Voor bepaalde plannen en besluiten is wettelijk vastgelegd dat voor de besluitvorming daarover een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Denk bijvoorbeeld aan de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg van een bovengrondse hoogspanningsleiding of een groot industrieterrein of de omgevingsvergunning voor een nieuwe stal voor meer dan 3.000 mestvarkens. I n al die gevallen fungeert het milieueffectrapport als een specifieke onderbouwing van de gevolgen van het plan of besluit voor het milieu, zodat deze door het bevoegd gezag volwaardig in de besluitvorming kunnen worden meegenomen. Om dit te bereiken zijn in de Wet milieubeheer inhoudelijke en procedurele vereisten vastgelegd waaraan de rapportage dan wel de procedure moeten voldoen en wordt tevens een koppeling gelegd met de procedures die voor het plan of besluit gelden.
TOETS041316m.e.r.TuSSEnTijdSEwijzigingEninm.E.r. Voorbepaaldeplannenenbesluiteniswettelijkvastgelegddatvoordebesluitvormingdaarovereenmilieueffectrapportmoetwordenopgesteld.denkbijvoorbeeldaandevaststellingvaneenbestemmings-plandatvoorzietindeaanlegvaneenbovengrondsehoogspanningsleidingofeengrootindustrieterreinofdeomgevingsvergunningvooreennieuwestalvoormeerdan3.000mestvarkens.inaldiegevallenfungeerthetmilieueffectrapportalseenspecifiekeonderbouwingvandegevolgenvanhetplanofbesluitvoorhetmilieu,zodatdezedoorhetbevoegdgezagvolwaardigindebesluitvormingkunnenwordenmeegenomen.Omdittebereikenzijnindewetmilieubeheerinhoudelijkeenprocedurelevereistenvastgelegdwaaraanderapportagedanweldeproceduremoetenvoldoenenwordttevenseenkoppelinggelegdmetdeproceduresdievoorhetplanofbesluitgelden.jeaninezwalvervsAanleg Tweede CoentunnelTOETS041317DE AUTEUrJeanine Zwalve-Erades (06-46296792, jeanine.zwalve@rhdhv.com) iswerkzaam bij Royal HaskoningDHV als senior legal consultant op hetgebied van m.e.r. en omgevingsrecht.deze artikelen vloeit voort dat: het bevoegd gezag het plan niet magvaststellen, respectievelijk het besluit niet mag nemen, indien degegevens die in het milieueffectrapport zijn opgenomen, redelijker-wijs niet meer aan het plan dan wel het besluit ten grondslag kun-nen worden gelegd. Aan de andere kant sluit de wet niet uit dat ergeruime tijd zit tussen het (opstellen van het) MER en de vaststellingvan het plan of de verlening van de vergunning, waardoor de kansop tussentijdse wijzigingen uiteraard toeneemt. Bij ingrijpende wij-zigingen in een project zelf is het vrijwel altijd wel duidelijk dat ditgevolgen heeft voor het MER en de procedure. In andere gevallen isdat niet zo eenvoudig te bepalen, want uit jurisprudentie blijkt dattijdsverloop en gewijzigde omstandigheden niet per definitie hoe-ven te leiden tot een geheel nieuwe m.e.r.-procedure.Stap 1 ? OorsprongAnalyseer de oorsprong van de wijzigingen. Die kunnen grofweg uittwee soorten bestaan: wijzigingen in het plan of project zelf of wij-zigingen in de omgeving van het plan of project c.q. in de randvoor-Het komt geregeld voor dat er zich gedurende de looptijd vaneen plan of project bepaalde wijzigingen voordoen. Datwerpt de vraag op of die wijzigingen ook gevolgen moetenhebben voor de inhoud van het milieueffectrapport (MER)of de m.e.r.-procedure (m.e.r.) en vervolgens wat de gevolgenkunnen zijn van het eventueel niet meenemen van die wijzigingen. Ook de`buitenwereld' heeft vaak een eigen visie op de actualiteit van een MER, diebijvoorbeeld naar voren komt in de ingediende zienswijzen. Dat kan in-vloed hebben op de besluitvorming door het bevoegd gezag. Daarom geeftdit artikel op basis van relevante jurisprudentie enkele handreikingen envoorbeelden waarmee de gevolgen van (potenti?le) wijzigingen kunnenworden geanalyseerd. Omwille van de beperkte omvang van dit artikel gaathet daarbij om wijzigingen die zich voordoen voorafgaand aan de vaststel-ling van het plan of besluit 1.Gevolgen van wijzigingenHet formele uitgangspunt van de beoordeling van de gevolgen vanwijzigingen voor de m.e.r. staat voor plannen in artikel 7.13 van deWet milieubeheer (Wm) en voor besluiten in artikel 7.36a Wm. Uit1.Trac?besluit Zuid-Willemsvaart,ABRvS 24 maart 2010, 200806140/1/R1, LJN: BL8690, JM 2010/86,m.nt.Van den Broek en Leghennenbedrijf Aa en Hunze,ABRvS 1 september 2010, 200907893/1/M2,LJN: BN5739, JM 2010/112, m.nt. Hoevenaars.TOETS041318m.e.r.waarden. Bij wijzigingen in de eerste categorie kan gedacht wordenaan nieuwe feiten met betrekking tot het studiegebied of aan extraalternatieven die tijdens het proces door de initiatiefnemer of decommissie m.e.r. worden ingebracht. In de tweede categorie draaithet om wijzigingen buiten het voorgenomen project zelf, maar diewel effect kunnen hebben op de afweging die voor het plan c.q. hetbesluit gemaakt moet worden, bijvoorbeeld door wijziging van rele-vante wet- en regelgeving of van de referentiesituatie door besluit-vorming over andere (soortgelijke) projecten in de omgeving.Stap 2 ? Aard en omvangIn deze stap analyseer je de aard en omvang van de wijzigingen, om-dat die uitkomst invloed heeft op de manier waarop met de wijzigin-gen moet worden omgegaan in het vervolgproces. Als de gevolgenqua aard vergelijkbaar zijn maar beperkter in omvang dan waarvanin het MER werd uitgegaan, dan is dat in beginsel geen probleem 2,maar dat is anders als de wijziging kan leiden tot een aanmerkelijkeverandering of verzwaring van de milieugevolgen van het project ofinvloed heeft op de afweging die daarvoor moet worden gemaakt.Stap 3 ? Politiek-bestuurlijke situatieIn deze stap staat de politiek-bestuurlijke omgeving van het plan ofbesluit centraal. Bij het omgaan met wijzigingen kan het bijvoor-beeld uitmaken of de initiatiefnemer tevens zelf bevoegd gezag is ofniet. Ook factoren als tijdsdruk bij partijen die een belang hebbenbij het vaststellen van een plan of besluit, kunnen een argumentzijn om een bepaalde wijziging al dan niet mee te nemen in de m.e.r.(daarbij het risico accepterend dat het plan of besluit mogelijk doorde Raad van State wordt vernietigd).CasesHierna worden drie cases geschetst waarin aan de hand van dezedrie stappen een inschatting is gemaakt van de wijze waarop meteen tussentijdse wijziging zou moeten worden omgegaan. De fictie-ve cases zijn ingeschaald van `licht naar `zwaar', bij mengsituaties isde zwaarste categorie maatgevend.De lichtste categorie is die waarbij de wijziging geen betrekkingheeft op het plan of project zelf, maar alleen op de juridische kwali-ficatie van de gevolgen ervan voor het milieu, bijvoorbeeld door wij-zigingen in sectorale wet- en regelgeving (zie de oorsprong uit stap1). Het enkele feit dat na het opstellen van het MER de op het plan ofbesluit toepasselijke wet- en regelgeving verandert, waardoor bij-voorbeeld een akoestisch onderzoek moet worden geactualiseerd,leidt niet automatisch ook tot de verplichting om het MER in for-mele zin te aan te vullen. In dat geval is actualisatie van het onder-zoek in principe voldoende, waarbij de resultaten eventueel weldoor middel van een oplegnotitie aan het m.e.r. kunnen worden ge-koppeld. Na de actualisatie van het onderzoek kan de m.e.r.-proce-dure gewoon worden vervolgd, waarbij er wel voor moet worden ge-zorgd dat het gewijzigde onderzoek kenbaar wordt gemaakt en datzonodig nieuwe reactiemogelijkheden worden geboden3.Een tweede categorie betreft wijzigingen in de referentiesituatie,oftewel de toestand van het milieu als het plan niet doorgaat. Datzijn de huidige feitelijke situatie en de autonome ontwikkelingendie ? los van het voornemen ? ook binnenkort worden gerealiseerd.Het ijkmoment voor de referentiesituatie is formeel het moment dathet plan wordt vastgesteld c.q. het besluit wordt genomen. Dat bete-kent dat tijdens de m.e.r.-procedure altijd in de gaten moet wordengehouden of door besluitvorming door bevoegde gezagen over an-dere projecten in de omgeving, de referentiesituatie is gewijzigd.Dat kan immers leiden tot een andere beoordeling van de alternatie-ven en eventuele cumulatieve effecten. Als op basis van de uitkomstvan stap 2 kan worden geoordeeld dat de wijziging in de referentie-situatie niet leidt tot relevante verschillen in de alternatievenverge-lijking of in de milieugevolgen van het voornemen, dan is een infor-mele actualisatie van het MER voldoende. In dat geval worden in eenoplegnotitie bij het MER de wijziging in de autonome ontwikkelingen de gevolgen daarvan voor de alternatievenafweging beschrevenen wordt duidelijk gemaakt waarom dit niet leidt tot relevante ver-schillen in de milieugevolgen van het voornemen. Eventueel wordenook de onderliggende onderzoeken geactualiseerd. Daarna kan dem.e.r.-procedure worden vervolgd, waarbij net als in de eerste casewel aandacht moet zijn voor de kenbaarheid van de wijziging envoor eventuele reactiemogelijkheden hierop. Het is uiteraard ookmogelijk dat op grond van overwegingen uit stap 3 toch wordt geko-zen voor een formele aanvulling op het MER (zie hieronder).Een derde categorie is die waarbij w?l sprake is van inhoudelijke wij-zigingen in het project zelf, bijvoorbeeld een nieuw alternatief of devergroting van het plangebied. Bij de beoordeling of dat zou moetenleiden tot een formele aanvulling op het MER speelt een grote rol ofdie wijzigingen ook kunnen leiden tot relevante verschillen in demilieugevolgen (de uitkomst van stap 2). Als dat niet zo is, dan iseen actualisatie van het MER in principe voldoende (zie hiervoor),rsw2. Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard,ABRvS 22 juni 2011, 200905028/1/M3, LJN: BQ8853.3. Zie Tweede Coentunnel,ABRvS 3 december 2008, 200703693/1, LJN: BG5896, JM 2009/2.TOETS041319Schip op de Zuid-Willemsvaart bij 's Hertogenbosch.maar als er sprake is van aanmerkelijke wijzigingen van omstandig-heden, dan is een formele aanvulling van het MER wel noodzake-lijk4. Dat is ook logisch, want daarmee is de alternatievenvergelij-king in het `oude' MER immers op losse schroeven komen te staan.In de aanvulling op het m.e.r. (en de actualisatie van de onderlig-gende onderzoeken) wordt bekeken of deze wijzigingen ook leidentot andere of nadeliger milieugevolgen, zodat daarmee weer reke-ning kan worden gehouden bij de besluitvorming over het plan ofbesluit. Als de Commissie voor de m.e.r. al advies heeft uitgebrachtover het `oude' MER, dan ligt het voor de hand om ook de aanvullingaan de Commissie voor te leggen. Nadat deze stappen zijn doorlopenkan de m.e.r.-procedure worden vervolgd. In geval van ingrijpendewijzigingen in het voornemen zelf kan het verstandig zijn om hetontwerp van het plan c.q. het besluit en het MER inclusief aanvul-ling, opnieuw ter visie te leggen.Tot slotFlexibilisering van het omgevingsrecht is noodzakelijk om beter tekunnen omgaan met de toegenomen dynamiek in gebiedsontwikke-ling, maar ook als de wet die ruimte wel biedt, is het vaak lastig omte bepalen wat de gevolgen zijn van tussentijdse wijzigingen in eenplan of project. Dit artikel biedt enkele handvatten om de inhoude-lijke en procedurele gevolgen hiervan te kunnen inschatten, maarhet omgaan met wijzigingen blijft altijd maatwerk.4. Zie Voetbalstadion AZ,ABRvS 3 augustus 2005, 200402809/1, LJN:AU0427 en Trac?besluit Zuid-Willemsvaart, zie voetnoot 1.joopvanhoudt/rws
Reacties