TOETS0412effectiviteitNiEuwEaaNpakvOOrEvaluErENEffEcTiviTEiTm.E.r.1wErkENaaNdOOrwErkiNgmilieueffectrapportagewordtvaaknietzozeergebruiktomverschillendeoptiesvooreenbesluitteontwikkelenentevergelijken,maarveeleeralsinstrumentvoormilieubeoordelingvanvoorafgedefinieer-debeslissingen.ishetnietdebedoelingdateenm.e.r.invloedrijkerisdandat?Hetonderzoekwaaropditartikelgebaseerdis,benoemtverschillendeniveausvaninvloeddieeenm.e.r.opbesluitvormingkanhebbenenanalyseertdefactorendiedeinvloedbepalen.Eriseenraamwerkontwikkelddatkandienenvoorevaluatievandoorwerkingvaneenm.e.r.achterafmaardatookmeerwaardekanhebbenaanhetbeginvanhetproces.deauteursdoeneenoproepaanm.e.r.-actorenomditraamwerkeraandevoorkantvaneenm.e.r.procesbijtepakkenenhetm.e.r.intevullenaandehandvanhetgewensteniveauvandoorwerking.didivandoren,marclaevenenBobbiSchijfmerlijnenserink1. Dit artikel is gebaseerd op: van Doren, D. The effectiveness of SEA in the Netherlands: an analysis of three cases (master thesis). Utrecht: University of Utrecht, 2011.TOETS0412DE AUTEUrSDidi van Doren (didivdoren@gmail.com) is afgestudeerd Geoweten-schapper aan de Universiteit Utrecht. Marc Laeven (030 2347626,mlaeven@eia.nl) is secretaris/directeur bij de Commissie voor de m.e.r.Bobbi Schijf (030 2347616, bschijf@eia.nl) is technisch secretaris bij deCommissie voor de m.e.r.M.e.r. effectief?Het raamwerk voor effectiviteittoetsing dat in dit artikel wordt beschrevenis ge?nspireerd op de zogenaamde planningtheorie. Toonaangevendeschrijvers in dit werkveld maken onderscheid tussen twee soorten effectivi-teit: doorwerking en conformiteit (zie Alexander en Faludi, 1989; Barretten Fudge, 1981; Faludi, 2000; Mastop en Faludi, 1997). `Conformiteit' gaatover de directe relatie tussen de intenties van een besluit en de daadwerke-lijke effecten van besluitvorming. Mastop en Faludi (1997) hebben drie ver-schillende vormen van `conformiteit' ge?dentificeerd: `formele conformi-teit', `gedragsconformiteit' en `finale conformiteit'.Formele conformiteit vindt plaats wanneer een beleidsvoorstel direct enletterlijk is overgenomen in besluiten. Vertaald naar m.e.r. betekent confor-miteit dat een besluit milieuvriendelijker is geworden als gevolg van demilieubeoordeling: potenti?le negatieve milieueffecten zijn voorkomen,geminimaliseerd of gecompenseerd. Gedragsconformiteit houdt in dat ditbesluit ook accuraat wordt uitgevoerd. In een m.e.r.-plichtig project is ge-dragsconformiteit behaald wanneer het project volgens de vergunnings-voorwaarden wordt uitgevoerd. Bij strategische besluitvorming ligt hetingewikkelder. Een strategisch plan heeft vaak een hoog abstractieniveau,en zal moeten worden vertaald in concrete programma's en projecten. Hetbehalen van gedragsconformiteit is daarmee dus ook afhankelijk van hetvervolg van de besluitvorming en de implementatie door actoren andersdan het bevoegd gezag (Arts, 1998).Om vervolgens finale conformiteit te bepalen wordt gekeken of het besluitook haar doelstellingen heeft bereikt in de materi?le werkelijkheid. Verta-len we dit begrip naar m.e.r. dan wordt finale conformiteit behaald wan-neer het milieu wordt beschermd als gevolg van de implementatie vanbesluiten die op hun beurt milieuvriendelijker zijn geworden dankzij eenm.e.r. Passen we dit toe op een plan-me.r. dan zou de finale conformiteitkunnen worden bepaald door een aantal milieu-indicatoren en kwaliteits-normen te meten, en de relatie tussen deze aspecten en de beleidsvoorne-mens in het plan te analyseren (Partidario en Fischer, 2004). Daarbij is hetoverigens wel lastig om te beoordelen in hoeverre veranderingen in demateri?le werkelijkheid zijn toe te schrijven aan het plan, en welke aanandere factoren.Echter, planning is niet alleen gericht op het be?nvloeden van de uitkom-sten van besluitvorming, maar houdt zich ook bezig met de besluitvor-we leven in een tijd waar regels, wetten en proceduresonder druk staan als ze niet overduidelijk meerwaar-de hebben. Bij voorkeur is wet- en regelgeving ooknog eens eenvoudig van aard. Het imago van milieu-effectrapportage (m.e.r.) scoort op deze punten niet alte hoog. Voor veranderingen in wet- en regelgeving op m.e.r.-terrein zal deOmgevingswet het platform gaan vormen. De komende tijd zal daar invul-ling aan gegeven gaan worden. Ondertussen kunnen we met de meerwaar-de van m.e.r. echter ook al aan de slag. Dan is het nodig om de doelstellin-gen van m.e.r. goed in het vizier te hebben. In dit artikel defini?ren we dezedoelstellingen als volgt:1) Het faciliteren en verbeteren van ge?nformeerde besluitvorming: eenmilieubeoordeling levert informatie over de milieu-implicaties van voor-gestelde maatregelen en brengt alternatieven in beeld, waardoor milieu-overwegingen kunnen worden meegenomen in besluitvorming (Run-haar et al 2012).2) Bijdragen aan bescherming van het milieu: een milieubeoordeling moetertoe leiden dat nadelige biofysische, sociale en overige relevante effec-ten van geplande ontwikkelingen worden vermeden, beperkt, of gecom-penseerd (IAIA, 1999).Er is al vaker geschreven over de effectiviteit van het m.e.r.-instrument in hetbehalen van de bovenstaande doelstellingen. Het blijkt bepaald geen gemak-kelijke opgave deze effectiviteit vast te stellen. In dit artikel presenteren weeen raamwerk waarmee de effectiviteit van een m.e.r. achteraf kan wordengeanalyseerd. We beschrijven hoe het raamwerk is toegepast op een concretem.e.r.-case. Vervolgens roepen we m.e.r.-actoren en professionals op dit raam-werk ook te gebruiken in het begin van een m.e.r.-proces, om te verkennenwat de betrokken partijen willen bereiken met de milieubeoordeling.finaleconformiteit ? Bescherming van het milieu.gedrags-conformiteit? De beleidsmaatregelen uit het besluit wordenaccuraat ge?mplementeerd.formeleconformiteit? Het besluit wordt milieuvriendelijker dankzij de milieubeoordeling:potenti?le negatieve milieueffecten worden voorkomen,geminimaliseerd of gecompenseerd.instemming? De milieubeoordeling instrueert actoren betrokken in het besluitvormingsprocesover de milieueffecten van het besluit.? De actoren betrokken in het besluitvormingsproces veranderen hun visiebetreffende besluit door de milieubeoordeling.overweging ?De milieubeoordeling wordt gebruikt als referentiekader gedurende (latere) besluitvorming omeen besluit, en mogelijke alternatieven te ontwikkelen, evalueren en/of te bespreken.bekendheid ? De actoren betrokken in het besluitvormingsproces zijn bekend met de inhoud van de milieubeoordeling doormiddel van het lezen en/of raadplegen van de milieu-informatie.CONFORMITEITDOORWERKINGFiguur 1. De oplopende, cumulatieve gradaties van de effectiviteit van m.e.r.TOETS0412effectiviteitmingsprocessen. Voor de invloed van een m.e.r. op het besluitvormingspro-ces zelf, gebruiken we de term `doorwerking'. Herweijer et al (1990) hebbendrie stadia van doorwerking ge?dentificeerd: bekendheid, overweging eninstemming. `Bekendheid' gebruiken we wanneer besluitvormers kennishebben genomen van de inhoud van een m.e.r. `Overweging' vindt plaatswanneer de besluitvormers de informatie in het m.e.r. ook echt in overwe-ging nemen. De informatie wordt bijvoorbeeld gebruikt als referentiekadervoor het ontwikkelen of bespreken van alternatieven. Wanneer de besluit-vormers de informatie uit het m.e.r. ook accepteren en gebruiken is `in-stemming' behaald. Instemming is aan de orde wanneer betrokken actorenhun visies betreffende het besluit veranderen als gevolg van de milieu-beoordeling.Aardema (2002) brengt de drie gradaties van doorwerking en de drie vor-men van conformiteit samen in een stapsgewijze, cumulatieve schaal vaninvloed op besluitvorming. Deze zes verschillende gradaties van invloedzijn aangepast aan de context van m.e.r. en vormen nu cumulatieveniveaus die de effectiviteit van het middel in het behalen van haar doel-stellingen reflecteren. Figuur 1 laat de verschillende en cumulatieveniveaus van effectiviteit zien. Het heeft de vorm van een ladder. Elk ni-veau duidt op een hoger niveau van gebruik en/of invloed van de m.e.r endaardoor een hogere mate van de verwezenlijking van haar doelstellingen.Naast het bepalen van de effectiviteit zelf is het belangrijk om te begrij-factor DefinitiestakeholderparticipatieDe participatie van de vertegenwoordigers van organisaties, gemeenschappen of belangenorganisaties die eendirect belang hebben in het besluit.publieke participatieDe participatie van burgers die enige interesse in het besluit hebben of relatief indirect worden be?nvloeddoor het besluit.timing De start van de milieubeoordeling in relatie tot het besluitvormingsproces.kwaliteit De validiteit van de gegevens en de methodologische aanpak.integratieSamenwerking en communicatie tussen de m.e.r.-makers en de besluitvormers gedurende de ontwikkelingvan het besluit.onafhankelijk advies Advies over de kwaliteit van de milieubeoordeling door een onafhankelijk orgaan.pragmatismeEen milieueffectrapport dat is aangepast aan de behoeften van de beleidsmakers en begrijpelijk is voor alleactoren die betrokken zijn bij het besluitvormingsproces.transparantieEen milieubeoordeling waarin de rollen en verantwoordelijkheden van de actoren betrokken in het proces duidelijkgeformuleerd zijn.scopingDe fase waarin de vermoedelijke omvang en mate van detail van de beoordeling en de nodige informatie wordtbepaald.tieringBeslissingen die op een hoog, strategisch niveau worden genomen zijn direct gekoppeld aan lagere, concreterebesluiten op programma- en projectniveau.ervaring De (praktische) kennis die een m.e.r.-maker of besluitvormer heeft opgedaan gedurende eerdere milieubeoordelingen.financi?le middelen Het budget dat beschikbaar is voor de milieubeoordeling.evaluatie van socialeen economischeeffectenEen milieubeoordeling waarin milieu, sociale en economische effecten worden ge?valueerd.Tabel 1: Procesgerelateerde factoren die belangrijk voor de effectiviteit van m.e.r. kunnen zijn.2. De overige 2 casussen kunnen worden gelezen in Van Doren, D. The effectiveness of strategic environmental assessment in the Netherlands; an analysis of three cases. Master thesis Utrecht: Utrecht University,2011 (http:// igitur-archive.library.uu.nl/student-theses/2011-1207-200552/UUindex.html.) en van Doren D, et al, Evaluating the substantive effectiveness of SEA: Towards a better understanding, Environ ImpactAsses Rev (2012), doi:10.1016/j.eiar.2012.07.002.Tabel 1: Procesgerelateerde factoren die belangrijk voor de effectiviteit van m.e.r. kunnen zijn.pen waarom het instrument wel of niet effectief is in elk specifiek geval.Hier is al veel over gepubliceerd. Op basis van een breed literatuuronder-zoek zijn dertien procesgerelateerde factoren ge?dentificeerd die deeffectiviteit van milieubeoordelingen be?nvloeden (tabel 1). Om de ef-fectiviteit van een m.e.r. goed te kunnen begrijpen, moet worden gekekenwat voor rol deze factoren hebben gespeeld. De factoren zijn onderdeelvan het kader voor effectiviteittoetsing.Casus Nationaal WaterplanOm de praktische bruikbaarheid van het raamwerk voor effectiviteittoet-sing te testen is het toegepast op drie casussen. E?n van de drie casussenwordt kort besproken in dit artikel: het Nationaal Waterplan (NWP) (2009-2015).2 Om doorwerking en conformiteit te bepalen zijn gegevens verza-meld door middel van deskresearch en interviews met actoren betrokkenbij het beoordelings- en planproces. Het onderzoek ging niet ver genoeg omook gedragsconformiteit en finale conformiteit vast te stellen, maar decasus laat zien dat het raamwerk bruikbaar kan zijn bij het systematischanalyseren van de effectiviteit van m.e.r.Het NWP presenteert diverse initiatieven en strategie?n die moeten wor-den ondernomen om waterzekerheid en -veiligheid in Nederland te garan-deren. Een strategische milieubeoordeling (nu plan-m.e.r) werd uitgevoerdvoor de korte termijn (voor 2015) en gaat over besluiten in het NWP dieTOETS0412de orde toen de beleidsvoorstellen werden bedacht. Vervolgens was er teweinig tijd om het plan aan te passen aan de uitkomsten van de milieube-oordeling.Mogelijkheden raamwerkHet geschetste raamwerk blijkt bruikbaar bij het achteraf bepalen van deeffectiviteit van een m.e.r. Het raamwerk is ook te gebruiken aan de voor-kant van een m.e.r.-procedure. Aan het begin van het proces zou door degezamenlijke m.e.r.-actoren bepaald kunnen worden op welk niveau vaneffectiviteit wordt ingezet. Niet in alle procedures zullen alle effectiviteits-stappen bereikt kunnen worden. Maar door het raamwerk expliciet aan deorde te stellen bij de start van procedures, is wel te verwachten d?t deambities expliciet worden gemaakt. Uitspreken van het niveau waarop aande voorkant wordt ingestoken, zou gevolgd moeten worden door een exer-citie om te bepalen wat in het onderhavige geval nodig is om de successie-velijke stappen te bereiken. Hiervoor zijn enkele handvatten te geven, opbasis van het raamwerk in dit artikel:? Bekendheid:- Maak al vroeg in de procedure zo breed mogelijk bekend wat er staatte gebeuren; een participatieplan kan daarbij uitermate zinvol zijn.- Zorg dat het MER overzichtelijk en begrijpelijk is voor alle actoren be-trokken bij het proces (bijvoorbeeld, relateer technische data aan (hetbehalen van) verschillende politieke thema's).? Overweging:- Zorg dat de m.e.r.-makers een duidelijk beeld hebben van de behoeftenen doelstellingen van de beleidsmakers met betrekking tot het plan enHet NWP moet de waterzekerheid en -veiligheid in Nederland garanderen.joshermsenmogelijk een negatief effect op het milieu zouden kunnen hebben. Heteerste effectiviteitsniveau `bekendheid' is in deze case behaald; het rapportwerd gelezen en gericht geraadpleegd tijdens het besluitvormingsproces.`Overweging' is strikt genomen ook behaald. Echter, de milieubeoordelingstartte vrij laat en daardoor kon de milieu-informatie alleen worden ge-bruikt om de milieueffecten van bestaande besluitvoornemens te evalue-ren, en te controleren of milieu- en natuurregelgeving niet zou wordengeschonden als gevolg van hun implementatie. Omdat het conceptplan alklaar lag, is het plan-m.e.r. niet gebruikt om de beleidsopties te ontwikke-len en te bediscussi?ren. Het laatste niveau van doorwerking, `instem-ming', is ook bereikt bij het NWP. De milieubeoordeling bevestigdebestaande idee?n over de milieueffecten, maar gaf ook enkele nieuwe in-zichten. Bijvoorbeeld over de milieueffecten van een verhoging van hetwaterpeil in het IJsselmeer en het plaatsen van windturbines in de Noord-zee. Wat betreft `formele conformiteit': van de vijftien beleidsopties diezijn ge?valueerd in het plan-me.r., zijn er twee aangepast als gevolg van demilieubeoordeling.Welke van de factoren die de effectiviteit be?nvloeden, hebben bij het NWPplan-m.e.r. een rol gespeeld? Goede scoping, transparantie, pragmatismeen het niveau van ervaring van de m.e.r-maker hebben gezorgd voor eenhoge kwaliteit van de milieubeoordeling. Er was bovendien politieke wilom de milieu-informatie te gebruiken. Juist omdat deze factoren aanwezigwaren denken de meeste ge?nterviewde betrokkenen dat de potenti?le ef-fectiviteit van de plan-m.e.r. veel hoger had kunnen zijn. De late start,waardoor de milieubeoordeling niet optimaal was ge?ntegreerd in hetplanproces, heeft de effectiviteit beperkt. Het plan-m.e.r. was nog niet aanTOETS041210de milieubeoordeling zodat de milieubeoordeling hierop kan inspe-len. Dit verbetert de bruikbaarheid van de milieu-informatie.- Start vroeg met de m.e.r. zodat bevindingen en resultaten ge?ntegreerdkunnen worden in het planproces en de informatie beschikbaar iswanneer besluiten nog ontwikkeld moeten worden. Zo wordt de infor-matie niet gebruikt voor het aanpassen van reeds gemaakte besluiten,maar voor het ontwikkelen van conceptuele plannen.- Een ge?ntegreerd m.e.r.- en besluitvormingsproces bevordert samen-werking tussen de m.e.r.-makers en besluitvormers en zorgt voor eeniteratief besluitvormingsproces waarin beleidsalternatieven continuworden ontwikkeld en ge?valueerd.- Betrek stakeholders en bespreek met hen wat de milieu-implicatieszouden zijn van het implementeren van hun visies.? Instemming:- Een interactief besluitvormingsproces (`overweging') zal de kennis-basis en visies met betrekking tot het besluit van alle betrokken acto-ren verbreden.? Formele conformiteit:- Om de betrouwbaarheid en de invloed van de milieubeoordeling ophet besluit te vergroten is het belangrijk dat de methodologie en resul-taten duidelijk worden uitgelegd (zie `instemming').? Gedragsconformiteit:- Vertaal besluiten van een hoog strategisch niveau naar concrete pro-gramma's en projecten.- Zorg voor een transparante procedure. Geef duidelijk aan wie voor hetuitvoeren van welke taken verantwoordelijk is.- Monitoring. Aanhoudend controleren of het beleid (accuraat) wordtuitgevoerd.? Finale conformiteit:- Als dit het doel is, maak het dan aan de voorkant van de procedure ookexpliciet. Daarmee kan het door (alle) actoren als vanzelfsprekend oflogisch worden aanvaard.- Het zou bijzonder helpen als de bestuurder een beter milieu als ambi-tie heeft. Dan staat dat doel van tevoren vast.Tot slotHet is belangrijk dat er meer bewustwording komt van de verschillendevormen van invloed die het m.e.r.-instrument kan hebben. Het kader vooreffectiviteitstoetsing dat we gepresenteerd hebben in dit artikel kan wor-den gebruikt om (1) de effectiviteit van een m.e.r. achteraf te evaluerenmaar ook (2) om aan het begin van de procedure expliciet te bepalen welkedoelstellingen moeten worden behaald met het instrument. De indicato-effectiviteitgerlindeniensBronnEn:? Aardema H. Bedrijfsmatige schijnbeweging (Business Diversions). Leusden:Bestuur & Management Consultants; 2002.? Alexander ER, Faludi A. Planning and plan implementation: notes on eva-luation criteria. Environ Planning B: Planning Des 1989; 16(2): 127?40.? Arts J. EIA follow-up -- on the role of ex-post evaluation in EnvironmentalImpact Asassessment. Groningen: GeoPress; 1998.? Barrett S, Fudge C. Examining the Policy-action Relationship. In: Barrett S,Fudge C, editors. Policy and Action. London: Methuen; 1981.? Bina O. Context and systems: thinking more broadly about effectiveness instrategicenvironmentalassessmentinChina.EnvironManage2008;42:717?33.? Bond AJ, Dockerty T, Lovett A, Riche AB, Haughton AJ, Bohan DA, et al. Lea-rning how to deal with values, frames and governance in sustainability app-raisal. Reg Stud 2011;45(8):1157?70.? Cashmore M, Richardson T, Hilding-Ryedvik T, Emmelin L. Evaluating theeffectiveness of impact assessment instruments: theorizing the nature andimplications of their political institution. Environ Impact Assess Rev2010;30:371?9.? Faludi A. The performance of spatial planning. Planning Pract Res2000;15(4):299?318.? Herweijer M, Hummels GJA, van Lohuizen CWW. Evaluatie van indicatieveplannen (Evaluating indicative plans). Den Haag: Rijksplanologische Dienst;1990.? Jesse K. A new perspective upon environmental impact assessment. Zut-phen: Koninklijke Worhmann; 2008.? International Association for Impact Assessment and the Institute of Envi-ronmental Assessment. Principles of EIA Best Practice. Available at thewebsite of the Inter- nationalAssociation for ImpactAssessment: www.iaia.org, 1999.? Mastop H, FaludiA. Evaluation of strategic plans: the performance principle.Environ Planning B: Planning Des 1997; 24: 815?32.? Partid?rio MR, Fischer TB. Follow-up in current SEA understanding. In: Mor-rison-Saunders A, Arts J, editors. Assessing impact, handbook of EIA andSEA follow-up. London: Earthscan; 2004. p. 224?47.? Runhaar, H, Laerhoven, F van, Driessen, PPJ, Arts, J. Environmental Assess-ment in the Netherlands: effectively governing environmental protection?Adiscourse analy- sis. Environ Impact Assess Rev, in press.? Sadler B. On evaluating the success of EIA and SEA. In assessing impact. In:Morrison-Saunders A, Arts J, editors. Handbook of EIA and SEA follow-up.London: Earthscan; 2004: 248?85.ren voor de verschillende vormen van doelbereiking maken het mogelijkom evaluaties overzichtelijk en gestructureerd uit te voeren. Wij doen eenoproep aan m.e.r.-actoren ? en dan met name bevoegd gezag en initiatief-nemers - om (1) dit raamwerk aan de voorkant erbij te pakken, en daarbijsamen te bezien waar je in de procedure op uit wilt komen en hoe dat tebereiken en om (2) ervaringen te delen zodat er meer helderheid komt overde verschillende functies en invloeden van het instrument. Er is een voor-nemen om in 2013 deze ervaringen samen te vatten en te bundelen in eennieuw artikel in Toets als bijdrage aan betere doorwerking van m.e.r.