TOETS020810DE AUTEURsMarthevanDongen(015-2518458,marthe.van.dongen@rws.nl)issenior-adviseurbijhetTrac?/m.e.r.-centrum(DienstVerkeerenScheepvaart,Rijkswaterstaat)enprojectleidervande`HandleidingVerkorteTrac?wetprocedureenm.e.r.'.JanvanBelle(0513-634328,jan.vanbelle@oranjewoud.nl)issenior-adviseurm.e.r.enheeftbijhetTrac?/m.e.r.-centrumtijdelijkderolvanprojectleidervandeHandlei-dingvervuld.RinkeBerkenboschenWillemKoetsenruijter(berken-boschkoetsenruijter,tekstbureauvoormilieueninfrastructuur,030-6917429,www.berkenkoets.nl)hebbendegenoemdeHandleidingopgesteldinopdrachtvanhetTrac?/m.e.r.-centrum.Bij de besluitvorming over hoofdinfrastructuur is vanaf 1994 deTrac?wet van toepassing. Sinds de meest recente wijziging, dieop 30 november 2005 van kracht werd, zijn er twee procedures:? De uitgebreide (`klassieke') Trac?wetprocedure: deze was, isen blijft van toepassing bij plannen voor geheel nieuwehoofdwegen, landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen.? De verkorte Trac?wetprocedure: deze geldt voortaan voor wijzigingen aanreeds bestaande hoofdwegen, landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen.ProcedurestappenIn het begin zijn de stappen in de uitgebreide en de verkorte procedure ge-lijk. Na een zogenoemde MIRT-Verkenning volgen een Aanvangsbeslissingen een Startnotitie, waarmee de Trac?wetprocedure van start gaat. Vanafhet vaststellen van de Richtlijnen gaan de uitgebreide en de verkorte proce-dure verschillend verlopen:?De volgende stap in de uitgebreide Trac?wetprocedure is de Trajectnota/M.E.R. Dit document beschrijft de relevante alternatieven en de effectendaarvan, veelal nog zonder een keuze te maken voor een Voorkeursalterna-tief. Na terinzagelegging en advisering door de Commissie m.e.r. bepaalt hetbevoegd gezag (de minister van Verkeer & Waterstaat, in het algemeen insamenspraak met de minister van VROM) een Standpunt. Dit Standpuntgeeft aan welk alternatief de voorkeur krijgt, en waarom. Dit Voorkeursalter-natief wordt gedetailleerd uitgewerkt in een Ontwerp-Trac?besluit (OTB).? Ook in de verkorte procedure is het noodzakelijk alternatieven en effec-ten te onderzoeken. Het verschil is echter dat er geen aparte Trajectnotaverschijnt, en evenmin een Standpunt namens het bevoegd gezag. Deeerstvolgende wettelijk voorgeschreven stap na het vaststellen van deRichtlijnen is de publicatie van een OTB/MER; dus een MER met informa-tie over alternatieven en de milieueffecten daarvan, en een gelijktijdigverschijnend OTB dat het uitverkoren alternatief uitwerkt.trac?wetNiEuWEHaNDlEiDiNgVOORaaNPaKRiJKSWaTERSTaaTPROJEcTENVERKORTETRac?-WETPROcEDuREVoor(weg)infrastructuurzijnersindsnovember2005tweeTrac?wetprocedures:eenuitgebreideeneenverkorte.indeverkorteprocedureontbrekendeTrajectnota/MERenhetStandpunt.inplaatsdaarvanwordthetMERopgesteldvoorhetOTBendebesluitvormingdaarover.Teverwachtenisdaterdekomendejarenhoofdzakelijkprojectenonderdeverkorteprocedurevallen.Metanderewoorden:deverkorteprocedurewordtderegel,deuitgebreidedeuitzondering.Maardeverkorteprocedureheefttweegezichten:procesmatigvereisen`complexe'projecten(bijvoorbeelda2Maastricht)eenandereaanpakdan`eenvoudige'(spitsstrokenenplusstroken).D?tiseenvandebelangrijksteaandachtspuntenineenrecentverschenenHandleidingoverdetoepassingvandeverkorteTrac?wetprocedure.DeHandleidingistoegespitstopdeprocedure?nhetprocesbijweginfraprojecten.MarthevanDongen,JanvanBelle,RinkeBerkenbosch&WillemKoetsenruijterTOETS020811Vanaf het OTB zijn de nog resterende wettelijk voorgeschreven procedure-stappen in beide procedures weer identiek. H?t verschil van de verkorte pro-cedure ten opzichte van de uitgebreide is dus: g??n aparte Trajectnota/MER,en g??n Standpunt.Werkingssfeer:`bestaandeverbindingen'Waar ligt bij weginfrastructuur de scheidslijn die bepaalt of de uitgebreideof de verkorte Trac?wetprocedure aan de orde is? Doorslaggevend hiervooris de tekst van artikel 2, lid 1 van de Trac?wet, hieronder geciteerd voorwegen:Artikel 21. Deze wet is van toepassing op:a. de aanleg van een hoofdweg [...]b. de wijziging van een hoofdweg, die bestaat uit:10. de ombouw van een weg tot autosnelweg of20. de uitbreiding van een weg met ??n of meer rijstroken, indien het uitte breiden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar verbindt.Bij de situatie onder (a.) wordt de uitgebreide procedure gevolgd, terwijlvoor situaties onder (b.) de verkorte procedure geldt. Het punt is nu dat desituatie onder (a.) bij weginfraprojecten in de komende tijd nauwelijks meerzal voorkomen: vrijwel alle in het MIRT opgelijnde weginfraprojecten vallennamelijk onder situatie (b.). Voor kleinschalige en bescheiden projecten ?zoals spitsstroken en plusstroken ? is dat ook logisch; de verkorte procedureis bij wijze van spreken uitgevonden om de procedures te stroomlijnen rondbetere benutting en kleinschalige uitbreidingen van reeds bestaande infra-structuur.De adder onder het gras is evenwel dat ook grote en complexe projecten ?bijvoorbeeld Zuidas Amsterdam en A2 Maastricht ? onder het regime van deFoto:Rijkswaterstaatverkorte procedure zijn beland. Immers, in die gevallen gaat het eveneensom een `bestaande verbinding', een hoofdweg die er nu al ligt; de `aanlegvan een nieuwe hoofdweg' is niet aan de orde. Ook voor bijvoorbeeld eenproject als A6/A9 geldt de verkorte procedure. Want ook in dat geval is spra-ke van een `bestaande verbinding'. Dat er bij de A6/A9 op een gegeven mo-ment een geheel nieuw alternatief in beeld kwam ? een kortsluitroute meteen ondertunnelde passage van het Naardermeer ? is niet gezien als strijdigmet de verkorte procedure. Een kanttekening hierbij is wel dat er in dezecasus nog geen rechterlijke uitspraak ligt. Bovendien is er de mogelijkheid(om politieke redenen) toch voor de uitgebreide procedure te opteren, ookals het strikt genomen om een `bestaande verbinding' gaat.EenvoudigversuscomplexIn de Handleiding is steeds een onderscheid gemaakt tussen eenvoudige encomplexe projecten. De Trac?wet zelf maakt dit onderscheid niet. Voor deformeel-juridische kant van de zaak maakt het ook niet uit of er sprake isvan een eenvoudig of een complex project. Bij de toepassing in de praktijkzijn er echter essenti?le verschillen, bijvoorbeeld voor de manier waarophet instrument m.e.r. wordt ingezet, en voor de aanpak en het proces. Datlichten we hieronder toe.aanpakeenvoudigeprojectenBij eenvoudige projecten gaat het om plannen om de capaciteit van reedsbestaand asfalt te vergroten, bijvoorbeeld met een spitsstrook, een plus-strook of een bescheiden verbreding met slechts ??n extra rijstrook.Het streven is in de komende jaren veel van dit soort eenvoudige projectente realiseren. Denk in dit verband aan de 22 projecten die gebundeld zijn inhet programma Fileplan (`ZSM-II'). Een voorbeeld is ook het project A28Zwolle-Meppel; daarbij is de inzet de bestaande autosnelweg te verbredenTOETS020812met ??n extra rijstrook per rijrichting, waarbij extra ruimtebeslag zoveelmogelijk wordt voorkomen.ScopingFiguur 1 geeft weer welke aanpak de Handleiding voorstelt voor eenvoudigeprojecten. Het advies is de planstudie zo snel mogelijk toe te spitsen opliefst ??n Voorkeursalternatief, met het wettelijk verplichte Meest Milieu-vriendelijke Alternatief (MMA) en de autonome ontwikkeling (Referentieal-ternatief) daarnaast. En hooguit enkele technische uitvoeringsvarianten,maar ook niet meer dan dat.Het verdient aanbeveling al in de Verkenningsfase het aantal alternatievente beperken. Idealiter wordt via de Startnotitie en de Richtlijnen de keuzevoor het Voorkeursalternatief geaccordeerd. Lukt dat inderdaad, dan kandaarna snel doorgepakt worden, want bij het opstellen van het MER ligt danniet meer het accent op het vergelijken van verschillende oplossingsrichtin-trac?wetgen. Wel moet in elk geval nog het MMA worden ontwikkeld. Het is raad-zaam aan te geven of er maatregelen uit het MMA zijn opgenomen in hetuiteindelijke alternatief dat in het OTB wordt uitgewerkt.MERenOTBparallelDe praktische consequentie is dat het opstellen van het MER en het OTBparallel kunnen verlopen. Een praktische consequentie is ook dat het MERbeknopt kan blijven: een omvang van zo'n 50 pagina's zal in veel gevallentoereikend zijn. Een inhoudsopgave voor een dergelijk beknopt MER, geba-seerd op praktijkervaring met de zogenoemde Spoedwetprojecten, is in deHandleiding opgenomen.Tijdwinst?De verkorte procedure kan bij eenvoudige projecten tijdwinst opleveren. Maareen noodzakelijke voorwaarde daarvoor is dat vooral tijdens de Verkennings-fase breed genoeg wordt ingestoken en dat de toespitsing op ??n Voorkeurs-alternatief zowel milieukundig als vanuit maatschappelijk oogpunt goed ge-motiveerd wordt. Zo niet, dan kunnen er projectrisico's ontstaan die later totvertraging leiden.Vooral voor het draagvlak in de omgeving is van belang dat al tijdens de Ver-kenningsfase en in de Startnotitie duidelijk wordt wat in het MER straks hetVoorkeursalternatief wordt. De energie die in deze fasen gestoken wordt inonderzoek en communicatie met de omgeving, verdient zich ruimschoots te-rug bij de presentatie van het OTB/MER. Zijn andere alternatieven niet reeds inhet voortraject zorgvuldig onderbouwd op kosten, effectiviteit en probleemop-lossend vermogen, dan duiken ze onherroepelijk weer op tijdens de inspraakin latere fasen.aanpakcomplexeprojectenTegenover de eenvoudige projecten staan de complexe projecten waarvoorde verkorte Trac?wetprocedure eveneens de leidraad is, omdat het hierEenpaarhonderdmeterrechtsvandeMaaskronkeltzichdea2doorMaastricht.Omdatheteenbestaanderouteis,isvoordegeplandeaanpassingdeverkortetrac?wetprocedurevantoepassing.MiRT-Verkenning,aanvangsbeslissing,StartnotitieenRichtlijnenwerkentoenaarslechtstweealternatieven:VoorkeursalternatiefenMMa.Daarnaastmoetdeautonomeontwikkeling(Referentiealternatief)beschrevenworden.Hetkeuzeproceswordtindezestappenafgerond.OpstellenMERenOTBverlooptparallel.PublicatieOTB/MERFiguur1.aanpakeenvoudigeprojectenFoto:RijkswaterstaatTOETS020813evenzeer `bestaande verbindingen' betreft. Wat dergelijke projecten vooralcomplex maakt, is dat er op voorhand verschillende alternatieven in aan-merking komen: niet alleen technische uitvoeringsvarianten, maar ook vol-komen verschillende oplossingsrichtingen (verbreding, omleiding via eengeheel nieuw trac?, tunnel enzovoort).Bij complexe projecten zal het vrijwel nooit mogelijk zijn al in de Startnoti-tiefase ??n Voorkeursalternatief aan te wijzen. Toch ? en dat is onvermijde-lijk ? moet ergens op de proceslijn tussen de Startnotitie en het OTB/MEReen keuze gemaakt zijn voor een uit te werken Voorkeursalternatief. Im-mers, het is eenvoudigweg te riskant na de Richtlijnen een grote stilte telaten intreden en pas in het OTB/MER voor het eerst duidelijk te maken wathet Voorkeursalternatief is.Kortom, het is bij complexe projecten noodzakelijk een degelijk keuzeproceste organiseren. Figuur 2 geeft de in de Handleiding voorgestelde aanpak weer.ambachtelijkschiftenEen deel van het keuzewerk is ambachtelijk onderzoek: alternatieven toet-sen aan projectgebonden criteria en harde randvoorwaarden vanuit regel-geving. Een alternatief met te weinig probleemoplossend vermogen of eenalternatief dat het budget ver overschrijdt (lange tunnels, wegen op palen)kan vanzelfsprekend weggeschreven worden. Hetzelfde geldt voor alterna-tieven die blijkens degelijk onderzoek volstrekt onhaalbaar zijn, bijvoor-beeld vanwege hun effecten voor luchtkwaliteit of strikt beschermdenatuurwaarden.Dat is in de verkorte procedure zo en dat is in de uitgebreide procedure zo.Dat neemt niet weg dat er op een gegeven moment alternatieven overblij-ven die niet eenduidig en `over all' de beste score te zien geven, bijvoorbeeldomdat alternatief A qua geluid beter scoort, maar alternatief B vanuitnatuuroogpunt gunstiger is. In dat soort gevallen is de keuze meer een poli-tieke dan een ambachtelijke. Dit zijn nu typisch afwegingen die de politiekmoet maken.En hier wordt het belangrijkste verschil tussen de uitgebreide en de ver-korte procedure manifest. De projectleider staat voor de taak dit keuzepro-ces te organiseren en een moment te kiezen om een Voorkeursalternatiefnaar buiten te brengen.TransparantieLeidend principe is te streven naar transparantie. Doordat het Standpuntontbreekt, ontstaat immers het risico dat het keuzeproces een `black box'wordt waarvan aan het eind onduidelijk is hoe het Voorkeursalternatief geko-zen is. Vooral bij politiek gevoelige projecten is dit risico aanwezig en daar isook het risico van draagvlakverlies in de omgeving het grootst. Die transparan-tie is te bereiken door een duidelijk keuzemoment te defini?ren.De uiteindelijke keuze voor een Voorkeursalternatief vergt tussentijdse con-sultatie en bestuurlijk overleg. In dit proces kan het nodig zijn alternatie-ven tussentijds bij te stellen en opnieuw onderzoek te doen. Uiteindelijkmoet op deze manier helder worden welke keuzemogelijkheden voorliggenen waar de verschillen zitten. Dan kan op bestuurlijk niveau de keuze wor-den gemaakt.In veel gevallen valt te overwegen ten behoeve van dit keuzeproces een MERop te stellen, ?n dit MER ook aan inspraak en toetsing en bestuurlijk overlegte onderwerpen. Dat zorgt voor transparantie en beperkt risico's bij volgen-de stappen. Een dergelijk tussentijds MER kan aangeduid worden als een`MER/Keuzedocument Voorkeursalternatief'. Het is essentieel aansluitendhierop de uitkomsten van het keuzeproces vast te leggen in een convenantof bestuursovereenkomst. Dat is ook een voorwaarde om vroeg te kunnenbeginnen met de aanbestedingsprocedure.Maar let op: ook als het `MER/Keuzedocument Voorkeursalternatief' tussen-tijds naar buiten is gebracht, moet toch ook het uiteindelijke OTB vergezeldgaan van een gelijktijdig verschijnend definitief MER. Het tussentijdse`MER/Keuzedocument Voorkeursalternatief' vormt de basis voor het uitein-delijke MER, maar in veel gevallen zullen nog wel enige aanvullingen enverfijningen in dit uiteindelijke MER noodzakelijk zijn.conclusieH?t aandachtspunt bij complexe projecten die onder de verkorte procedurevallen, is vooral het proces op een nieuwe manier te organiseren en te regis-seren. De verkorte procedure betekent namelijk niet alleen dat er procedure-stappen verdwijnen, maar ook dat er minder houvast komt. Dat vraagt omeen proces dat dit houvast terugbrengt. En bij complexe projecten betekentdit ? daar kunnen we moeilijk omheen draaien ? dat men binnen het stra-mien van de verkorte Trac?wetprocedure de aanpak van de uitgebreide Trac?-wetprocedure overneemt: eerst een (mogelijk nog incompleet) MER dat objec-tief de relevante alternatieven en hun effecten weergeeft, daarna een tussen-tijdse keuze, en vervolgens een OTB en een definitief, compleet MER.`VERTRAging is DE bElAngRijksTE ooRzAAkVooR nog mEER VERTRAging'Bedenkdattijdverlieseenzichzelfversterkendprocesis:iedertijdverliesleidttotweergrotertijdverliesdoorveranderendeinzichten,verande-renderegelgeving,gewijzigdeonderzoeksmethodenenmogelijkveran-deringenvanhetpolitiekeklimaatdooreennieuwaantredenderege-ring.Hetisdusvangrootbelanghettempoerintehouden.Eengoedestartisdaarvoorenormbevorderlijk.MiRT-Verkenning,aanvangsbeslissing,StartnotitieenRichtlijnenwerkentoenaardeselectievanderelevantealternatieven,maarerwordtgewoonlijknoggeenVoorkeursalternatiefgekozen.OpstellenMERtenbehoevevankeuzeVoorkeursalternatief.consultatieoverMER:bestuurlijkoverleg,eventueelinspraakenadviesdoordecommissievoordemilieueffectrapportage.KeuzeVoorkeursalternatief.Keuzewordtvastgelegdinbestuursovereenkomstofanderszins.OpstellenOTBenaanscherpingvanhetMER(indienditMERineeneerderstadiumnognietvolledigwas).PublicatieOTB/MER.Figuur2.aanpakcomplexeprojecten.TOETS020814aanbevelingen1. Alternatieven: gebruik de Verkenning en de Startnotitie voor een scherpeselectie.De MIRT-Verkenning en de Startnotitie zijn de aangewezen stappen om hetaantal te onderzoeken alternatieven te beperken. Bij eenvoudige projecten ishet beslist haalbaar al in de Startnotitie duidelijk te maken dat er slechts ??nVoorkeursalternatief aan de orde is, met hooguit technische inrichtingsvari-anten, en natuurlijk het wettelijk verplichte MMA. Idealiter wordt de in deStartnotitie voorgestelde afbakening in de Richtlijnen geaccordeerd.Bij complexe projecten blijven er na de Startnotitie gewoonlijk meer alter-natieven in de race, maar ook dan loont het zo veel mogelijk opties vroeg inde procedure `weg te schrijven'. Het `wegschrijven' van alternatieven moetoverigens niet lichtzinnig opgevat worden. Degelijk vooronderzoek is ver-eist. En de resultaten van zulk onderzoek moeten ook zorgvuldig geboek-staafd worden.2. Complexe projecten: publiceer een `MER/Keuzedocument Voorkeursalter-natief' v??r het OTB/MERBij complexe projecten is het raadzaam ergens in de tijdspanne tussen Start-notitie en OTB/MER een document te presenteren waarin de keuze voor hetVoorkeursalternatief onderbouwd wordt. Een dergelijk `MER/Keuzedocu-ment Voorkeursalternatief' is niet wettelijk verplicht, maar wel heel handig? al was het maar om te voorkomen dat de uiteindelijke keuze de betrokkenpartijen te rauw op het dak valt. Essentieel is om de keuzes naar aanleidingvan het `MER/Keuzedocument Voorkeursalternatief' vast te leggen, bij voor-keur in een convenant of bestuursovereenkomst. Feitelijk wordt met eendergelijke aanpak het ontbreken van een Standpunt van de minister (datonderdeel is van de uitgebreide procedure) deels ondervangen.3. Benut eerdere praktijkervaringenMaak onbekommerd gebruik van de praktijkervaring die het agentschapRijkswaterstaat in de loop der jaren heeft opgebouwd. Documentatie overeerder projecten is uitstekend toegankelijk via de site van het Inspraakpunt:www.inspraakvenw.nl. Een andere waardevolle bron is de site van de Com-missie voor de milieueffectrapportage: www.commissiemer.nl. Aldaar valtte vernemen hoe documentatie over recente projecten getoetst is.HAnDlEiDing bEsTEllEn?De`HandleidingverkorteTrac?wetprocedureenm.e.r.'(DVS-rapportDVS-2007-044)istebestellenviawww.tracemer.nl.trac?wetbijVooRbEElD: DE A2 TE mAAsTRicHTin Maastricht loopt de a2 ? een belangrijke achterlandverbinding ?dwarsdoordebuitenwijkenheen;kruispuntenmetverkeerslichtenin-cluis.Hierissprakevaneenknelpuntineen`bestaandeverbinding'.Bijhet`a2-projectMaastricht'iseind2005eendocumentpubliekge-maakt,een`MERfase1'.Ditdocumentpresenteertfeiten&cijfersals-ookconclusiesvoorhetvervolgtraject.Hetdocumentinkwestieiseenvoorbeeldvanhettypedocumentdatindekomendetijdbijverkorteproceduresovercomplexeprojectengeregeldnodigzalzijn:een`MER/KeuzedocumentVoorkeursaltermatief'.De boodschap ? bestuurlijk afgedekt ? is dat het vervolgonderzoekwordt toegespitst op ondertunneling als oplossingsrichting. Omlei-dingsrouteswordenmetkrachtvanargumententerzijdegeschoven.Bijde gedetailleerde uitwerking blijven er enige variatiemogelijkhedenover,maarhettussentijdsedocumentmaaktduidelijkdatinhetver-volgtrajecteenoplossingmeteentunnelhoedanookhetuitgangspuntzalzijn.Hoehetgaataflopenmethet`a2-projectMaastricht'isthansnogongewis.Maarvoordepraktischegangvanzakenbijcomplexeprojectenisdea2teMaastrichtweleeninspirerendvoorbeeld.Ookvoordezeplusstrookvolstaatdeverkorteprocedure.Foto:Rijkswaterstaat