TOETS020913DiEpgangvanculTuurhiSTOriSchOnDErzOEkinm.E.r.TuSSEnDrOOmEnDaaDSinds1september2007isdenieuwemonumentenweteenfeit.Eenbelangrijkecomponenthiervanishetbeterverankerenvanhetbelangvancultuurhistorie,metnamearcheologie,inmilieueffectrapportage.maarwatblijktindepraktijk:beterisnognietaltijdvoldoende.TussendewereldenvanarcheologenenmEr-opstellersgaapt(te)vaaknogeenkloofvanmisverstanden.geertjekorfCULTUURHISTORIEDE AUTEURDrs. Geertje Korf (030-2347666, gkorf@eia.nl) is archeoloog en werktsinds 2006 als werkgroepsecretaris bij de Commissie voor de m.e.r..Dit artikel schreef zij op persoonlijke titel.De aanduiding `cultuurhistorie' omvat feitelijk drie vakge-bieden, die elkaar deels overlappen: de archeologie, de his-torische (stede)bouwkunde en de landschapshistorie. Vrijvertaald: de resten van een prehistorisch huis onder degrond, het kasteel ernaast en het landgoed dat om het kas-teel ligt. Of het begraven wrak van een Zuiderzeekotter, het polderdorp dater bovenop staat en het planmatig aangelegde landschap dat zich erom-heen uitstrekt. De zichtbare en onzichtbare resten die menselijke activiteitenhebben achtergelaten zijn kwetsbaar voor ruimtelijke ingrepen. Aan de an-dere kant kunnen ze een positieve impuls geven aan ruimtelijke ontwik-kelingen. Door behoud, benadrukken en/of herstel van cultuurhistorischeelementen kan een nieuwe ontwikkeling een eigen identiteit krijgen.Cultureel erfgoed is per definitie een eindige bron en is ? mede daarom ? op-genomen in het begrip `milieu', zoals omschreven in artikel 3 van de Euro-pese m.e.r.-richtlijn. Dit is als volgt omgezet in de Wet milieubeheer (Wm)1:In deze wet en de daarop berustende bepalingen:a. worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor hetfysieke milieu (...) en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhis-torische waarden (...), alsmede van de relaties daartussen.Per 1 september 2007 is bovendien de Wet op de Archeologische Monumen-tenzorg (Wamz) in werking getreden2, een uitvloeisel van het Verdrag van1 Art. 1.1, lid 2 onder a,Wet milieubeheer (Wm).2 Zie kader: De Wamz.Schokland ? Zuidbuurt.collectier.j.st?ver,amersfoort?www.erfgoedfoto.nlTOETS020914CULTUURHISTORIEValletta.3 In de Wamz is onder meer vastgelegd dat de minister van OCWwettelijk adviseur is bij besluit-m.e.r. (uitgevoerd door de Rijksdienst voorArcheologie, Cultuurlandschap en Monumenten, RACM).4 Vooralsnog heeftde wetgever niet nader vastgelegd hoe cultuurhistorie dan precies in eenm.e.r. moet worden betrokken. (De minister van OCW heeft hiertoe wel be-voegdheid, zie kader). Het enige aanknopingspunt hieromtrent geeft defunctie van m.e.r. in het algemeen: een instrument om het milieubelangeen volwaardige plaats te geven in besluitvorming over activiteiten metmogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu.Om de (nadelige) gevolgen voor een milieuaspect te kunnen meewegen bijbesluitvorming, moet een initiatiefnemer die gevolgen dus in een m.e.r. inbeeld brengen. En om mogelijke gevolgen van ruimtelijke ingrepen op cul-tuurhistorische elementen in beeld te brengen, moet eerst duidelijk zijn of? en zo ja in welke mate ? er cultuurhistorisch relevante elementen in hetplangebied aanwezig zijn.Tussen droom en daad...Tot zover helder: voor een m.e.r. is cultuurhistorisch onderzoek nodig. Maar,zoals Willem Elsschot al schreef: `tussen droom en daad, staan wetten in deweg en praktische bezwaren...'5 Om met die laatste te beginnen: cultuurhis-torisch onderzoek is duur. Inventarisatie van het bovengronds aanwezige(zichtbare) erfgoed is meestal goed te doen. Maar vooral het doen van arche-ologisch (veld)onderzoek loopt al snel in de papieren. Vaak volstaat eeninitiatiefnemer voor een m.e.r. dan ook met het doen van een bureauon-derzoek6, waarbij hij het doen van eventueel veldwerk doorschuift naarde uitvoeringsfase van een project. Dit betekent dat het bevoegd gezag eenbesluit (waarin bijvoorbeeld een trac?- of locatiekeuze wordt vastgelegd)moet nemen op basis van niet daadwerkelijk geverifieerde verwachtingen.Het kan dus zijn dat een andere keuze voor cultuurhistorie (vooral de arche-ologische component daarin) gunstiger zou uitvallen, of dat locaties afval-len zonder dat bekend is of er ?berhaupt wel iets in de grond zit. Dit blijktdan echter niet uit het MER. Het instrument m.e.r. voldoet dan niet aan zijndoelstelling.Aan de andere kant: het is ook moeilijk vol te houden dat ten behoeve van(bijvoorbeeld) een trac?- of locatiekeuze op alle mogelijke (en te vergelijken)trac?s uitvoerig veldonderzoek moet worden uitgevoerd. Dat lijkt ook nieterg in lijn met een van de uitgangspunten voor besluit-m.e.r.: het beschrij-ven van de bestaande en toekomstige situatie van het milieu, in principe opStedum ? Borg Nittersum.3 Zie kader: Het Verdrag van Valleta.4 Voor meer informatie over de Wamz: I. Reuselaars en D. Bel.: Cultuurhistorie in beeld: minister OCW nu wettelijk adviseur bij m.e.r.'. In:Toets, jaargang 15, nr. 1, februari 2008.5 In dit artikel wordt slechts een korte beschouwing van in het oog lopende knelpunten gegeven.Ter wille van de leesbaarheid, de wens van de auteur om discussie op te roepen ?n de maximale omvangvan dit artikel blijven hierdoor helaas de nodige nuances buiten beeld.6 Zie kader: Het archeologisch stappenplan.collectier.j.st?ver,amersfoort?www.erfgoedfoto.nlTOETS020915grond van (door het bevoegd gezag te verstrekken!) bestaande informatie.7,8Bij plan-m.e.r. ligt dit anders. Hierbij is ook altijd een overheidsorgaan initi-atiefnemer en bevoegd gezag ineen. Nader onderzoek in plan-m.e.r. sluitook aan bij het idee dat plan-m.e.r. dient om strategische afwegingen zoalslocatiekeuzes te maken.De wetgever gaat er dus blijkbaar vanuit dat er voor een besluit-m.e.r. altijdadequate informatie voorhanden is om de effecten op het milieu te beschrij-ven. In het geval van archeologie wordt echter vaak gewerkt met verwach-tingswaarden. Blijkbaar vindt de wetgever dat in zo'n geval een besluit kanworden genomen op basis van een verwachting, waarbij een bouw- of aan-legvergunningstelsel in een bestemmingsplan voldoende beschermingbiedt voor eventueel aanwezige archeologische vondsten. In de praktijkbetekent een aanlegvergunningstelsel echter meestal dat die archeologi-sche vondsten worden opgegraven. Wel een bescherming tegen ongezienevernietiging dus, maar geen stap naar (ruimtelijke) afwegingen waarbij be-houd `in situ' voorop staat, het uitgangspunt van het verdrag van Valletta.Hiermee zijn we bij de `wetten'. In de Wamz is voorzien in de bevoegdheidvoor de minister van OCW om nadere richtlijnen voor m.e.r. vast te stellen.Dit wekt de indruk dat de wetgever bedoeld heeft dat het bevoegd gezag ookbij besluit-m.e.r. m??r kan eisen dan alleen het gebruik van bestaande infor-matie. Hiervan is (nog) geen gebruik gemaakt. Maar ook zonder dat, zalmijns inziens moeten worden gezocht naar een mogelijkheid om met deze(schijnbare) tegenstrijdigheid tussen de Wm en de Wamz om te gaan. Dis-cussie vanuit het werkveld hierover is noodzakelijk. Het is echter van belangdat deze discussie op basis van inhoudelijke argumenten verloopt. Nu spe-len (te) vaak emotioneel geladen argumenten een rol, zowel voor meer alsvoor minder vergaand onderzoek.Het is niet het enige punt waarop er een tegenstrijdigheid lijkt te zijn. DeWm en het Besluit m.e.r. 1994 voorzien in een helder stelsel van bevoegd-heden. De initiatiefnemer stelt een MER op en laat daarvoor het benodigdeonderzoek verrichten, het bevoegd gezag betrekt het MER bij zijn besluit-vorming en laat zich over juistheid en volledigheid van het MER adviserendoor de wettelijk adviseurs. De Wamz heeft echter voorzien in een meergedecentraliseerde rollenverdeling ten aanzien van zorg voor het archeolo-gisch erfgoed. Deze legt meer verantwoordelijkheid bij gemeenten. Gemeen-ten kunnen in hun beleid vastleggen dat bij bodemingrepen onder een be-paald oppervlak geen archeologisch onderzoek hoeft te worden gedaan.Ook kunnen ze (gemotiveerd) delen van het grondgebied uitsluiten van eenarcheologische onderzoeksplicht. Via een m.e.r.-procedure en het verplichteadvies hierover van de minister van OCW (i.c. RACM) kan die onderzoeks-plicht dan toch weer om de hoek komen kijken. Op deze manier kunnenbeide stelsels van regelgeving elkaar behoorlijk in de wielen rijden.Verder ontstaat er verwarring door verschillend vakjargon. Een term als `be-voegd gezag', die de m.e.r.-wereld koppelt aan beslissingsbevoegdheid opgrond van de Wm of de Wet ruimtelijke ordening (Wro), gebruiken archeo-logen om aan te duiden wie een zogeheten `selectiebesluit'9 mag nemen.Vaak is dit hetzelfde bestuursorgaan, maar de uitzonderingen kunnen voorveel verwarring zorgen. Vanwege die verwarring blijkt in de praktijk datprovincies en gemeenten hun rol op verschillende manieren interpreteren.En ten slotte speelt de commercialisering van de archeologie een rol. Ik wilop deze plek zeker niet de discussie over het systeem van marktwerking inHET ARcHEologiscH sTAppEnplAnArcheologisch onderzoek vindt plaats in een aantal stappen. Het einde van iedere stap is de beslissing of het nodig is de volgende stap te doorlopen. DeKwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA) geeft de criteria waar de onderzoeken aan moeten voldoen.1.Voor een bureauonderzoek maakt de onderzoeker gebruik van bestaande bronnen, zoals verwachtingskaarten, bekende vindplaatsen, historischekaarten en luchtfoto's, gegevens over grondgebruik en gegevens uit eerderonderzoek. Het resultaat van een bureauonderzoek is over het algemeen eenonderbouwde verwachting van de kans op archeologische waarden. Het isimmers nog niet zeker dat wat er kan zitten, ook daadwerkelijk aanwezig is.Zaken die eens aanwezig waren, kunnen door het grondgebruik in latereperioden zijn verdwenen.2. Een inventariserend veldonderzoek (IVO) dient om daadwerkelijk inhet veld vast te stellen of er archeologische waarden aanwezig zijn. Het bestaat uit twee fasen: de karterende en de waarderende fase.Voor een IVO iseen heel scala aan onderzoeksmethoden inzetbaar. Grondboren en proefsleuven graven zijn de bekendste, maar ook bijvoorbeeld grondradar en sonderen zijn mogelijk. Karterend IVO brengt in beeld of en waar er archeologische vindplaatsen in het onderzoeksgebied aanwezig zijn.Aan het einde vanhet waarderend IVO moet duidelijk zijn wat de begrenzing van vindplaatsenis en of ze `behoudenswaardig' zijn.3. Het nemen van een selectiebesluit leidt al dan niet tot een opgraving (defi-nitief veldonderzoek). Hierbij wordt de informatie uit de vindplaats `ex situ' veiliggesteld, volgens de huidige inzichten en technische mogelijkheden. Deze laatste fase vindt per definitie pas plaats na besluitvorming en isvoor m.e.r. dus minder relevant.Soms vinden er ook tussenvormen plaats, bijvoorbeeld een bureauonderzoekgecombineerd met enkele boringen om vast te stellen of de bodem al dan nietgrootschalig verstoord is. Het vaststellen van de juiste onderzoeksmethode(n)is onder andere afhankelijk van de vraagstelling, de locatie en het soort vindplaatsen dat verwacht wordt, en daarmee in hoge mate een zaak van `expertjudgement'.7 Vrije vertaling van de art. 7.10, lid 1, onder d en 7.15, lid 4, van de Wm. Hierin staat dat voor vrijwel alle besluit-m.e.r.-plichtige besluiten een in het kader van m.e.r. op te leggen onderzoeksverplichting geenbetrekking mag hebben op de beschrijving van de bestaande toestand van het milieu voor zover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben, en evenmin op debeschrijving van de te verwachten ontwikkeling van het milieu indien die activiteit noch de alternatieven worden ondernomen.8 Dit laatste zou zelfs zo uitgelegd kunnen worden dat voor besluit-m.e.r. g??n veldonderzoek van een (particuliere) initiatiefnemer kan worden gevraagd!9 Selectiebesluit: besluit om een vindplaats wel of niet `in situ' te behouden, nadat de archeologische waarde door het doorlopen van het `stappenplan' (zie kader) is vastgesteld.TOETS020916CULTUURHISTORIEde archeologie opnieuw starten. Maar als een uitvoerder van archeologischonderzoek de vraag voorgelegd krijgt: `Wat kost het onderzoek voor dezem.e.r. bij jou?', zal hij de opdracht eerder krijgen wanneer hij alleen (goed-koop) bureauonderzoek offreert, dan wanneer er (duur) veldonderzoek opde offerte staat. De tegenvraag ? `Welke informatie moet het MER leverenom een besluit te kunnen nemen?' ? stellen opdrachtnemers niet altijd.Aanzet tot discussieTerug naar de hoofdvraag: Hoe nu te bepalen welk cultuurhistorisch onder-zoek nodig is voor een m.e.r.? Graag doe ik op deze plaats een aanzet voor dediscussie hierover.Mijns inziens is het startpunt steeds de vraag: `Voor welk besluit dient ditMER?', en de vervolgvraag: `Welke gegevens zijn nodig om cultuurhistorie(als onderdeel van de milieu-informatie) bij dat besluit volwaardig mee tewegen?'. Hiermee bedoel ik nadrukkelijk gegevens over alle drie de cultuur-historische vakgebieden: archeologie, historische (steden)bouwkunde enlandschapshistorie. In hoeverre kan het besluit (mogelijk) aanwezige waar-den uit deze vakgebieden verstoren? Welke waarden die in eerste instantieniet duidelijk zichtbaar zijn, kunnen toch aanwezig zijn en be?nvloed wor-den? Net als bij natuurwaarden, is het voorspellen van de kans op het al danniet voorkomen van cultuurhistorische waarden een vak apart.Een andere vraag om de benodigde onderzoekswijze te bepalen is: `Wat gaater mis wanneer het onderzoek niet (nu) plaatsvindt?' Geregeld duiken in demedia berichten op over projecten die stil komen te liggen omdat er cul-tuurhistorisch (vaak archeologisch) waardevolle zaken aan het licht zijngekomen. Blijkbaar is dan in een eerder stadium, toen de locatieafweginggemaakt werd, niet stilgestaan bij deze mogelijkheid. M.e.r. is juist in hetleven geroepen om dergelijke milieuverrassingen achteraf te voorkomen.Daarna volgt de beoordeling van de `waarde' van deze drie componententen opzichte van elkaar (en vervolgens uiteraard ten opzichte van anderemilieuaspecten). Wat is belangrijker: behoud van de karakteristieke boerde-rij (die voor het ene alternatief moet wijken) of van de groep grafheuvels(die in het andere alternatief niet kan worden ingepast)? Hierbij kan dewaarderingssystematiek uit de `Handreiking cultuurhistorie in m.e.r.'10 eenhulpmiddel zijn.Conclusie: tips voor de praktijkDe discussie over de exacte diepgang van cultuurhistorisch onderzoek inm.e.r. is dus nog niet afgerond. De volgende stappen kunnen we echter nual maken.1. Het inschakelen van de RACM. Vaak weet het bevoegd gezag voor een m.e.r.niet dat de RACM uitvoerder is van de wettelijke adviestaak van het minis-terie van OCW in m.e.r.. Daardoor ontvangt de RACM startnotities enMER'en vaak niet of te laat. Op deze manier kan de dienst haar inhoude-lijke expertise niet inzetten als adviseur van het bevoegd gezag. Betrekdeze wettelijk adviseur dus tijdig in uw m.e.r.-proces!DE WAmzDe Wet op de archeologische Monumentenzorg is in werking getreden op1 september 2007.Deze wet heeft de Monumentenwet 1988,de Ontgrondingenwet, de Wet milieubeheer en de Woningwet gewijzigd.In de Monumentenwet staat dat gemeenten bij vaststelling van een bestemmingsplan rekening dienen te houden met aanwezige, dan wel te verwachtenmonumenten. Het betreft hier zowel gebouwd als archeologisch erfgoed. Ditkan bijvoorbeeld door archeologisch onderzoek als voorwaarde te stellen voorbouw of aanlegvergunningen. (In de praktijk leidt dit overigens vaker tot opgraving, dan tot behoud `in situ' van vindplaatsen). Hier is dus (evenals in deWro) voor de gemeente een belangrijke rol weggelegd.Gemeenten kunnen voor het gehele grondgebied archeologisch beleid opstellen. Dit biedt de mogelijkheid om niet bij ieder bestemmingsplan apart archeologisch onderzoek te hoeven. Hierin kan een gemeente vastleggen, dat er inbepaalde delen van het grondgebied geen aandacht hoeft te worden besteedaan archeologie. Ook kan zij archeologische resten uit bepaalde perioden uitsluiten van verder onderzoek.Marktpartijen voeren het benodigde onderzoek uit en de verstoorder betaalt.De achterliggende gedachte hierbij is dat deze methodiek `archeologievriendelijk plannen' stimuleert. De minister van OCW ziet toe op de kwaliteit van debedrijven die het onderzoek uitvoeren. De sector heeft zelf een `kwaliteitsnormNederlandse archeologie' (KNA) opgesteld.10 Deze is opgesteld door Witteveen+Bos in opdracht van de RACM. Zie ook: Reuselaars, I. en Bel, D., 2007: Cultuurhistorie in beeld: minister OCW nu wettelijk adviseur bij m.e.r..In:Toets, jaargang 15, nr. 01, februari 2008.Loppersum ? Spriknest.TOETS020917collectier.j.st?ver,amersfoort?www.erfgoedfoto.nlcultuurhistorische aspecten afzonderlijk te benoemen en te onderschei-den.3. Gebruiken van de waarderingssystematiek uit de `Handreiking cultuurhistorie inm.e.r.'. De uitgewerkte systematiek verdient het in de praktijk getest teworden. Deze Handreiking maakt ook een standaardisering en objective-ring van de effectbeoordeling mogelijk.4. Cultuurhistorie als duurzaamheidaspect beschouwen. Cultuurhistorische ele-menten kunnen een grote rol spelen bij de identiteit van een gebied ofeen sociale groep. Het is daarom de moeite waard deze elementen te be-trekken bij strategische afwegingen met betrekking tot duurzame ont-wikkeling, ook in m.e.r.115. De kenniskloof overbruggen tussen cultuurhistorie- en m.e.r.-wereld. En hiermeezijn we weer bij het vraagstuk van `hoeveel onderzoek' is nodig om eengoede vergelijking van verschillende (locatie)alternatieven te kunnen ma-ken om zodoende tot een goede (locatie)keuze te komen. Een inhoudelij-ke discussie hierover zou mijns inziens gebaat zijn bij meer kennis overelkaars vakgebieden bij respectievelijk archeologen en milieuadviseurs.Daarom bij deze een oproep tot wederzijdse kennismaking!Inventariserend veldonderzoek (IVO) bij een terp.HET VERDRAg VAn VAllETTAHet Verdrag van Valletta, beter bekend als het Verdrag van Malta, werd op 16april 1992 door de lidstaten van de Raad van Europa te Valletta aangenomen.Uitgangspunt van het verdrag is dat het bodemarchief al voordat het tot monument is verklaard, integrale bescherming nodig heeft en krijgt. Het gaat danvooral om het vroegtijdig opsporen en onderzoeken van archeologische waarden, teneinde deze bij de afwegingen over ruimtelijke ordening te kunnen betrekken. Het doel is het bodemarchief zoveel mogelijk `in situ' te behouden.11 Zie bijvoorbeeld: Jones, Carys E. & Slinn, Paul, 2008: Cultural heritage in EIA ? Reflections on practice in North West Europe, Journal of Environmental Assessment Policy and Management Vol. 10, No. 3.2. Explicitering van de verschillende cultuurhistorische aspecten in m.e.r.'s. Het komtnog geregeld voor dat onderzoek all??n aan archeologie of all??n aan mo-numenten aandacht besteedt. Net zoals bij natuurwaarden standaard on-derscheid wordt gemaakt tussen gebiedsbescherming en soortbescher-ming, zou het meer `common practice' moeten worden de afzonderlijke