojecten,en(2)dereguleringvoorruimtelijkeontwikkelingendiekleinerenmeerstandaardzijn.voordielaatstecategorie?endatzijninaantalveruitdemeestevanderuimtelijkeplannenenprojecten?biedtdealbestaande`onderzoeksplicht'uitdeWrosoelaas.mitsdezewordtafgestoft.lindaBruin,robBonte&PatrickvoetstroomlijnenDE AUTEURsLinda Bruin (024-3284675, l.bruin@royalhaskoning.com), Rob Bonte(06-51386949, r.bonte@royalhaskoning.com) en Patrick Voet (024-3284133,p.voet@royalhaskoning.com) zijn werkzaam bij Royal Haskoning als adviseursStrategie en Proces bij de divisie Ruimtelijke Ontwikkeling. Het rapport`Stroomlijnen Toetsen Ruimtelijke Planvorming' is als pdf-bestand op tevragen bij Linda Bruin.TOETS0206TOETS0206Er is ook een zekere starheid ontstaan door het sectorale karakter van toetsenen vooral door bij bepaalde toetsen juist weer te strak gedefinieerde, generiekopgelegde eisen. Gevolg: weinig ruimte voor maatwerk, en zware proceduresen een inhoudelijke diepgang, die niet altijd nodig zijn. Tot slot zijn er grotebestuurlijke en uitvoeringslasten. Dit heeft te maken met (te) lange doorloop-tijd van procedures, een groot aantal contactmomenten en toetsmomentenvoor ??n en hetzelfde plan en de benodigde onderzoeksbudgetten.BouwstenenvoorhetadviesWe zijn op zoek gegaan naar een manier om de huidige grote hoeveelheidtoetsen in de ruimtelijke planvorming te stroomlijnen, zodat ruimtelijkeplannen effici?nter en effectiever kunnen worden opgesteld. Momenteelwordt ook op andere manieren gesleuteld aan een soepeler verloop van debesluitvorming, zoals de nieuwe Wro en de nieuwe praktijk van de ontwik-kelingsplanologie, de aanpassing van de m.e.r.-wetgeving, de implementatievan de Europese SMB-richtlijn in de Nederlandse wetgeving en vereenvou-diging van het vergunningenstelsel. Ons advies voor een nieuw toetssysteemis mede gebaseerd op de denkrichtingen en voorstellen in deze trajecten.StreefbeeldHet streefbeeld voor het stroomlijnen van toetsen bestaat kortweg uit:? minder bestuurlijke, administratieve en uitvoeringslasten bij hetuitvoeren van toetsen, zodat er tevens g??n of minimale vertraging vande doorlooptijd van de planvorming optreedt;? vereenvoudiging van het uitvoeren van toetsen voor de initiatiefnemer;? duidelijkheid voor de participanten aan het toetsproces (weten wat ervan hen wordt verwacht) en meer juridisch zekerheid (verkleining vande kans dat ruimtelijke plannen stranden bij de Raad van State);? ruimte voor maatwerk en flexibiliteit.dilemma'sGrofweg zijn er twee manieren van stroomlijnen: (1) integreren door toetsensamen te voegen, en (2) dereguleren door toetsen of delen daarvan af te schaf-fen. Integreren kan door de inhoudelijke overlap tussen toetsen weg tenemen en procedure- en inhoudelijke stappen en beoordelingskaders gelijkte trekken. Het meest vergaand is het samenvoegen van alle toetsen tot ??nintegrale toets. Integreren vereenvoudigt en vermindert de toetslasten. Ditkomt ook de duidelijkheid en rechtszekerheid ten goede. Het risico is echterdat er ??n monstertoets met een zware procedure ontstaat. Als deze zwaretoets ook in standaardgevallen wordt toegepast, kunnen daardoor juist on-evenredig hoge toetslasten en vertraging in de besluitvorming ontstaan.Het andere uiterste van stroomlijnen is het afschaffen van (delen van) onshuidige toetssysteem. Een dergelijke deregulering past in het kabinets-beleid: vermindering van lasten en ruimte voor maatwerk. Er wordt meerverantwoordelijkheid bij de lokale en regionale overheden gelegd. Demate van duidelijkheid en zekerheid wordt in zo'n systeem een keuze vande initiatiefnemer, die zelf bepaalt hoeveel onderzoek hij doet om de risi-co's te minimaliseren. De juridische zekerheid is echter beperkt.Er is, kortom, een dilemma tussen rechtszekerheid enerzijds en flexibili-teit en vermindering van toetslasten anderzijds. E?n ideaal toetssysteemdat alle doelen optimaal verenigt, lijkt niet mogelijk.AmbitieniveauStroomlijnen kan meer en minder ambitieus. Op het laagste ambitieniveaukan men denken aan een verbetering van de uitvoering binnen bestaandewet- en regelgeving, een niveau hoger is stroomlijnen door wet- en regelge-ving aan te passen. Volgens ons is een hoog ambitieniveau noodzakelijk omaan de wensen uit het streefbeeld te kunnen beantwoorden. Hoe ziet zo'nambitieuze stroomlijning eruit?Advies:integreren?nderegulerenDe oplossing voor de dilemma's ligt in een onderscheid tussen:? plannen en projecten met grote gevolgen voor de omgeving; vaak omvang-rijke en complexe projecten die vragen om een zorgvuldige procedure;? standaard plannen en projecten; veelal kleinere plannen en projecten,met doorgaans minder gevolgen voor de omgeving, waar maatwerk enflexibiliteit veel voordelen bieden.Het schema geeft het voorgestelde toetssysteem weer. Voor de omvangrijkeplannen en projecten (categorie I) worden alle toetsvoorschriften en -pro-cedures samengevoegd tot ??n regeling voor een integrale omgevings-toets (kolom 2). Voor plannen en projecten met naar verwachting geengrote effecten op de omgeving (categorie II) gaan de al bestaande onder-zoeksplicht en verplichting tot raadpleging uit het Besluit RuimtelijkeOrdening de plaats innemen van de sectorale toetsvoorschriften en pro-cedures (kolom 3).Het schema laat zien dat de sectorale wetgeving niet wordt afgeschaft,maar afgeslankt. De toetsverplichtingen, procedures, rapportageverplich-tingen e.d. worden ge?ntegreerd in de nieuwe `omgevingstoets' (categorieI plannen) dan wel vervangen door de onderzoeksplicht uit de Wro(categorie II plannen). Voor alle duidelijkheid: de wettelijke of beleids-matige vastgelegde beschermingsdoelstellingen (bijvoorbeeld Natura2000) en normen (bijvoorbeeld voor geluid, bodem en lucht) blijvengehandhaafd.WAAR REgEl jE WAT?Om de problemen bij de bron aan te pakken, adviseren wij zoveel mogelijk uitte gaan van ??n wettelijke ophanging. Dit biedt een aanzienlijke vereenvoudi-ging, meer duidelijkheid en voorkomt overlappen.Als ophanging van hetsysteem uit het schema stellen wij voor categorie I projecten in een aange-paste Wm te regelen (om de nieuwe situatie te benadrukken is in het schemade term `omgevingswet' gebruikt) en categorie II projecten in de Wro en/ofhet BRO te regelen. De Wm bevat nu reeds de m.e.r.- en binnenkort de SMB-regeling en lijkt daarom het meest ge?igende juridische kader voor eenintegrale omgevingstoets. De Wm biedt eveneens reeds (op de manier zoalsdat nu met de m.e.r. is geregeld) voldoende mogelijkheden voor een goedekoppeling van de toetsprocedure aan de ruimtelijke besluitvormingsprocedu-res die geregeld zijn en blijven in de Wro.Voor categorie II projecten hoeftniets nieuws geregeld te worden: het BRO bevat nu al een onderzoeksplicht,die wel nog `afgestoft' moet worden.Overigens: een veelgehoorde klacht in het onderzoek betreft de rigidenormstellingen en beschermingsregimes van de sectorale wetgeving (natuur,lucht). Dit soort sectorale normen maken een integrale afweging in de ogenvan plannenmakers vaak onmogelijk. Het enkel stroomlijnen van toetsen kanhet leed verzachten, maar hiervoor in de kern geen oplossing bieden.stroomlijnenTOETS0206FOTO:FrAnkydEmEyEr-iSTOckPHOTOcategoriei:omgevingstoetsDe omgevingstoets integreert de separate sectorale toetsen (de blauwe pijl inhet schema). Het resultaat van de toetsing wordt vastgelegd in ??n omge-vingsrapport waarin alle omgevingsaspecten aan bod komen. De Wm of eennieuwe `omgevingswet' legt ??n begrippenkader, toetsingskader en de proce-dure vast. De werkingssfeer van de omgevingstoets wordt bepaald door eenpositieve lijst van omvangrijke plannen en projecten met mogelijk grote ge-volgen voor de omgeving, ge?nspireerd op de herziene werkingssfeer van dem.e.r. en de SMB (de C- en D-lijst van het Besluit m.e.r.). Zo'n integrale omge-vingstoets kan het karakter krijgen van de al bestaande smb-/m.e.r.-procedureen SMB-/MER-rapportages met de bekende toetsmethodieken en waarborgen,zoals die in de praktijk gemeengoed zijn geworden (alternatievenontwikke-ling, ALARA, etc.). Daarbij kan tevens worden aangesloten bij het traject waar-in vereenvoudiging van het stelsel van m.e.r. en smb wordt nagestreefd. Ditzou betekenen dat er twee typen omgevingstoetsen komen met het daarbijbehorende detailniveau en procedurele waarborgen. Het `fundament' van deEuropese wet- en regelgeving wordt daarmee gerespecteerd.What'snew?Het maken van een SMB of een MER betekent in het nieuwe systeem dat deinitiatiefnemer af is van het doorlopen van separate toetsen zoals de archeo-logietoets, de EHS-toets, etc. In het huidige systeem liggen overigens al moge-lijkheden voor het opstellen van integrale rapporten. De beperking daarbijligt echter in de onderlinge verschillen tussen begrippenkaders, procedure-stappen en onderlinge overlap. De integrale omgevingstoets neemt deze be-perkingen weg.Scoping!Scoping, waarbij in de voorfase van een m.e.r. wordt nagegaan over welkeonderwerpen het m.e.r. moet gaan, is in de huidige nationale wetgevingadditioneel ten opzichte van de Europese verplichtingen. In de beleidsbriefvan de staatssecretaris van Milieubeheer aan de Tweede Kamer over hettoekomstige stelsel van milieueffectbeoordeling, is aangegeven dat de sco-pingsfase niet langer wettelijk verplicht is in de vereenvoudigde m.e.r.-pro-cedure. In ons advies beschouwen wij scoping niettemin als een belangrijkonderdeel van de omgevingstoets.Dit lijkt een lastenverzwaring maar is het niet, omdat alle andere toetsen inde omgevingstoets worden ge?ntegreerd. Juist daarom is scoping vanbelang. Instanties met een belangrijke verantwoordelijkheid voor het mi-lieu of een aspect daarvan (zoals het waterschap, het RACM, e.d.) kunnen inde scopingsfase aangeven waar het integrale omgevingsrapport over moetgaan. Het bevoegd gezag kan deze fase juist gebruiken om ? de scopingsad-viezen gehoord hebbende ? een focus aan te brengen in het integrale omge-vingsrapport.rolcommissiem.e.r.Wij adviseren onafhankelijke toetsing door de huidige Commissie m.e.r. ver-plicht te stellen voor de omgevingstoets. De Commissie toetst en adviseertvooral over de gebruikte methodieken, de gebruikte kennis en informatie ende juiste wijze van toepassing van reikwijdtebepaling, onderzoek en gevolg-trekking. Hiermee wijken wij enigszins af van de beleidsbrief van de staatsse-cretaris, waar alleen bij mogelijk significante gevolgen in Vogel- en Habitat-richtlijngebieden toetsing door de Commissie m.e.r. verplicht is. De reden hier-VooRbEElD: nATUUR in hET niEUWE ToETssysTEEmIn de Natuurbeschermingswet is de gebiedsbescherming van de EuropeseVogel- en Habitatrichtlijn ge?ntegreerd.Volgens de Handreiking van deNatuurbeschermingswet 1998 (die op 1 oktober 2005 van kracht is gewor-den) bestaat de natuurbeschermingstoets voor beschermde natuurgebiedenuit twee stappen:? Ori?ntatiefase: is er kans op geen effect, negatief effect of significanteffect?? Toetsfase: als er kans is op een negatief effect moet een verstoringstoetsworden uitgevoerd.Als er kans is op een significant effect moet eenpassende beoordeling worden uitgevoerd.Wij beschouwen plannen en projecten die een passende beoordeling moetenondergaan als categorie I plannen en projecten.Voor deze passendebeoordeling moet de procedure van de integrale omgevingstoets wordendoorlopen. Dat is gerechtvaardigd omdat bij een kans op significante effectende duurzame instandhouding van de beschermde gebiedskwaliteiten in hetgeding is. Overigens geldt in de huidige situatie voor dergelijke plannen enprojecten ook al een SMB-plicht. De Natuurbeschermingswet zelf (exclusief detoetsingsvoorschriften, die worden ge?ntegreerd in de `omgevingswet') blijftgehandhaafd, zoals het schema laat zien.Indien een categorie II project in of nabij een Vogel/Habitatrichtlijngebied ligten er een kans bestaat op een niet-significant negatief effect, moet in dehuidige situatie een verstoringstoets op grond van de Nb-wet wordendoorlopen. In ons voorstel is deze toets onderdeel van de onderzoeksplichtvan de Wro. De toets kan herkenbaar terugkomen in bijvoorbeeld eennatuurparagraaf van bijvoorbeeld een bestemmingsplan.desectoralewetgevingmoetnietwordenafgeschaftmaarafgeslankt.Beschermingsdoelstellingenennormenblijvengehandhaafd,bijvoorbeeldvoornatuur,geluid,bodemenlucht.TOETS0206voor is de complexiteit van integrale toetsen en het feit dat een aantal begrip-pen en toetsingskaders nog moeten uitkristalliseren. De Commissie heeft latenzien een belangrijke rol te kunnen spelen in de kwaliteitsbewaking en het con-sistent toepassen van dergelijke complexe toetsingskaders.categorieii:onderzoeksplichtDe risico's van een integratiemodel zijn, als gezegd, de toename van decomplexiteit en het ontstaan van een monstertoets. Daarom adviseren wijhet integratiemodel te beperken tot de genoemde categorie I plannen enprojecten. Plannen en projecten waarvan op voorhand is aan te geven datdaarvan geen grote omgevingsgevolgen zijn te verwachten (categorie II)behoeven niet de zwaardere procedure van een integrale omgevingsrappor-tage te ondergaan.Voor deze standaard of kleinere plannen en projecten (in aantal veruit demeeste van de ruimtelijke plannen en projecten) adviseren wij deregule-ring. De afzonderlijke, sectorale toetsen worden vervangen door een betergebruik van de onderzoeksplicht op basis van de Wro (de groene pijl inhet schema). De wijze van toetsing en rapportage en de inhoudelijke belan-genafweging worden overgelaten aan het samenspel tussen initiatiefnemeren bevoegd gezag. In (de toelichting op) het ruimtelijke besluit wordt aan-gegeven op welke wijze rekening is gehouden met omgevingsaspecten. Inde Wro of het Bro kunnen eventueel bepalingen worden opgenomen om-trent de te toetsen aspecten en/of de raadpleging van betrokken instanties,zoals het waterschap, inspectie VROM, e.d. Binnen de dereguleringsgedach-te pas het echter niet om dit in wet- of regelgeving vast te leggen. Anderzijdskan het wel onderzekerheid bij andere actoren (zoals belanghebbenden)verminderen en/of nodig dan wel wenselijk zijn vanwege EU-verplichtin-gen. Uitgangspunt moet zijn, dat maatwerk mogelijk blijft en dat niet meermoet worden vastgelegd en overlegd dan nodig is.De juridische zekerheid, de beginselen van behoorlijk bestuur, de democrati-sche verankering en de inhoudelijke waarborgen zijn (reeds) geregeld in deWro, Bro en Awb. Daarmee zijn een goede ruimtelijke ordening en een goedebelangenafweging, waar de wetgever om vraagt, voldoende gewaarborgd. Daarwaar internationale en Europese verplichtingen aan de orde zijn (bijvoorbeeldverdrag van Malta, normen luchtkwaliteit) blijven de sectorale beschermings-doelstellingen en normen gehandhaafd in de sectorale wetgeving.Alleproblemenopgelost?In ons advies zijn de voordelen van integreren en dereguleren zoveel moge-lijk benut en de nadelen zoveel mogelijk beperkt. Hierdoor zal het nieuwetoetsbouwwerk naar verwachting in grote mate de doelen uit het streef-beeld realiseren. Het nieuwe systeem leidt tot ver??nvoudiging doordat bijcategorie I plannen de integrale omgevingstoets de verschillende sectoraletoetsen vervangt. Het systeem is overzichtelijk: er is nog slechts ??n toetsmet ??n rapport. Verder is ook het systeem bij categorie II plannen eenvou-diger doordat alle aparte toetsverplichtingen vervallen en de onderzoeks-plicht in het Besluit Ruimtelijke Ordening wordt benut. De grote vereen-voudiging door dit nieuwe toetssysteem is in het schema zichtbaar door hetverdwijnen van het grote aantal huidige toetsverplichtingen (de rode blok-ken) ten gunste van een beperkt aantal nieuwe toetsverplichtingen (de wit-te blokken).Het systeem is gebaseerd op maatwerk doordat het onderscheid maakt tus-sen plannen met mogelijk aanzienlijke omgevingsgevolgen (categorie I) enstandaard of kleinere plannen (categorie II). Dit leidt ertoe dat een ruimte-lijk plan een toetsverplichting (integrale omgevingstoets of onderzoeks-plicht) kent die in verhouding is met de te verwachten omgevingsgevolgen.Daarnaast is binnen de onderzoeksplicht van de categorie II plannen nadermaatwerk mogelijk doordat de initiatiefnemer zelf bepaalt hoe deze zijntoetsverplichting wil invullen. Is op voorhand duidelijk dat bepaalde omge-vingsthema's niet aan de orde zijn, dan kan men er voor kiezen hierin geenenergie te steken.Het advies biedt meer duidelijkheid en zekerheid doordat de regeling vande omgevingstoets voor categorie I plannen en projecten aangeeft wat vande toets wordt verwacht en doordat slechts ??n regeling geldt. Daarnaastverhoogt de duidelijkheid doordat maar met ??n toets rekening wordt ge-houden. Bij categorie II plannen en projecten kan minder duidelijkheid enzekerheid ontstaan. Hier bestaat echter een keuzeruimte voor de initiatief-nemer. Door te kiezen voor veel onderzoek en contact met adviseurs enbevoegd gezag kan de duidelijkheid en zekerheid worden vergroot.De toetslasten verminderen. Ten eerste neemt het nieuwe systeem onduide-lijkheid weg waardoor de uitvoering van het toetsen effici?nter verloopt;het gevaar dat de initiatiefnemer `te veel doet' neemt af. Ten tweede is deuitvoering van ??n integrale omgevingstoets effici?nter dan de uitvoeringvan aparte sectorale toetsen. Ten derde vermindert de toetslast doordat bijkleine projecten g??n procedurele en inhoudelijke verplichtingen gelden.De initiatiefnemer kan voor deze projecten zelf een keuze maken in dediepgang van onderzoeken en het (separaat van de moederprocedure) be-trekken van andere overheden en/of adviesorganen. De meeste plannenzullen in categorie II vallen en dus een aanzienlijke verminderingen aantoetslasten kennen.WAT kUnT U zElf Al DoEn?Moet u, als `toetser in de praktijk', nu geduldig afwachten of, wanneer enhoe al dit moois door uw wetgever tot wet wordt verheven? Nee, u kunt zelfal veel doen:? Werkt u voor een initiatiefnemer, dan kunt u al uw toetsuitkomsten opintegrale wijze in een rapport opnemen: overzichtelijk voor uzelf en uwgesprekspartners bij het bevoegd gezag; bovendien helpt het u overlapin uw werkzaamheden te voorkomen.? Werkt u voor het bevoegd gezag, dan kunt u zich inspannen de procedure-stappen van de verschillende toetsen in de tijd op elkaar af te stemmen:handig voor uw gesprekspartners en het bespaart u tijd en geld vooroverleggen en bekendmakingen.? In het algemeen en voor alle betrokkenen geldt: investeer vroeg in hetkrijgen van overzicht over wat er allemaal moet en mag en ga met elkaarrond de tafel zitten om de wensen en oplossingen op een rijtje te zettenen keuzes te maken.