TOETS030714VErankErdwaTindEprakTijkalgangbaarwaSwETOpdEarchEOlOgiSchEmOnumEnTEnzOrgdeintegratievanarcheologischewaardeninhetbesluitvormingsprocesrondruimtelijke-ordeningsaangelegenhedenwordtdelaatstejarensteedsbelangrijker.doordetoenemendedrukopderuimtevindenersteedsvaker`verstoringen'indebodemplaats.hetVerdragvanmaltaendebeoogdeimplementatievanditverdragdoormiddelvande`wetopdearcheologischemonumentenzorg'eisendatarcheologischewaardenwordenmeegewogenbijdebesluitvormingoverruimtelijkeaangelegenheden.maaropwelkewijzehetVerdragvanmaltaprecieswordtge?mplementeerd,welkegevolgendenieuwewetheefteninhoeverreersprakeisvaneengeheelnieuweaanpak,isvaaknietduidelijk.ditartikeltrachtantwoordtegevenopdezevragen.heinowitbreukarcheologieFOTO:SXC.HUTOETS030715in dit artikel wordt ingegaan op de wijzigingen met betrekking tot hetwettelijk systeem inzake de milieueffectrapportage (m.e.r.), het instrumentarium uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de ontgrondingenvergunning. Vervolgens wordt kort ingaan op het veroorzakersprincipe. Uitgangspunt is namelijk dat de veroorzaker betaaltvoor de archeologische kosten. Onderzocht zal worden wat de meerwaardevan de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) is ten opzichtevan het huidige systeem. Of is er eigenlijk niets nieuws onder de zon?Het Verdrag van Malta1 heeft als uitgangspunt om archeologische waardenbij de besluitvorming over ruimtelijke ingrepen expliciet te laten meewegen. Dit omdat zij een onvervangbaar onderdeel van het culturele erfgoedzijn. Waar mogelijk dienen deze waarden te worden ontzien. Indien dit nietmogelijk is, moeten de waarden via archeologisch onderzoek worden veiliggesteld. Hierbij geldt het uitgangspunt dat de veroorzaker betaalt.m.e.r.-plichtigeprojectenDe aansluiting bij de m.e.r. in de Wamz is een uitwerking van artikel 5 vanhet Verdrag van Malta. In het bijzonder het derde lid van dit artikel bepaaltdat `milieueffectrapportages en de daaruit voortvloeiende beslissingen tenvolle rekening dienen te houden met archeologische vindplaatsen en huncontext'. Dat de m.e.r. belangrijk is om archeologische waarden te beschermen, vloeit voort uit de grootschaligheid van de potenti?le bodemverstoringen. De initiatiefnemer van de m.e.r. moet archeologisch vooronderzoeklaten verrichten. Uit het archeologisch onderdeel van de m.e.r. blijkt danhoe kwetsbaar het betreffende gebied, of delen daarvan, in archeologischezin is. Op basis hiervan kunnen maatregelen worden getroffen.dEiniTiaTiEFnEmErVandEm.E.r.mOETarchEOlOgiSchVOOrOndEr-zOEklaTEnVErrichTEnDe Wamz past de Wm zodanig aan dat de uitvoering van de m.e.r.regelingmede onder de verantwoordelijkheid van de minister van OCenW valt. Ditmanifesteert zich onder meer en vooral in het feit dat de minister in elkeprojectm.e.r.procedure een wettelijke adviesrol verkrijgt (zowel in de voorfase als in de toetsingsfase). In de praktijk zal deze adviesfunctie worden uitgevoerd door de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM)2. Zij zal dus als hoeder van de archeologische component inde m.e.r. opereren. Zeker de Commissie voor de milieueffectrapportage zal bijhaar advisering gewicht toekennen aan een dergelijke deskundige instantie.Bij de planm.e.r. kan de RACM ook haar invloed uitoefenen. Alvorens hetplanMER wordt opgesteld, raadpleegt het bevoegd gezag de bestuursorgaDE AUTEURMr. drs. Heino Witbreuk (0652473905, H.Witbreuk@kienhuishoving.nl)is werkzaam bij KienhuisHoving advocaten en notarissen in Enschede.nen die bij de voorbereiding van het plan moeten worden betrokken. Opgrond van deze bepaling zal de RACM, namens de minister van OCenW, inde regel betrokken worden bij de reikwijdte en het detailniveau van het opte stellen planMER.Het vorenstaande impliceert mijns inziens niet dat er in de m.e.r.praktijkveel zal veranderen. In de praktijk is het al lange tijd gemeengoed dat archeologie ??n van de te behandelen milieuaspecten is. De RACM wordt ook alstructureel betrokken bij m.er.plichtige projecten. Dit blijkt uit raadpleging van verschillende milieueffectrapporten over infrastructurele werken,woningbouw en bedrijventerreinen. Heeft de Wamz dan helemaal geenpraktische meerwaarde, zo zult u zich misschien afvragen? Wellicht kanmen denken van wel, aangezien het op een volwaardige wijze betrekkenvan archeologische waarden in de m.e.r. na inwerkingtreding van de Wamzwettelijk wordt verankerd. Echter, ook dit is in ieder geval deels geen juistevoorstelling van zaken, omdat het wettelijk milieubegrip uit de Wm, endaarmee uit de m.e.r.regeling, op dit moment tevens het archeologischbelang omvat.malTaditverdragwordtindenederlandsewetgevingge?mplementeerddoormiddelvande`wetopdearcheologischemonumentenzorg'.dewamzisop19december2006doordeEerstekamerzonderstemmingaangenomenengepubliceerdinStaatsblad42van5februari2007.dewamzzalopeenbijkoninklijkbesluittebe-palentijdstipinwerkingtreden,waarbijdeverwachtingisdatditop1juli2007zalplaatsvinden.doormiddelvandewamzwordtvoorzienineenwijzigingvandemonumentenwet1988,dewoningwet,dewetmilieubeheer(wm)endeOntgrondingenwet.uitgangspuntvandewamzis:archeologi-schewaardenwaarnodigbeschermen,zonderdatmeermaatschap-pelijkelasteninhetlevenwordengeroependanstriktnoodzakelijkis.dewetbeoogteengenuanceerderegelingtebiedendiezoveelmogelijkaansluitbijbestaandewet-enregelgeving.Erissprakevaneendrieslaginhetwetsvoorstel:?eenregimevoorprojectenwaarvooreenm.e.r.-proceduredienttewordendoorlopen;?eenregimevoorhetbouwenenoverigeuitvoerendewerkzaam-hedeninhetkadervanbestemmingsplanneneninhetkadervanvrijstellingen;en?eenregimevoorontgrondingen.1 EuropeesVerdraginzakedebeschermingvanhetarcheologischErfgoed,Trb.1992,32(oorspronkelijketekst),Trb.1992,97(nederlandsevertaling).hetverdragisdoornederlandondertekendteVallettaop16januari1992.goedgekeurddoordeStaten-generaalop26februari1998,Staatsblad1998,196.2derijksdienstvoorhetOudheidkundigbodemonderzoek(rOb)isop1september2006gefuseerdmetderijksdienstvoordemonumentenzorg(rdmz)enheeftopditmomentdenaamrijksdienstvoorarcheologie,cultuurlandschapenmonumenten(racm).TOETS030716mogelijkemaatregelenIn de huidige m.e.r.regeling uit de Wm en het Besluit milieueffectrapportage 1994 wordt al rekening gehouden met archeologische waarden. Hetgevolg van het betrekken van archeologische waarden in de m.e.r.procedure is dat het bevoegd gezag aangeeft welke maatregelen de initiatiefnemer van het project moet nemen in verband met deze waarden. Zowelin het huidige als nieuwe wettelijke stelsel zijn er in grote lijnen drie mogelijke maatregelen: planaanpassing waarbij de archeologische waardenin situ worden bewaard, opgraving en verloren laten gaan. Het gaat namelijk niet alleen om de aanwezigheid van deze waarden, maar ook om deletterlijke waarde en zeldzaamheid van de relicten. Er kunnen mitigerende maatregelen worden opgenomen, zoals het toepassen van bepaaldewerkwijzen (palen de grond in schroeven in plaats van heien) of het onderarcheologische begeleiding uitvoeren van werkzaamheden.Het bevoegd gezag kan eisen dat de m.e.r. globaal dan wel uitgebreid informatie genereert ten aanzien van archeologische waarden, wanneer opgrond van een wettelijke regeling de bevoegdheid bestaat tot het opleggenvan archeologische maatregelen. Uitgebreid onderzoek zal mijns inziensvooral ge?ist (moeten) worden, indien een ruimtelijke ingreep geplandstaat in een gebied met een hoge of middelhoge archeologische verwachtingswaarde. Wanneer het bevoegd gezag in dat geval via de richtlijnen(inzake de inhoud van het te vervaardigen projectMER) eist dat archeologisch onderzoek moet worden verricht, kan niet volstaan worden met eenleemte in kennis. Ik kan mij voorstellen dat het bevoegd gezag in die gevallen de initiatiefnemer verplicht tot het verrichten van archeologisch veldonderzoek, om de archeologische (verwachtings)waarden in kaart te brengen c.q. te verduidelijken. Dit wil overigens niet zeggen dat de aangetroffenwaarden in de m.e.r.procedure moeten worden opgegraven. Hiermee kangewacht worden totdat men daadwerkelijk begint met de uitvoerende(voorbereidende) werkzaamheden of eventueel in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan. De m.e.r. is er juist om de gevolgen voor hetmilieu in kaart te brengen. Hiertoe dienen in het kader van de m.e.r. eerstde archeologische (verwachtings)waarden inzichtelijk te worden gemaakt.archeologieHieruit kunnen dan wel archeologische opgravingsverplichtingen volgen bijhet daadwerkelijk realiseren van de m.e.r.plichtige activiteit. Archeologische waarden behoeven in de regel niet te worden opgegraven binnen dem.e.r.procedure. Wel kunnen er verplichtingen uit het milieueffectrapportvolgen tot het verrichten van opgravingen in het vervolgtraject.(bouw)werkenbijbestemmingsplannenenvrijstellingenHet tweede regime uit de Wamz betreft een regime voor het bouwen enuitvoerende werkzaamheden in het kader van bestemmingsplannen en vrijstellingen. Het Verdrag van Malta bepaalt dat in de ruimtelijke ordeningrekening moet worden gehouden met archeologische waarden. Indien opdit moment verwacht wordt dat er archeologische waarden in een gebiedaanwezig zijn, dient men bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening te houden met deze waarden. Archeologische waarden zijn ruimtelijkrelevant, zo is inmiddels uitdrukkelijk in jurisprudentie uitgemaakt. Hierdoor kan het archeologisch belang gereguleerd worden in besluiten diehaar grondslag vinden in de WRO.Aangezien archeologische waarden vaak niet zichtbaar zijn, is het doorgaans moeilijk om aan te geven waar deze waarden in een plangebied voorkomen. Een hulpmiddel hierbij biedt de `Indicatieve Kaart voor de Archeologische Waarden' (IKAW). In streekplannen wordt tegenwoordig ook vaakverwezen naar de IKAW. Gedeputeerde Staten kunnen bij de goedkeuringvan een bestemmingsplan beschermende maatregelen eisen (en zijn daartoe ook verplicht) wanneer gronden worden aangemerkt als gebieden meteen hoge of middelhoge `verwachtingswaarde' voor archeologisch erfgoed.Voorbeelden van zulke beschermende maatregelen zijn onder meer een beschermend binnenplans vrijstellingenregime en een beschermend aanlegvergunningstelsel.hETiSbEpaaldniETuiTTESluiTEndaTdEwamzzijnSchaduwVOOruiThEEFTgEwOrpEnOpdEVOrmingVanjuriSprudEnTiEDe Wamz bepaalt in artikel 38a lid 1 uitdrukkelijk dat de gemeenteraadbij de vaststelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 WROen bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening houdtmet de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten. Degemeente zal in de voorbereidingsfase van het bestemmingsplan een inventariserend onderzoek moeten laten uitvoeren en het bestemmingsplan zodanig ontwerpen dat bij de bestemming en de gebruiksmogelijkheden rekening wordt gehouden met de archeologie. Ten opzichte van hethuidige systeem zal er door deze inspanningsverplichting niet veel veranderen. Wel merk ik op dat de huidige jurisprudentie, waaraan ik eerder hebgerefereerd, vooral is ontwikkeld nadat de Wamz als wetsvoorstel is gepubliceerd. Daarmee is bepaald niet uit te sluiten dat de Wamz zijn schaduwvooruit heeft geworpen op de vorming van jurisprudentieFOTO:SXC.HUTOETS030717attentiegebieden aan te wijzen. Dit zijn gebieden die (naar verwachting) archeologisch waardevol zijn. De gemeente zal haar bestemmingsplan(nen) indit gebied moeten herzien, binnen een door de provincie vast te stellen termijn. Bestaande `archeologieonvriendelijke' bestemmingsplannen blijvendus onverminderd van kracht na inwerkingtreding van de Wamz.OntgrondingenHet derde regime dat in de Wamz is opgenomen, heeft betrekking op ontgrondingen en voorziet in een aanpassing van de Ontgrondingenwet. Via deWamz wordt de Ontgrondingenwet aangevuld met bepalingen die voornamelijk strekken tot het eventueel opleggen van archeologische voorschriften in de ontgrondingenvergunning en het overleggen van een archeologisch waardenrapport.Ik denk dat dit geen wijziging van de bestaande praktijk oplevert, nu hetbevoegd gezag, meestal de provincie, op dit moment al voorschriften aan deontgrondingenvergunning kan verbinden ter bescherming van alle bij deontgronding betrokken onderwerpen. Hieronder valt mijns inziens eveneens het archeologisch belang.kostenverhaalEen belangrijke pijler van het Verdrag van Malta en de Wamz is het veroorzakersprincipe. In het kort bepaalt dit principe dat wie de bodem verstoortwaar archeologische waarden aanwezig zijn of worden vermoed, moet betalen voor de archeologische kosten. Wie als veroorzaker moet worden aangemerkt, is afhankelijk van het regime waaronder de bodemingreep valt. Ditkan zijn de initiatiefnemer van een m.e.r., de aanvrager van een bouwvergunning, de aanvrager van een ontgrondingenvergunning enzovoort. DeWamz bepaalt overigens expliciet dat archeologische opgravingskostendoor gemeenten verhaald kunnen worden door middel van de exploitatieovereenkomst. Dit is een meerwaarde, nu het naar huidig recht verdedigbaar is dat deze kosten niet (geheel) te verhalen zijn.archeologischwaardenrapportVolgens de Wamz kan in het belang van de archeologische monumentenzorg een archeologisch vooronderzoek (archeologisch waardenrapport)worden verlangd van de aanvrager van respectievelijk een aanlegvergunning, reguliere bouwvergunning of een planologische vrijstelling. Aan dezebesluiten kunnen tevens de volgende voorschriften worden verbonden: deverplichting tot het treffen van technische maatregelen waardoor monumenten in de bodem kunnen worden behouden, de verplichting tot hetdoen van opgravingen en de verplichting de activiteit onder archeologischebegeleiding te plaatsen. Overigens kunnen deze verplichtingen ook wordenge?ist bij het verlenen van een monumentenwetvergunning en het verlenenvan een sloopvergunning in een beschermd stads en dorpsgezicht, maardeze vergunningen zijn vaak niet vereist.In de huidige situatie is het op dit moment ook mogelijk om voorschriftente koppelen aan een aanlegvergunning en waarschijnlijk de vrijstelling,maar niet aan de bouwvergunning. Door de Wamz kunnen deze voorschriften nu ook aan de reguliere bouwvergunning worden gekoppeld. Dit is duseen meerwaarde van het wetsvoorstel ten opzichte van de huidige situatie.`Kruimelgevallen' zijn van de archeologische onderzoeksverplichtingen envoorschriften uitgesloten. Dit zijn projecten met een oppervlakte kleinerdan 100 m2. Als de gemeenteraad dit onwenselijk vindt, kan zij (bijvoorbeeld in de gemeentelijke archeologieverordening) de `kruimelgevallenregeling' wijzigen. Dit betreft een wijziging door de oppervlaktemaat naarboven dan wel naar beneden bij te stellen. Waarschijnlijk zal een dergelijkeafwijking met archeologisch inhoudelijke redenen moeten worden onderbouwd. Daarnaast kan de gemeenteraad op basis van de Wamz gevallenvaststellen waarin burgemeester en wethouders kunnen afzien van naderarcheologisch onderzoek of archeologische verplichtingen.De Wamz is enkel van toepassing op nieuwe en te herziene bestemmingsplannen. Om archeologisch waardevolle gebieden toch direct een bescherming te geven, krijgen provinciale staten de bevoegdheid om archeologischeFOTO:SXC.HUTOETS030718Welke kosten dient de veroorzaker te betalen? Alle kosten die voortvloeienuit het naleven van de archeologische voorschriften bij een vergunning ofvrijstelling zullen de veroorzakers moeten betalen. Hieronder vallen tevenseventuele vertragingskosten. De kostentoerekening eindigt bij het aanleveren van de (geconserveerde) vondst, inclusief documentatie en rapportage.Toevalsvondsten komen niet ten laste van de veroorzaker.3Wanneer het gaat om excessief hoge kosten, kan de veroorzaker in aanmerking komen voor een billijke vergoeding van het verplichtende bestuursorgaan. Wanneer kosten excessief zijn is niet duidelijk omschreven, wat in depraktijk tot veel onzekerheid kan leiden. Verwacht wordt dat aangeslotenzal worden bij de voorzienbaarheid van de kosten. De rechtspraak zal hierover duidelijkheid moeten verschaffen. Ik merk hierbij op dat de verwijzingin de memorie van toelichting op pagina 48 naar het draagkrachtbeginselbijzonder verontrustend is. In dat geval zou rekening worden gehoudenmet de financi?le positie van de veroorzaker. Van een evenwichtige kostentoedeling kan dan geen sprake zijn.Bij uitzonderlijk hoge meerkosten komt het bestuursorgaan in aanmerkingvoor een rijksbijdrage. Wanneer daarvan sprake is, is verduidelijkt in hetBesluit op de archeologische monumentenzorg. Bestuursorganen komen inaanmerking voor een vergoeding indien de archeologische kosten hogerzijn dan het drempelbedrag tezamen met het veroorzakersdeel. Het drempelbedrag bedraagt voor gemeenten E 2,50 (provincies E 0,50) vermenigvuldigd met het aantal inwoners.TotslotIn deze bijdrage is getracht een antwoord te vinden op de vraag wat demeerwaarde van de Wamz is ten opzichte van de huidige situatie bij deomgang met archeologische waarden in het ruimtelijkeordeningsproces.Gebleken is dat er bij het opstellen van een MER, maar ook bij het vervaardigen van een bestemmingsplan, al rekening wordt gehouden met archeologische waarden. Archeologische voorschriften kunnen op dit moment worden gekoppeld aan een aanlegvergunning en waarschijnlijk aan een vrijstelling. Wel is opgemerkt dat de huidige jurisprudentie vooral is ontwikkeldnadat de Wamz als wetsvoorstel is gepubliceerd. Wellicht heeft de Wamzhaar schaduw vooruit geworpen op de vorming van deze jurisprudentie.De Wamz zorgt voornamelijk voor een wettelijke verankering van een bestaande praktijk, waardoor het minder vrijblijvend zal zijn om archeologische waarden te betrekken in het besluitvormingsproces rond ruimtelijkeordeningsaangelegenheden. Dit komt onder meer tot uitdrukking in dewettelijke adviesrol die de minister van OCenW heeft gekregen bij m.e.r.plichtige projecten.De praktische meerwaarde van de Wamz heeft voornamelijk betrekking opde voorschriften die kunnen worden gekoppeld aan de reguliere bouwvergunning en bij vrijstellingen, de `kruimelgevallenregeling' en de verhaalsmogelijkheid van archeologische opgravingskosten via de exploitatieovereenkomst.Wel is de regeling met betrekking tot de excessieve kosten nog erg onduidelijk en kan deze voor veel onzekerheid zorgen. Dat is jammer, want voorkomen moet worden dat onduidelijkheid hierover leidt tot afkalving van hetdraagvlak dat nu binnen de bouw bestaat om bodemschatten niet ongezienverloren te laten gaan.Als tip voor de uitvoeringspraktijk en voor partijen die tegen ruimtelijk bestuursrechtelijke plannen ageren geef ik mee dat de (meeste) verplichtingenuit de Wamz op dit moment ook al voorgeschreven zijn. U zult nu en in detoekomst rekening moeten houden met archeologische waarden, vooral indien de gronden een hoge dan wel middelhoge archeologische verwachtingswaarde hebben. Beschermende maatregelen en eventueel opgravingenzijn dan vereist. De praktijk zal uitwijzen in hoeverre de Wamz echt eenmeerwaarde heeft voor de bescherming van archeologische waarden. Vooralsnog ben ik voor wat betreft de uitvoeringspraktijk van mening: er is eigenlijk weinig nieuws onder de zon.archeologieFOTO:SXC.HU3 Toevalsvondstenzijnvondstendiewordengedaannadatbijvoorbeeldeenbouwvergunningisverleendendeaanvragervoldaanheeftaanalzijn(archeologische)verplichtingen.indienmendantochopeenarcheologischevondststuitkandeministergebruikmakenvandebevoegdhedengenoemdindeartikelen56en57wamz.Eenvoorbeeldvanzo?nbevoegdheidishet(laten)opgravenvandevondst.dehieraanverbondenkostenkomennietvoorrekeningvandeaanvrager.