Wanneer moet voor een besluit over een activiteit een m.e.r.-procedure worden doorlopen? Die vraag is in Nederland niet eenvoudig te beantwoorden. Ondanks, of misschien wel vanwege initiatieven als de ‘Herijking van de VROM-regelgeving’ en ‘Sneller en Beter’ is het geven van het juiste antwoord er niet eenvoudiger op geworden. En de veranderingen zijn nog niet ten einde met de komst van de Omgevingswet. Het dilemma doemt op of de zoveelste aanpassing van de wet licht in de duisternis kan scheppen of dat we beter kiezen om te berusten in de situatie en het leven verlichten met allerlei ‘tooltjes’.
TOETS021222Wanneermoetvooreenbesluitovereenactiviteiteenm.e.r.-procedurewordendoorlopen?DievraagisinNederlandnieteenvoudigtebeantwoorden.Ondanks,ofmisschienwelvanwegeinitiatievenalsdeHerijk∈gvandeVROM-re≥l≥v∈g′enSnellerenBeter'ishetgevenvanhetjuisteantwoordernieteenvoudigeropgeworden.EndeveranderingenzijnnognietteneindemetdekomstvandeOmgevingswet.Hetdilemmadoemtopofdezoveelsteaanpassingvandewetlichtindeduisterniskanscheppenofdatwebeterkiezenomteberustenindesituatieenhetlevenverlichtenmetallerlei→o<jes′.PaE̲ijsse≠nJanNuesink25jaarm.e.r.Bepa≤nofeenMERmoetwordenop≥steldofniet(screen∈g)isv∞rve≤∈itiatief≠mersenhetbevoegd≥zageenbelang-rijkeafweg∈g.Deervar∈gvan25jaarm.e.r.heeft≥≤erddateenweelijkere≥l∈gnodigblijftom→epassingtebor≥n.Ookalpasserentijdenshetprocesvanplanontwikkel∈genbesluitvorminkoppen' op de richtlijn werden aange-duid. Bij de start kende de Nederlandse regeling al milieueffectrapportagevoor bepaalde ruimtelijke besluiten, wat uiteindelijk plan-m.e.r. is gaan he-ten. Screening vond plaats door het voornemen te toetsen aan de zoge-naamde C-lijst bij het Besluit m.e.r. met categorie?n, activiteiten en drem-pelwaardes om te bepalen of m.e.r.-plicht gold voor het bijbehorendebesluit.UiTzOEkENM.E.R.-PlicHTSTEEDSlaSTigERScREENiNgUiTgElicHT1. Slechts de grotere stappen gericht op screening zijn in deze tekst opgenomen. Hier wordt geenszinseen volledig beeld van alle aanpassingen van de wetgeving rondom m.e.r. gegeven noch van dedoorwerking van de Europese wetgeving voor initiatieven in Nederland.TOETS021223Toevoeging m.e.r.-beoordelingsplicht (1994)Een grote wijziging voor screening' was de invoering van de m.e.r.-beoor-delingsplicht. Deze plicht houdt in dat het bevoegd gezag bij besluiten overbepaalde activiteiten, meestal boven een bepaalde omvang van die activi-teit, moet beoordelen of er omstandigheden zijn die kunnen leiden totaanzienlijke milieueffecten. In die gevallen moet het bevoegd gezag dangemotiveerd beslissen of het doorlopen van een m.e.r.-procedure nood-zakelijk is of niet. Het resultaat was een uitbreiding van het Besluit m.e.r.met de zogenaamde D-lijst voor toetsing van het voornemen op m.e.r.-beoordelingsplicht, waarmee vanaf 1994 met twee lijsten rekening moetworden gehouden.Invoering plan-m.e.r. (2006)In 2001 is de Europese richtlijn voor plan-m.e.r. vastgesteld. Tijdens de in-voering in Nederland speelt ook de discussie over het verminderen van deregeldruk en de administratieve last waarvoor de bestaande wetgeving opde schop moest. Ofwel terugdringen van onnodige regels en bureaucratie,minder plannen en procedures, meer gericht op uitvoering. Het toenmaligekabinet formuleerde als doelstelling de administratieve lasten voor bur-gers en bedrijfsleven met 25 procent te reduceren. Vanuit dat perspectiefkeek men ook of, en zo ja hoe, aanpassing van de C- en D-lijsten een bij-drage aan bovenstaande doelstelling kon leveren. Het duurt nog tot 2011voordat deze daadwerkelijk grotere wijzigingen ondergaan.Het duurt in Nederland uiteindelijk tot 2006 voordat de EU-richtlijn voorjanvangalenplan-m.e.r. in de nationale wetgeving is opgenomen. Door het instrument(plan-)m.e.r. in te zetten werkt het milieubelang zo vroeg mogelijk en opstrategisch niveau door in besluitvorming zodat er veel meer kans is op hetbehalen van milieuvoordelen. De invoering van plan-m.e.r. maakt tegelij-kertijd het screeningsproces er niet eenvoudiger op. Aan de C- en D-lijstenin het Besluit m.e.r. wordt een kolom toegevoegd die duidelijk moet makenof het te nemen besluit kan leiden tot plan-m.e.r. of tot project-m.e.r.Het wordt al complexer als je bedenkt dat bij plan-m.e.r. feitelijk geenm.e.r.-beoordelingsplicht bestaat. Staat een activiteit in de D-lijst en komtde omvang boven een eventuele drempelwaarde, dan vormt het plan waar-over besloten moet worden het kader van een mogelijk toekomstig besluitwaarvoor een project-m.e.r. doorlopen moet worden. En daarmee wordt hetplan direct plan-m.e.r. plichtig.Nog lastiger wordt het omdat naast de afweging vanuit de C- en D-lijst ofeen plan tot plan-m.e.r. kan leiden, ook een ander spoor tot plan-m.e.r. kanleiden. Als voor een activiteit in een plan significante effecten op Natura2000-gebieden niet zijn uit te sluiten en daarvoor dus een passende beoordelingin het kader van de Natuurbeschermingswet moet worden opgesteld, danleidt alleen dat gegeven voor het plan al tot de verplichting van het door-lopen van plan-m.e.r.Inmiddels hebben we nu dus project-m.e.r.-plicht op basis van de C-lijst,m.e.r-beoordelingsplicht voor projecten op basis van de D-lijst, plan-m.e.r.-plicht op basis van de C-of D-lijst en/of plan-m.e.r.-plicht bij een passendebeoordeling. Maar de ontwikkelingen gaan verder.TOETS02122425 jaar m.e.r.De tweede wijziging is het aanpassen van omschrijvingen in het Besluitm.e.r aan de Europese richtlijn. De terminologie van de activiteiten sluitvoortaan zo dicht mogelijk aan bij de terminologie van de richtlijn. Hier-mee worden soms onbedoelde koppen' op de richtlijn geschrapt die bij deintroductie van de m.e.r.-regelgeving in Nederland bewust waren ingevoerden waarmee Nederland internationaal lange tijd een voorbeeldrol opm.e.r.-gebied vervulde.De derde wijziging is het laten vervallen van koppen in onderdeel C en Dvan de bijlage bij het Besluit m.e.r. Door deze laatste wijzigingen wordt deprocedure voor het bepalen van m.e.r.-plicht feitelijk niet gewijzigd. Wel isvoor degenen die vaker met screening te maken hebben de routine eruit.Men moet weer goed kijken per situatie waar de aangepaste regels toe lei-den. Dat is op zich niet erg omdat professionals zich de aanpassingen snelweer eigen zullen maken. Wel mag van de wetgever verwacht worden dat deafwegingen logischer geworden zijn. Met minder administratieve belemme-ringen. Dat is een vraag waar de politiek de komende tijd ook meer inzichtin wil krijgen. Of de kwaliteit van het m.e.r.-proces ermee gediend was en ofer niet en passsant gesnoeid is in het afdoende meenemen van het milieu-belang in de besluitvorming is misschien een belangrijker vraagpunt.Nieuwe veranderingenZijn we er dan zo'n beetje? Dat zou je wel verwachten na zo veel aanpassingenin de laatste jaren. Maar dat is niet het geval want er staan fundamentele veran-deringen voor de deur met de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Het in-middels demissionaire kabinet streeft naar eenvoudige en betere regelgeving.De Omgevingswet heeft als rode draad minder regels, eenvoudige plannen enprocedures, meer ruimte voor lokaal maatwerk, minder onderzoekslasten eneen snelle, transparante en betere besluitvorming. Dat geldt ook voor dem.e.r., aldus de minister van I&M tijdens een toespraak in het kader van 25jaar m.e.r. Zij stelt dat het stelstel te complex is geworden en problemen geeftin de praktijk. We hebben een doolhof aan procedures gecre?erd. Dat leidt totonzekerheid, stroperige besluitvorming en onnodige onderzoek- en plan-kosten. Deze tijd vraagt, nee eist zelfs helderheid, soberheid en daadkracht.De minister geeft aan dat m.e.r. zich de afgelopen 25 jaar ruimschootsheeft bewezen. "Het is nu zaak dit instrument ook voor de toekomst krach-tig te maken. Ze is soms te abstract, soms juist te gedetailleerd." Dit impli-ceert dat het instrument daar debet aan is, maar volgens ons biedt de hui-dige regeling voldoende ruimte om er zodanig mee om te gaan dat het doelwordt gediend. Daarmee wordt niet ontkend dat de wijze waarop hetm.e.r.-proces wordt ingericht vaak te wensen overlaat. Dat ligt niet zozeeraan het instrument zelf maar meer aan de context en de mensen die ermeewerken. Daar zou dan ook de verbetering in kwaliteit en effici?ntie te halenzijn. De minister heeft 6 actiepunten voor een betere m.e.r. geformuleerd:1. Eenvoudiger, minder processtappen, minder overlap, andere procedures,minder voorschriften;2. Het moet niet dubbelop;3. Het moet kwalitatief beter;Sneller en Beter (2008)In april 2008 verschijnt het adviesrapport van de commissie VersnellingBesluitvorming Infrastructurele Projecten. De aanleiding voor het instel-len van deze Commissie Elverding is dat het oplossen van mobiliteitspro-blemen te lang duurt in Nederland. Besluiteloosheid en het bestaan van teveel en uitgebreide procedures verhinderen een snelle en slagvaardigebesluitvorming.De Commissie komt met maatregelen voor versnelling en verbetering tenaanzien van bestuurscultuur, de regelgeving en het proces. De voorgesteldemaatregelen voor het proces betreffen onder andere de introductie vaneen verkenningsfase Nieuwe Stijl' en het vervangen van de planstudiefasedoor een pragmatische planuitwerkingsfase. Het advies van de CommissieElverding betekent niet direct een aanpassing van m.e.r.-wetgeving maarhet vormt wel een belangrijke stap in de gedachtevorming over hoe besluit-vorming sneller en doelmatiger kan.Je kunt je overigens de vraag stellen of de vigerende m.e.r.-wetgeving vanvoor de hierna beschreven Wet modernisering m.e.r. niet voldoende ruimtebood om de maatregelen te kunnen uitvoeren of daar misschien zelfs beterbij aansloot. Dat betreft dan echter niet specifiek de screening.Wet modernisering m.e.r. (2010)Met de inwerkingtreding van de Wet modernisering m.e.r. wordt de wetge-ving opnieuw aangepast. Het doel van de Wet modernisering m.e.r. is omprocedures te vereenvoudigen en niet meer te regelen dan nodig is vanuitde Europese wetgeving. Als we specifiek naar screening kijken dan is heteffect van de aanpassing dat er een onderscheid wordt ge?ntroduceerd tus-sen een zogenaamde beperkte procedure (voor een aantal concrete vergun-ningen voor zover die geen passende beoordeling vereisen), een uitgebreideprocedure bij project-m.e.r (voor de gevallen waarvoor een beperkte proce-dure niet van toepassing is) en plan-m.e.r. Geconcludeerd kan worden dathet vereenvoudigingsdoel in ieder geval niet gehaald is, want de screeningis nog complexer geworden door het onderscheid bij project-m.e.r.Wijziging Besluit milieueffectrapportage (2011)Deze keer gaat het om een wijziging van het Besluit milieueffectrapporta-ge die ook consequenties heeft voor screening. Hier wordt in de eersteplaats uitvoering gegeven aan het arrest van het Europese Hof van Justitievan 15 oktober 20092. Daarnaast gaat het om een eerder toegezegde3modernisering van het Besluit m.e.r als onderdeel van de hiervoor bespro-ken herijking van de VROM-regelgeving. De belangrijkste wijziging gaatover het indicatief maken van de drempelwaarden in de D-lijst voor m.e.r-beoordeling. Het bevoegd gezag zal zich er voortaan van moeten vergewis-sen of de activiteiten in dit onderdeel ook beneden de voorheen gehan-teerde drempel geen aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben.2. Commissie tegen Nederland, zaak C-255/083. Kamerstukken II, 2004/05, 29 383, nr 25, pagina 11TOETS021225m.e.r. zou juist eenvoudig en eenduidig moeten zijn, te meer omdat demeeste organisaties, inclusief het bevoegd gezag, slechts sporadisch metm.e.r. te maken hebben. Bij een hoog verloop binnen het ambtenaren-apparaat zullen velen al snel voor het eerst met m.e.r. te maken hebben.In het kader van 25 jaar m.e.r. in Nederland zijn rondetafelgesprekkenmet betrokkenen gevoerd. Bij veel professionals die lang in het m.e.r.-veldwerkzaam zijn, leeft de wens om terug te gaan naar een basale m.e.r.-pro-cedure. Kwaliteit van m.e.r. bij besluitvorming is meer gebaat bij vertrou-wen aan de voorkant met een compacte, eenduidige regeling die alleruimte biedt voor een uitnodigend proces. Misschien moet eens opgehou-den worden met het steeds maar aanpassen van regelgeving. En met deingrijpende vernieuwing van het omgevingsrecht voor de deur past be-leidsmakers wellicht enige bescheidenheid bij een ambitieus motto alsEenvoudig Beter, zeker bezien vanuit het perspectief van de huidige Ne-derlandse m.e.r.-praktijk.TenslotteHet screeningproces is in de m.e.r.-regelgeving in Nederland vanaf de in-voering van de wet in 1987 door een groot aantal aanpassingen van de re-gelgeving steeds ingewikkelder geworden. Het dilemma ligt voor om te be-rusten in de huidige complexe regelgeving en met hulpmiddelen het levenaangenaam te houden of een zoveelste aanpassing van de wet te accepterenen de regelgeving daadwerkelijk terug te brengen tot de kern. Ofwel terugnaar de oorspronkelijke gedachte van m.e.r. als integraal hulpmiddel bij debesluitvorming. Als die aanpassing echter niet evolueert vanuit die kernge-dachte maar wordt ingezet met andere motieven en onder politiek correctemotto's, dan is waakzaamheid geboden. Misschien dan toch maar wat goe-de webapplicaties voor screening maken en de regelgeving houden bij wathet is. Bij het ter perse gaan van dit artikel zal de back-to-basics'-gedachteook zijn bediscussieerd in internationaal perspectief bij een brede sessie ophet IAIA congres in Porto.4. Participatie in de beginfase is belangrijk;5. Bestuurlijk lef tonen en knopen doorhakken;6. Wetgeving moet aansluiten op de Europese wetgeving.Op zich kunnen deze punten bijdragen aan het verbeteren van besluitvor-ming. Een gezonde dosis scepsis is op zijn plaats omdat eerdere pogingentot het eenvoudiger maken van procedures, in ieder geval qua screeninghet tegendeel hebben laten zien. Op welke wijze invulling wordt gegevenaan de actiepunten, vooral ook op het punt van bestuurlijke daadkracht,zal bepalen of dit beleid nu wel resultaten zal opleveren.EuropaWaar hebben al deze veranderingen toe geleid? Voor een deel ligt de aanlei-ding voor wijzigingen in onze m.e.r.-regeling bij Europa. De Europese richt-lijnen moeten immers op een correcte wijze worden vertaald naarnationale wetgeving. Anderzijds worden veranderingen ingegeven door dewens om besluitvorming in Nederland sneller te maken en om de admini-stratieve last voor initiatiefnemers te verminderen en daarvoor wordt ge-sleuteld aan de wettelijke procedures. Het werk van de Commissie Elver-ding laat zien dat de kwaliteit van besluitvormingstrajecten in belangrijkemate wordt bepaald door de opstelling van betrokken bestuurders. Bij hetproces is dus meer winst te behalen dan door het aanpassen van procedu-res. Dat laatste mag dan wel daadkracht van de politiek suggereren maarhet is twijfelachtig of het onder de streep tot enige verbetering van besluit-vorming of minder administratieve last leidt.In de basis was er niet veel mis met de m.e.r.-wetgeving zoals die in 1987werd ingevoerd. Misschien was die op punten zelfs beter, want eenduidi-ger, dan nu. Al de wijzigingen ? met gedeeltelijk als doel het vereenvoudi-gen van de regels ? hebben ertoe geleid dat velen die met m.e.r.-wetgevingen bijbehorende procedures moeten werken nauwelijks weten wat ze moe-ten doen. Het is voor niet-juristen te ingewikkeld geworden. En zelfs voorveel juristen en m.e.r.-professionals is het lastig. De wetgeving rondom 25
Reacties