TOETS0415WINDTURBINESDE AUTEURSTom van der Linde (06-83168644, tom.vanderlinde@anteagroup.com) isadviseur industri?le veiligheid en Jeroen Eskens (06-20544823, jeroen.es-kens@anteagroup.com) is milieuplanoloog. Beide auteurs zijn werkzaambij Antea Group en betrokken bij de ontwikkeling van diverse windpar-ken in onder meer de havengebieden van Delfzijl, Rotterdam, Dordrecht,Moerdijk en Vlissingen.VOORAL EENECONOMISCH ISSUE?Bij de ruimtelijke inpassing van windturbines moet zorgvuldig naar het aspect veiligheid wordengekeken. Hoewel voor windturbines strenge veiligheidseisen gelden, is een incident met eenomvallende mast of afvallend rotorblad namelijk nooit geheel uit te sluiten. We zien dat in m.e.r.voor windparken nogal verschillend wordt omgegaan met (externe) veiligheid. Dat wordt medeveroorzaakt door de menging van het veiligheidsaspect (de kans op slachtoffers) en het economisch aspect (het effect als gevolg van schade aan ? bijvoorbeeld ? buisleidingen). In dit artikelgaan we in op de risicoaspecten van windparken. We laten zien dat economische risicoaspectenmaatgevend kunnen zijn bij de inpassing van windturbines. Dit speelt vooral bij bedrijventerreinen.Tom van der Linde en Jeroen EskensWINDTURBINES EN EXTERNE VEILIGHEID18gen dat het toerental niet te ver oploopt en dat bij te harde wind de rotorwordt stilgezet. Incidenten zijn echter nooit helemaal uit te sluiten. Deminst onwaarschijnlijke incidenten bij windturbines zijn het verlies vaneen rotorblad en het omvallen van de turbine. Bij het verlies van een (deelvan een) rotorblad wordt het blad weggeslingerd en kan tot op enige af-stand schade veroorzaken. Het omvallen van een turbine of het losraken envallen van de gondel is minder waarschijnlijk.Als een incident zich voordoet, lopen personen in de omgeving gevaar. Ookkan een weggeslingerd rotorblad installaties in de omgeving beschadigenzoals buisleidingen, hoogspanningslijnen of chemische industrie. De mo-gelijke (veiligheids)effecten van de windturbines hebben betrekking opverschillende aspecten. Voor een deel gaat het om effecten die doorgaansworden beschouwd onder de noemer van de externe veiligheid (het directeeffect van de kans op overlijden door een calamiteit), maar ook gaat het omRisico's van windturbinesWindturbines moeten aan strenge veiligheidseisen voldoen. De constructievan mast, gondel en rotor moet zijn afgestemd op de lokaal heersendewindcondities en de turbine moet voorzieningen bevatten die er voor zor-Toets_04.indb 18 04-12-15 09:17TOETS0415meerderd met de bladlengte (halve rotordiameter). Voor het minder on-waarschijnlijke risico van het afwaaien van een rotorblad hangt de maxi-male invloedsafstand (ook wel aangeduid als de werpafstand) af van dedraaisnelheid op het moment van afwaaien en van de massa, ligging vanhet zwaartepunt in het blad, de aerodynamische eigenschappen van hetblad en de ashoogte van de turbine. Door deze veelheid van factoren is ergeen eenduidige relatie tussen de afmetingen van turbines en de maxima-le effectafstand. Kenmerkend is wel de risicocurve die een redelijk vlak ver-loop heeft en scherp daalt op de maximale effectafstand.Beoordeling risico's van windturbines in m.e.r.Aan wet- en regelgeving kan ? via modelmatige bepaalde risicocurves ?worden ontleend welke afstand windturbines omwille van veiligheid moe-ten hebben tot objecten in de omgeving. De wet- en regelgeving heeft al-leen betrekking op het voorkomen van slachtoffers en niet op hetvoorkomen van economische schade aan bijvoorbeeld (hoogspannings)lei-dingen of productie-installaties.Bij de beoordeling van de externe veiligheid gaat het in het algemeen omde (gebruikelijke) effecten op het plaatsgebonden risico (PR) en het groeps-risico (GR). In een m.e.r. voor een windpark kunnen deze effecten goed inbeeld worden gebracht en worden beoordeeld, met dien verstande dat heteffecten die meer op economisch gebied liggen zoals de mogelijke impactop de leveringszekerheid bij beschadiging van (buis)leidingen. Een derdecategorie van effecten is indirect: binnen de invloedssfeer van een risicovolobject of leiding kan een windturbine ertoe leiden dat er een additionelefaalkans ontstaat, hetgeen als effect kan hebben dat de betreffende risico-contour groter wordt (`domino-effect').De kadersDe afstand die aangehouden moet worden bij het plaatsen van windturbi-nes omwille van (externe) veiligheid is vastgelegd in een complex van ver-schillende wetten, besluiten, regelingen, handleidingen, beleidsregels.1Het Handboek risicozonering windturbines is een gebundelde samenvat-ting hiervan. Hoewel de fragmentatie in verschillende wetten en besluitenonoverzichtelijkheid in de hand werkt, is de bescherming van personen inde omgeving van windturbines juridisch goed geregeld.In het Activiteitenbesluit is geregeld welke afstand tussen windturbines en(beperkt) kwetsbare objecten moet worden aangehouden. In andere beslui-ten ? zoals Bevi2 en Bevb3 ? is omwille van mogelijke domino-effecten te-vens geregeld welke afstand tussen windturbines en respectievelijk risico-volle inrichtingen en buisleidingen moet worden aangehouden. Als eenwindturbine bijvoorbeeld nabij een buisleiding wordt geplaatst is dit toe-gestaan zolang de risicocontouren van de buisleidingen niet dusdanig toe-nemen dat deze over kwetsbare objecten in de omgeving komen te liggen.Anders ligt het voor de potenti?le economische effecten. Hiervoor ont-breekt een eenduidig wettelijk, juridisch kader. Of een windpark in eenbepaalde omgeving economisch acceptabel is, is dus niet afleidbaar uit re-gels en normen, maar blijkt het resultaat te zijn van ? in feite ? onderhan-deling tussen de belanghebbenden.RisicoafstandenDe afstand tot waarop risico's van windturbines manifest kunnen wordenhangt af van een aantal factoren. Duidelijk is dat bij omvallen van de mast,de maximale effectafstand gelijk is aan de ashoogte van de turbine, ver-19JEROENESKENS1 Een niet limitatieve opsomming:Activiteitenbesluit, Besluit Algemene Regels Ruimtelijke Ordening,Regeling Algemene Regels Ruimtelijke Ordening, Besluit externe veiligheid inrichtingen, Regelingexterne veiligheid inrichtingen, Handleiding risicoberekening Bevi, Besluit externe veiligheidbuisleidingen, Regeling externe veiligheid buisleidingen, Handleiding risicoberekening Bevb,Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Handleiding risicoanalyse transport,Waterwet, Keur van de waterschappen, Beleidsregels voor het plaatsen van windturbines op- enover Rijkswaterstaatswerken, Luchtvaartwet, Regeling Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens,ICAO Richtlijnen, enzovoort.2 Besluit externe veiligheid inrichtingen.3 Besluit externe veiligheid buisleidingen.Toets_04.indb 19 04-12-15 09:17JEROENESKENSWINDTURBINESden risico) een issue is. Dat betekent dat in m.e.r. voor windparken in hetbuitengebied veelal kan worden volstaan met het verifi?ren of de risicoaf-stand inderdaad kleiner is dan de vanwege geluid en slagschaduw beno-digde afstanden.Het `buffer'effect van de geluids- en slagschaduwnormen is niet van toe-passing op risicovolle objecten. Dat kan als gevolg hebben dat binnen derisicoafstand van windturbines, objecten zoals leidingen, inrichtingen ofinstallaties aanwezig zijn die een eigen risicocontour hebben. Als dat hetgeval is kan een domino-effect aan de orde zijn. Dit is echter in het buiten-gebied voor externe veiligheid weinig relevant. Uit analyses (bijvoorbeeldvoor gasleidingen) is gebleken dat het `additionele risico' (de toename vande kans op een calamiteit met een windturbine) effect heeft op de liggingvan de PR-contour. Vanwege het buffereffect van geluid en slagschaduw isechter nagenoeg uitgesloten dat dit effect optreedt op een plaats waarkwetsbare objecten aanwezig zijn. Dat betekent dat het verschuiven van derisicocontour geen gevolg heeft voor het plaatsgebonden risico en hetgroepsrisico van de risicobronnen in de omgeving. Economische issueskunnen dan echter wel degelijk aan de orde zijn. Dit speelt in het buitenge-bied vooral in situaties dat niet is uitgesloten dat windturbines impacthebben op onder- of bovengrondse leidingen. Er kan dan een onderhande-ling ontstaan tussen de beheerders van de leidingen en de andere partijenover afstanden, risico's, vervolgschade en wat maximaal aanvaardbaar is.Dit kan een factor zijn bij het bepalen van de opstelling van de turbines eneventueel bij het treffen van mitigerende maatregelen (bijvoorbeeld hetversterken of afdekken van een ondergrondse leiding).Samengevat: in m.e.r. voor windprojecten in het buitengebied is het aspectexterne veiligheid geen wezenlijk issue, maar kunnen economische aspec-ten wel degelijk een rol spelen.Inpassing in bedrijventerreinenIn de ambitieuze landelijke doelstelling wat wind op land betreft zijn onderandere bedrijventerreinen aangewezen als ontwikkellocaties. Windturbi-nes zijn over het algemeen landschappelijk goed in te passen in deze ge?n-dustrialiseerde omgeving, hoewel de maat van moderne turbines (met tip-TOETS041520groepsrisico ten gevolge van een windturbine niet wordt beschouwd. Eengroepsrisicobeoordeling kan wel spelen als het toegevoegd risico van eenwindturbine aan (bijvoorbeeld) een chemische installatie wordt beoor-deeld. Het gaat dan om de toename van het groepsrisico ten gevolge van dechemische installatie. Voor de economische effecten bestaat geen vastge-steld kader; de beoordeling hiervan is voor een m.e.r. echter minder rele-vant.Kans op effecten in het buitengebiedDe inpassing van nieuwe windparken blijkt ? ook in het buitengebied ? inde praktijk een lastige opgave. Dat heeft te maken met de maatschappelijkeomgeving waar nieuwe windparken over het algemeen niet kunnen reke-nen op veel draagvlak, maar is ook het gevolg van de normen voor de ge-luidsbelasting en slagschaduw. Die leiden nogal eens tot passen en metenom overal (dat wil zeggen: bij alle gevoelige bestemmingen) te kunnen vol-doen. Doordat de risicoafstanden van windturbines (veel) kleiner zijn dande afstanden die noodzakelijk zijn vanwege geluid en slagschaduw komthet in de praktijk eigenlijk niet voor dat externe veiligheid (plaatsgebon-0 50 100 150 200 250 300 350Totaal mastbreukTotaal gondel/motor-afworpTOTAALTotaal bladbreuk400 450 500Plaatsgebonden risico als gevolg van windturbinePlaatsgebondenrisico[jaar]Afstand [meter]1,00E-141,00E-131,00E-121,00E-111,00E-101,00E-091,00E-081,00E-071,00E-061,00E-051,00E-041,00E-031,00E-021,00E-011,00E-00Figuur 1.Voorbeeld van eenrisicocurve van een windturbine. Indit voorbeeld is op een afstand vanmeer dan 350 m de kans op eeneffect verwaarloosbaar.Toets_04.indb 20 04-12-15 09:17TOETS0415JEROENESKENShoogtes van meer dan 150 m) niet altijd (meer) aansluit bij de schaal vanbedrijventerreinen. Op sommige bedrijventerreinen wordt echter ook (che-mische) industrie en een complex aan ondergrondse kabels en buisleidin-gen gevonden. De economische schade die een windturbine kan veroorza-ken, is daardoor vaak een issue. Deze economische schade als gevolg vaneen incident kan immers aanzienlijk zijn. Logisch dus dat bij de ontwikke-ling van windenergie op bedrijventerreinen hierover discussie ontstaat metbedrijven en leidingbeheerders. Dit zijn complexe normatieve discussies diedoor het ontbreken van een eenduidig wettelijk toetsingskader lastig of niette beslechten zijn. Onnodige kosten en vertraging zijn het gevolg. En somswerken deze discussies zelfs dusdanig belemmerend dat de ontwikkelingwindenergie op een bedrijventerrein in zijn geheel niet doorgaat.Wat de discussie veroorzaakt is de kans op economische schade die eenomvallende turbine of een afvallend blad kan veroorzaken. De economi-sche schade van een kapotte leiding en procesinstallatie kan miljoeneneuro's per dag bedragen. Logisch dus dat de partijen die risico lopen (lei-dingbeheerders, buurbedrijven) hun belang verdedigen door het afgevenvan eisen, wensen en adviezen, vaak al in de fase dat nog wordt nagedachtover de inpassing van turbines in een bedrijventerrein. Een veel gehoordadvies is bijvoorbeeld het aanhouden van de maximale werpafstand vaneen rotorblad als minimale afstand tussen een installatie en een windtur-bine. Of dat een windturbine niet meer dan 10% mag bijdragen aan de au-tonome faalfrequentie van een installatie. Of zelfs niet meer dan 0%. Ookworden kooiconstructies of betonplaten ge?ist die een installatie moetenbeschermen. De onderbouwing van dergelijke `adviezen' is vaak onduide-lijk, waarbij soms sprake is van misinterpretatie van regelgeving.Het is vervolgens aan de windturbineontwikkelaar deze adviezen op te vol-gen of met tegenargumenten te pareren. Het bevoegd gezag dient vervol-gens de uiteindelijke afweging te maken.Uitgaande van een toenemende deregulering is er in essentie niets mis methet ontbreken van een wettelijk kader voor de beoordeling van economi-sche schade. Wellicht is dit precies zoals de hedendaagse ruimtelijke orde-ning zou moeten zijn: de uitkomst van een communicatieproces tussenalle belanghebbende actoren en een teruggetrokken overheid die stuurt opproces en niet op inhoud. Echter, in de casus windturbines en externe vei-ligheid is de materie voor een dergelijk communicatieproces wellicht teabstract en te complex. Het is nu eenmaal een specialisme waar slechts eenbeperkt aantal instanties ervaring mee heeft. Want over welke economi-sche schade hebben we het eigenlijk? En is de toegevoegde kans op het fa-len van een installatie van 0,0000001/jaar nu acceptabel of niet? Of tochliever 0,00000001/jaar? En hoe verhoudt dit zich tot de acceptatie van an-dere omgevingsaspecten die een bedrijfsproces kunnen verstoren? Enmaakt het dan nog uit of het een leidingstraat met verschillende hoofd-transportleidingen voor aardgas betreft of een enkele distributieleiding?Of een propaantank van 8 m3 of een naftakraker? De discussie is complexen normatief. Een breed gewogen afwegingskader hiervoor bestaat niet.Windturbineontwikkelaars en hun buren komen er zodoende maar moei-lijk uit. Projecten vertragen en jagen projectontwikkelaars, belanghebben-den en overheden op kosten. En helaas is de uitkomst van het proces zeldendat consensus ontstaat over de normatieve vraag die voorligt. In plaatsdaarvan zien wij vaak het tegenovergestelde gebeuren. Bij gebrek aan geob-jectiveerde beoordelingskaders blijft de discussie lopen. En het is meestalde ontwikkelaar die in deze discussie overstag gaat omdat de businesscasegeen proceskosten of vertraging kan dragen. Eenzijdig afgekondigde `eisen'worden dan overgenomen in de besluitvorming, lijken daardoor bevestigdin `juistheid' en worden bij een volgend project met meer nadruk her-haald. En zo lijkt er een soort ongeschreven wet te ontstaan die vrij is vanenige maatschappelijk afgewogen onderbouwing.Moeten we daarom niet terug naar de basis: Wat willen we als maatschap-pij eigenlijk beschermen? Naast de veiligheid van personen ook bedrijfs-economische belangen? En zo ja, hoe beoordelen we dat dan? En moet hetrisico dat windturbines veroorzaken, worden verzekerd? Of afgekocht? Ant-woorden op deze vragen zijn nodig om tot een betere afweging te kunnenkomen en bedrijfseconomisch belang de bescherming te geven die het toe-komt.Beschouwd vanuit de milieueffecten die in een m.e.r. voor een windpark ofeen bedrijventerrein met windturbines aan de orde moeten komen, is de eco-nomische dimensie minder van belang. Er is echter nog een ruimtelijk-econo-misch effect. Door het meer of minder goed samengaan van windturbines ensommige soorten van bedrijvigheid kunnen windturbines beslag op ruimteop bedrijventerreinen innemen die eigenlijk is bedoeld voor (zware) indu-strie. Dat kan ertoe leiden dat de ruimte op industrieterreinen minder effi-ci?nt wordt benut. En dat is voor m.e.r. wel een relevant aspect. 21Toets_04.indb 21 04-12-15 09:17