Wie is straks belanghebbende bij het besluit waaraan ik werk, en kan dus te zijner tijd beroep instellen? Eigenlijk mag die vraag helemaal niet gesteld worden. Bij het voorbereiden, en ook bij het toetsen van een ruimtelijk besluit, is het juist zaak om alle mogelijke voor- en (vooral) tegenstanders van het project in beeld te brengen. De kunst is om inhoudelijk en constructief op alle inspraak in te gaan. Op die manier kunnen beroepen worden voorkomen. Of zoals wij altijd zeggen: zienswijzen zijn een cadeautje. Maar hoe zorgvuldig het inspraakproces ook wordt doorlopen, een project van een beetje formaat trekt altijd wel beroepen. En dan komt u toe aan de formeel juridische vraag: wie is belanghebbende en wie niet? Het Toetsteam signaleert in deze aflevering: de correctie op het belanghebbende-begrip in het omgevingsrecht.
De correctie: ‘gevolgen van enige betekenis’
In het bestuursrecht kunnen alleen belanghebbenden in bezwaar en beroep opkomen tegen een besluit van een bestuursorgaan. Ingevolge artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’. Binnen het omgevingsrecht is dit in beginsel iedereen die ‘rechtstreeks feitelijke gevolgen’ ondervindt van een activiteit die door een omgevingsrechtelijk besluit wordt toegestaan.
In haar uitspraak van 16 maart 2016 heeft de Afdeling een correctie aangebracht op deze hoofdregel. De feitelijke gevolgen die iemand ondervindt, moeten ‘gevolgen van enige betekenis’ zijn. Daarmee kwam de Afdeling terug op eerdere rechtspraak, waarin niet van belang werd geacht in welke mate milieugevolgen werden ondervonden. Met de uitspraak van 16 maart 2016 verkleinde de Afdeling de kring van belanghebbenden bij een omgevingsbesluit.
De verduidelijking door de Afdeling
In de uitspraak van 16 maart 2016 introduceerde de Afdeling het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ echter zonder enige algemene toelichting op wat daaronder moet worden verstaan. Dat leidde in de praktijk tot onduidelijkheid. Onduidelijkheid waaraan de Afdeling recent een eind aan heeft willen maken. In haar uitspraak van 23 augustus 2017 geeft de Afdeling antwoord op de “in de praktijk gerezen vragen over de invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’”.
De Afdeling begint met de bevestiging van het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een ruimtelijk besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Vervolgens licht de Afdeling toe dat gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt gekeken naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Wanneer bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is die norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Wanneer het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
Het ging er in de uitspraak van 23 augustus 2017 om of appellanten belanghebbenden waren bij een besluit over een mestbassin. Appellanten stelden hinder te ondervinden van de geur van het mestbassin. Hoewel het bassin ongeveer 300 tot 600 meter van de woningen van appellanten ligt, oordeelde de Afdeling toch dat er sprake was van ‘gevolgen van enige betekenis’. Hierbij was van belang dat de geurhinder met name optreedt als het mestbassin net gevuld is en de wind richting de woningen staat, dat de hinder regelmatig plaatsvindt en de geur van mest als penetrant wordt ervaren.
De uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017 is, zoals verwacht, direct standaardjurisprudentie geworden. Inmiddels is er al een aantal uitspraken waarin expliciet naar deze uitspraak wordt terugverwezen. Interessant is de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2017, omdat die nieuwe concrete voorbeelden geeft van gevolgen die niet ‘van enige betekenis’ zijn. Het ging hier om een omgevingsvergunning voor het veranderen van een afvalverbrandingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke brandbare afvalstoffen. De woning van een van de appellanten bevindt zich op 1,8 kilometer van de inrichting. De woning ligt net binnen de 0,1 µg/m3-contour voor NO2 en de 0,004 µg/m3-contour voor PM10 zoals die in het luchtonderzoek zijn opgenomen. Verder is in het luchtonderzoek een maximale jaargemiddelde concentratie NO2 van 12,0 µg/m3 berekend, waarvan 11,9 µg/m3 de aanwezige achtergrondconcentratie betreft. De maximale jaargemiddelde concentratie PM10, die nagenoeg volledig wordt bepaald door de aanwezige achtergrondconcentratie, bedraagt 14,5 µg/m3, terwijl de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van beide stoffen 40 µg/m3 bedraagt. De combinatie van de beperkte, voor PM10 zelfs verwaarloosbare bijdragen en de afstand van de woning tot de inrichting, maakt naar het oordeel van de Afdeling dat geen sprake is van ‘gevolgen van enige betekenis’. Voor de luchtkwaliteit-liefhebbers onder ons een extra aardige uitspraak, omdat de Afdeling in de tijd van de toets aan artikel 7, lid 3, onder a, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (per saldo gelijk blijven luchtkwaliteit) een toename van 0,1 µg/m3 niet zodanig gering achtte dat er geen betekenis aan hoefde te worden toegekend, zo blijkt uit de FOC-Roosendaal uitspraak van 2006.
Wat is nu de les voor de praktijk?
Het omgevingsrecht kent een eigen beperking van het belanghebbende-begrip. Het is geen schokkende beperking. U zult er in uw beroepsprocedure niet alle appellanten mee buitenspel zetten. Maar vrijwel elk project kent zijn querulanten. Appellanten die ‘tegen zijn’, maar zelf slechts een vergezocht belang hebben bij het besluit. Deze tegenstanders komen inhoudelijk niet zelden met serieuze beroepsgronden. Ons advies is om daarop in een verweerschrift altijd inhoudelijk in te gaan. Maar niet voordat is onderbouwd dat geen sprake is van belanghebbendheid. Is de rechter het daarmee eens, dan blijft een inhoudelijke beoordeling van het beroep immers achterwege, en dat is één risico minder. Met het criterium van de ’gevolgen van enige betekenis’ heeft u voor het bestrijden van een gesteld belang een extra wapen. Daarmee kunt u uw voordeel doen.
ToetsTeam Pels Rijcken
Roelof Reinders
Reacties