Wanneer moet voor een besluit over een activiteit een m.e.r.-procedure worden doorlopen? Die vraag is in Nederland niet eenvoudig te beantwoorden. Ondanks, of misschien wel vanwege initiatieven als de ‘Herijking van de VROM-regelgeving’ en ‘Sneller en Beter’ is het geven van het juiste antwoord er niet eenvoudiger op geworden. En de veranderingen zijn nog niet ten einde met de komst van de Omgevingswet. Het dilemma doemt op of de zoveelste aanpassing van de wet licht in de duisternis kan scheppen of dat we beter kiezen om te berusten in de situatie en het leven verlichten met allerlei ‘tooltjes’.
TOETS021222Wanneermoetvooreenbesluitovereenactiviteiteenm.e.r.-procedurewordendoorlopen?DievraagisinNederlandnieteenvoudigtebeantwoorden.Ondanks,ofmisschienwelvanwegeinitiatievenalsdeHerijk∈gvandeVROM-re≥l≥v∈g′enSnellerenBeter'ishetgevenvanhetjuisteantwoordernieteenvoudigeropgeworden.EndeveranderingenzijnnognietteneindemetdekomstvandeOmgevingswet.Hetdilemmadoemtopofdezoveelsteaanpassingvandewetlichtindeduisterniskanscheppenofdatwebeterkiezenomteberustenindesituatieenhetlevenverlichtenmetallerlei→o<jes′.PaE̲ijsse≠nJanNuesink25jaarm.e.r.Bepa≤nofeenMERmoetwordenop≥steldofniet(screen∈g)isv∞rve≤∈itiatief≠mersenhetbevoegd≥zageenbelang-rijkeafweg∈g.Deervar∈gvan25jaarm.e.r.heeft≥≤erddateenweelijkere≥l∈gnodigblijftom→epassingtebor≥n.Ookalpasserentijdenshetprocesvanplanontwikkel∈genbesluitvormingal≤r≤iopgavenderevuewaarhetm.e.r.-∈strumenthaarmeerwaardeheeftbewezen?denkaanhetforμ≤renvandoelstell∈≥n,hetoverwe≥nvana<ernatievenenhet∫egraalbe∞r∂envaneffecten?→chisdestapzeennietvanzelfsprekend.Vaakomdathetd∞rlopenvaneenm.e.r.-procedurealseenzwareadministratievel∗wordtbe-schouwd.Losvandevraagofdatideeterechtis,en∈onzeo≥nisdatniethet≥val,maaktheteenzorgvd̲i≥afweg∈gofeenactiviteit≤idt→tm.e.r.-plichtwelbelangrijk.Inditartikelwordtde≥sχedenisvanhetscreen∈gprocesd∞rlopen.Wasdeafweg∈gofm.e.r.-plichtaandeordewasvanafde∈voer∈gvanm.e.r.∈Nederlandzo∈≥wikkeld?Watiser∈25jaarveranderd,wan-≠eriseraanhet∈strument≥s≤uteldenwaaromisdat≥daan?Metdie∈formatieisaanhete∈dvanditartikeldevraagtestel≤nhoehetνverdermoet.Terugnaardekernvanhetm.e.r.-proces?Vertrouwenheen∈vernieuw∈gvanhetom≥v∈gsrechtofbeterdeprocedureeensmetDEAUTEUrsPaE̲ijssen(0883482988,pa.̲eijssen∘dhv.com)enJanNuesink(0883482713,jan.νesink∘dhv.com),zijnbeideadviseurbijDHV,afde-l∈gMilieu&Ruimte.Nuesinkis∞kredacteurvanToets.rustlatenenhet≤venveraan≥namenmetslimmeh±̲id∂en?Indevol≥ndeal∈ea′swordenproceduresenontwikkel∈≥nlangsdetijdlijn1≥≤gd.Hetbesluitm.e.r.(1987)De∫roductievanm.e.r.∈Nederlandis≥baseerdopdeEuropesericht-lijnv∞rmilieube∞r∂∈gvanprojecten(85337/∃G).Op1september1987werdhetBesluitm.e.r.vankrachtwaarmeede→epassingvanmilieu-effectrapporta≥v∞rspecifiekaan≥≥ven∈itiatievenverplichtwerd.Bijde∈voer∈gg∈gNederlandverderdandeEuropeserichtlijnmetei≥≠≤menten∈dewetdielateralskoppen' op de richtlijn werden aange-duid. Bij de start kende de Nederlandse regeling al milieueffectrapportagevoor bepaalde ruimtelijke besluiten, wat uiteindelijk plan-m.e.r. is gaan he-ten. Screening vond plaats door het voornemen te toetsen aan de zoge-naamde C-lijst bij het Besluit m.e.r. met categorie?n, activiteiten en drem-pelwaardes om te bepalen of m.e.r.-plicht gold voor het bijbehorendebesluit.UiTzOEkENM.E.R.-PlicHTSTEEDSlaSTigERScREENiNgUiTgElicHT1. Slechts de grotere stappen gericht op screening zijn in deze tekst opgenomen. Hier wordt geenszinseen volledig beeld van alle aanpassingen van de wetgeving rondom m.e.r. gegeven noch van dedoorwerking van de Europese wetgeving voor initiatieven in Nederland.TOETS021223Toevoeging m.e.r.-beoordelingsplicht (1994)Een grote wijziging voor screen∈g′wasde∈voer∈gvandem.e.r.-be∞r-∂∈gsplicht.Dezeplichthoudt∈dathetbevoegd≥zagbijbesluitenoverbepaaldeactiviteiten,meestalboveneenbepaaldeomvangvandieactivi-teit,moetbe∞r∂enoferomstandighedenzijndieku∩en≤iden→taanzienlijkemilieueffecten.Indie≥val≤nmoethetbevoegd≥zagdan≥moti∨rdbeslissenofhetd∞rlopenvaneenm.e.r.-proceduren∞d-zakelijkisofniet.Hetrest̲aatwaseenuitbreid∈gvanhetBesluitm.e.r.metdezo≥naamdeD-lijstv∞r→etsingvanhetv∞r≠menopm.e.r.-be∞r∂∈gsplicht,waarmeevanaf1994mettweelijstenreken∈gmoetworden≥houden.Invoer∈gplan-m.e.r.(2006)In2001isdeEuropeserichtlijnv∞rplan-m.e.r.v∗≥steld.Tijdensde∈-voer∈g∈Nederlandspee<∞kdediscussieoverhetverminderenvandere≥ldrukendeadministratievel∗waarv∞rdebestaandewet≥v∈gopdeschopmoest.Ofwelterugdr∈≥nvano∩odi≥re≥lsenbureaucratie,minderpla∩enenprocedures,meer≥richtopuitvoer∈g.Het→enmali≥kab∈etforμ≤erdealsdoelstell∈gdeadministratievel∗env∞rbur-≥rsenbedrijfs≤venmet25procenttereduceren.Vaνitdatperspectiefkeekmen∞kof,enzojahoe,aanpassingvandeC-enD-lijsteneenbij-dra≥aanbovenstaandedoelstell∈gkon≤veren.Hetd∪rtnog→t2011v∞rdatdezedaadwerkelijkgroterewijzig∈≥nondergaan.Hetd∪rt∈Nederlanduite∈∂ijk→t2006v∞rdatdeEU-richtlijnv∞rjanvanga≤nplan-m.e.r.∈denationa≤wet≥v∈gisop≥nomen.D∞rhet∈strument(plan-)m.e.r.∈tezeenwerkthetmilieubelangzovroegmo≥lijkenopstrategischniveaud∞r∈besluitvormingzodater∨lmeerkansisophetbeha≤nvanmilieuv∞r∂en.De∈voer∈gvanplan-m.e.r.maaktte≥lij-kertijdhetscreen∈gsprocesernieteenvoudi≥rop.AandeC-enD-lijsten∈hetBesluitm.e.r.wordteenkolom→e≥voegddiedui∂ijkmoetmakenofhette≠menbesluitkan≤iden→tplan-m.e.r.of→tproject-m.e.r.Hetwordtalcomp≤xeralsjebedenktdatbijplan-m.e.r.feitelijk≥enm.e.r.-be∞r∂∈gsplichtbestaat.Staateenactiviteit∈deD-lijstenkomtdeomvangboveneeneventue≤drempelwaarde,danvormthetplanwaar-overbeslotenmoetwordenhetkadervaneenmo≥lijk→ekomstigbesluitwaarv∞reenproject-m.e.r.d∞rlopenmoetworden.Endaarmeewordthetplandirectplan-m.e.r.plichtig.Nogl∗i≥rwordthetomdatna∗deafweg∈gvaνitdeC-enD-lijstofeenplan→tplan-m.e.r.kan≤iden,∞keenandersp∞r→tplan-m.e.r.kan≤iden.Alsv∞reenactiviteit∈eenplansignificanteeffectenopNatura2000-≥biedennietzijnuittesluitenendaarv∞rduseenpassendebe∞r∂∈g∈hetkadervandeNat∪rbeschermingswetmoetwordenop≥steld,dan≤idtal≤endat≥≥venv∞rhetplanal→tdeverplicht∈gvanhetd∞r-lopenvanplan-m.e.r.Inmid∂sheenweνdusproject-m.e.r.-plichtopbasisvandeC-lijst,m.e.r-be∞r∂∈gsplichtv∞rprojectenopbasisvandeD-lijst,plan-m.e.r.-plichtopbasisvandeC-ofD-lijstenofplan-m.e.r.-plichtbijeenpassendebe∞r∂∈g.Maardeontwikkel∈≥ngaanverder.TOETS02122425jaarm.e.r.Detweedewijzig∈gishetaanpassenvanomschrijv∈≥n∈hetBesluitm.e.raandeEuropeserichtlijn.Determinologievandeactiviteitensluitv∞rtaanzodichtmo≥lijkaanbijdeterminologievanderichtlijn.Hier-meewordensomsonbedoeldekoppen' op de richtlijn geschrapt die bij deintroductie van de m.e.r.-regelgeving in Nederland bewust waren ingevoerden waarmee Nederland internationaal lange tijd een voorbeeldrol opm.e.r.-gebied vervulde.De derde wijziging is het laten vervallen van koppen in onderdeel C en Dvan de bijlage bij het Besluit m.e.r. Door deze laatste wijzigingen wordt deprocedure voor het bepalen van m.e.r.-plicht feitelijk niet gewijzigd. Wel isvoor degenen die vaker met screening te maken hebben de routine eruit.Men moet weer goed kijken per situatie waar de aangepaste regels toe lei-den. Dat is op zich niet erg omdat professionals zich de aanpassingen snelweer eigen zullen maken. Wel mag van de wetgever verwacht worden dat deafwegingen logischer geworden zijn. Met minder administratieve belemme-ringen. Dat is een vraag waar de politiek de komende tijd ook meer inzichtin wil krijgen. Of de kwaliteit van het m.e.r.-proces ermee gediend was en ofer niet en passsant gesnoeid is in het afdoende meenemen van het milieu-belang in de besluitvorming is misschien een belangrijker vraagpunt.Nieuwe veranderingenZijn we er dan zo'n beetje? Dat zou je wel verwachten na zo veel aanpassingenin de laatste jaren. Maar dat is niet het geval want er staan fundamentele veran-deringen voor de deur met de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Het in-middels demissionaire kabinet streeft naar eenvoudige en betere regelgeving.De Omgevingswet heeft als rode draad minder regels, eenvoudige plannen enprocedures, meer ruimte voor lokaal maatwerk, minder onderzoekslasten eneen snelle, transparante en betere besluitvorming. Dat geldt ook voor dem.e.r., aldus de minister van I&M tijdens een toespraak in het kader van 25jaar m.e.r. Zij stelt dat het stelstel te complex is geworden en problemen geeftin de praktijk. We hebben een doolhof aan procedures gecre?erd. Dat leidt totonzekerheid, stroperige besluitvorming en onnodige onderzoek- en plan-kosten. Deze tijd vraagt, nee eist zelfs helderheid, soberheid en daadkracht.De minister geeft aan dat m.e.r. zich de afgelopen 25 jaar ruimschootsheeft bewezen. "Het is nu zaak dit instrument ook voor de toekomst krach-tig te maken. Ze is soms te abstract, soms juist te gedetailleerd." Dit impli-ceert dat het instrument daar debet aan is, maar volgens ons biedt de hui-dige regeling voldoende ruimte om er zodanig mee om te gaan dat het doelwordt gediend. Daarmee wordt niet ontkend dat de wijze waarop hetm.e.r.-proces wordt ingericht vaak te wensen overlaat. Dat ligt niet zozeeraan het instrument zelf maar meer aan de context en de mensen die ermeewerken. Daar zou dan ook de verbetering in kwaliteit en effici?ntie te halenzijn. De minister heeft 6 actiepunten voor een betere m.e.r. geformuleerd:1. Eenvoudiger, minder processtappen, minder overlap, andere procedures,minder voorschriften;2. Het moet niet dubbelop;3. Het moet kwalitatief beter;Sneller en Beter (2008)In april 2008 verschijnt het adviesrapport van de commissie VersnellingBesluitvorming Infrastructurele Projecten. De aanleiding voor het instel-len van deze Commissie Elverding is dat het oplossen van mobiliteitspro-blemen te lang duurt in Nederland. Besluiteloosheid en het bestaan van teveel en uitgebreide procedures verhinderen een snelle en slagvaardigebesluitvorming.De Commissie komt met maatregelen voor versnelling en verbetering tenaanzien van bestuurscultuur, de regelgeving en het proces. De voorgesteldemaatregelen voor het proces betreffen onder andere de introductie vaneen verkenningsfase NieuweStijl′enhetvervan≥nvandeplanstudiefased∞reenpragmatischeplaνitwerk∈gase.HetadviesvandeCommissieElverd∈gbetekentnietdirecteenaanpassingvanm.e.r.-wet≥v∈gmaarhetvormtweleenbelangrijkestap∈de≥dachtevormingoverhoebesluit-vormings≠l≤rendoelmati≥rkan.Jekuntjeoveri≥nsdevraagstel≤nofdevi≥rendem.e.r.-wet≥v∈gvanv∞rdehiernabeschrevenWetmoderniser∈gm.e.r.nietvoldoenderuimteb∞domdemaatre≥≤nteku∩enuitvoerenofdaarmissχenzelfsbeterbijaansl∞t.Datbetreftdanechternietspecifiekdescreen∈g.Wetmoderniser∈gm.e.r.(2010)Metde∈werk∈>red∈gvandeWetmoderniser∈gm.e.r.wordtdewet≥-v∈gopnieuwaan≥p∗.HetdoelvandeWetmoderniser∈gm.e.r.isomprocedurestevereenvoudi≥nennietmeertere≥≤ndannodigisvaνitdeEuropesewet≥v∈g.Alswespecifieknaarscreen∈gkijkendanisheteffectvandeaanpassingdatereenonderscheidwordt≥?ntroduceerdtus-seneenzo≥naamdebeperkteprocedure(v∞reenaantalconcretevergun-n∈≥nv∞rzoverdie≥enpassendebe∞r∂∈gvereisen),eenuit≥breideprocedurebijproject-m.e.r(v∞rde≥val≤nwaarv∞reenbeperkteproce-durenietvan→epassingis)enplan-m.e.r.Geconcludeerdkanwordendathetvereenvoudig∈gsdoel∈ieder≥valniet≥haaldis,wantdescreen∈gisnogcomp≤xer≥wordend∞rhetonderscheidbijproject-m.e.r.Wijzig∈gBesluitmilieueffectrapporta≥(2011)Dezekeergaathetomeenwijzig∈gvanhetBesluitmilieueffectrapporta-≥die∞kconsequentiesheeftv∞rscreen∈g.Hierwordt∈deeersteplaatsuitvoer∈g≥≥venaanhetarrestvanhetEuropeseHofvanJustitievan15ok→ber20092.Daarna∗gaathetomeeneerder→e≥zegde3moderniser∈gvanhetBesluitm.e.ralsonderdeelvandehierv∞rbespro-kenherijk∈gvandeVROM-re≥l≥v∈g.Debelangrijkstewijzig∈ggaa→verhet∈dicatiefmakenvandedrempelwaarden∈deD-lijstv∞rm.e.r-be∞r∂∈g.Hetbevoegd≥zagzalzicherv∞rtaanvanmoetenver≥wis-senofdeactiviteiten∈ditonderdeel∞kbe≠dendev∞rheen≥han-teerdedrempel≥enaanzienlijkemilieu≥vol≥nku∩enheen.2.Commissiete≥nNederland,zaakC-255083.KamerstukkenII,200405,29383,nr25,pag∈a11TOETS021225m.e.r.zoujuisteenvoudigeneenduidigmoetenzijn,temeeromdatdemeesteorganisaties,∈clusiefhetbevoegd≥zag,s≤chtssporadischmetm.e.r.temakenheen.Bijeenh∞gverl∞pb∈≠nhetambtenaren-apparaatz≤̲nve≤nals≠lv∞rheteerstmetm.e.r.temakenheen.Inhetkadervan25jaarm.e.r.∈Nederlandzijnrondetafel≥sprekkenmetbetrokke≠n≥voerd.Bij∨lprofessionalsdielang∈hetm.e.r.-veldwerkzaamzijn,≤eftdewensomterugtegaannaareenbasa≤m.e.r.-pro-cedure.Kwaliteitvanm.e.r.bijbesluitvormingismeer≥baatbijvertrou-wenaandev∞rkantmeteencompacte,eenduidi≥re≥l∈gdieal≤ruimtebiedtv∞reenuitnodi≥ndproces.Missχenmoeteensop≥hou-denwordenmethetsteedsmaaraanpassenvanre≥l≥v∈g.Enmetde∈grijpendevernieuw∈gvanhetom≥v∈gsrechtv∞rdedeurp∗be-≤idsmakerswellichteni≥bescheidenheidbijeenambitieusmooalsEenvoudigBeter,zekerbezienvaνithetperspectiefvandehuidi≥Ne-derlandsem.e.r.-praktijk.TensloeHetscreen∈gprocesis∈dem.e.r.-re≥l≥v∈g∈Nederlandvanafde∈-voer∈gvandewet∈1987d∞reenga√antalaanpassin≥nvandere-≥l≥v∈gsteeds∈≥wikkelder≥worden.Hetdi≤mmali>v∞romtebe-rusten∈dehuidi≥comp≤xere≥l≥v∈genmeth±̲id∂enhet≤venaan≥naamtehoudenofeenzo∨lsteaanpassingvandewetteaeptere≠ndere≥l≥v∈gdaadwerkelijkterugtebren≥n→tdekern.Ofwelterugnaarde∞rspronkelijke≥dachtevanm.e.r.als∫egraalh±̲id∂bijdebesluitvorming.Alsdieaanpassingechternietevolueertvaνitdiekern≥-dachtemaarwordt∈≥zetmetanderemotievenenonderpolitiekcorrectemoo′s,daniswaakzaamheid≥boden.Missχendan→chmaarwatgoe-dewebapplicatiesv∞rscreen∈gmakenendere≥l≥v∈ghoudenbijwathetis.Bijhetterpersegaanvanditartikelzaldeback-to-basics'-gedachteook zijn bediscussieerd in internationaal perspectief bij een brede sessie ophet IAIA congres in Porto.4. Participatie in de beginfase is belangrijk;5. Bestuurlijk lef tonen en knopen doorhakken;6. Wetgeving moet aansluiten op de Europese wetgeving.Op zich kunnen deze punten bijdragen aan het verbeteren van besluitvor-ming. Een gezonde dosis scepsis is op zijn plaats omdat eerdere pogingentot het eenvoudiger maken van procedures, in ieder geval qua screeninghet tegendeel hebben laten zien. Op welke wijze invulling wordt gegevenaan de actiepunten, vooral ook op het punt van bestuurlijke daadkracht,zal bepalen of dit beleid nu wel resultaten zal opleveren.EuropaWaar hebben al deze veranderingen toe geleid? Voor een deel ligt de aanlei-ding voor wijzigingen in onze m.e.r.-regeling bij Europa. De Europese richt-lijnen moeten immers op een correcte wijze worden vertaald naarnationale wetgeving. Anderzijds worden veranderingen ingegeven door dewens om besluitvorming in Nederland sneller te maken en om de admini-stratieve last voor initiatiefnemers te verminderen en daarvoor wordt ge-sleuteld aan de wettelijke procedures. Het werk van de Commissie Elver-ding laat zien dat de kwaliteit van besluitvormingstrajecten in belangrijkemate wordt bepaald door de opstelling van betrokken bestuurders. Bij hetproces is dus meer winst te behalen dan door het aanpassen van procedu-res. Dat laatste mag dan wel daadkracht van de politiek suggereren maarhet is twijfelachtig of het onder de streep tot enige verbetering van besluit-vorming of minder administratieve last leidt.In de basis was er niet veel mis met de m.e.r.-wetgeving zoals die in 1987werd ingevoerd. Misschien was die op punten zelfs beter, want eenduidi-ger, dan nu. Al de wijzigingen ? met gedeeltelijk als doel het vereenvoudi-gen van de regels ? hebben ertoe geleid dat velen die met m.e.r.-wetgevingen bijbehorende procedures moeten werken nauwelijks weten wat ze moe-ten doen. Het is voor niet-juristen te ingewikkeld geworden. En zelfs voorveel juristen en m.e.r.-professionals is het lastig. De wetgeving rondom 25
Reacties