TOETS04111225JaarmilieueffectrapportageinNederlandisvoorhetministerievanInfrastructuurenMilieu(I&M)nietalleenaanleidingomterugtekijken,maarvooralooknaardetoekomst.Indeafgelopen25jaarisruimeervaringopgedaanmetdem.e.r.,enhetinstrumentenhetwerkveldzijnbovendiennogsteedsinontwikkeling.Op10novemberorganiseerdehetministerievanI&Meencongresmetalsthema`25jaarm.e.r.,ennu?'.Dezefeestelijkedagtrokveelbelangstelling,waaronderookdievaneenaantaljubilarissen:mensendieal25jaarmetm.e.r.bezigzijn.Debezoekers,voornamelijkvertegen-woordigersvanRijk,provincies,gemeenten,Commissievoordem.e.r.endeverschillendeadviesbureaus,bliktenophet25-jarigverjaardagsfeestjevandem.e.r.nietalleenterug,maarjuistvooruit.V?roniqueMaronierenTimArtz25 jaar m.e.r.EENTERugblIkOpEENgESlAAgDEDAg25JAARM.E.R.,ENNu?foto:paulhilkensTOETS041113DE AUTEUrsDrs. Tim Artz (06 20491885, tim.artz@oranjewoud.nl) is als buitenpro-movendus verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen en als advi-seur m.e.r. werkzaam bij Ingenieursbureau Oranjewoud. Drs. V?roni-que Maronier (0162 487229, veronique.maronier@oranjewoud.nl) is alsadviseur m.e.r. werkzaam bij Ingenieursbureau Oranjewoud.In deze kwart eeuw heeft m.e.r. een belangrijke plaats verworven in debesluitvorming van projecten, en later ook van plannen. De Wet alge-mene bepalingen milieuhygi?ne (de huidige Wet milieubeheer) werdin 1986 uitgebreid met een regeling voor milieueffectrapportage. Ver-volgens trad het Besluit m.e.r. op 1 september 1987 in werking. In deloop der jaren is aan deze wetgeving het nodige gewijzigd en aangevuld,zoals de plan-m.e.r. en de (vormvrije) m.e.r.-beoordeling.Eind jaren tachtig, begin jaren negentig was m.e.r. een vrij technischinstrument, bedoeld voor zware industrie en waarvan er slechts 20 ? 30 perjaar werden uitgevoerd. Tijdens de m.e.r.-dag was dit goed zichtbaar in deeerste handleidingen m.e.r. die het ministerie van I&M toonde. Inmiddelsis het lage aantal fors gegroeid, tot 180 m.e.r.-procedures in 2009. De scopevan m.e.r. is hierbij sterk verbreed, van een plan-m.e.r. voor de Structuurvi-sie Infrastructuur en Ruimte, tot een vormvrije m.e.r.-beoordeling voor eenstedelijk ontwikkelingsproject in een kleine gemeente. Ook is het aantal(milieu)thema's vergroot en speelt participatie een steeds belangrijke rolin de procedure.Daling na crisisIn samenwerking met de Commissie voor de m.e.r. en de m.e.r.-co?rdinato-ren van de provincie heeft het ministerie een overzicht ontwikkeld van degeschiedenis van 25 jaar m.e.r.. Per provincie is een onderverdelinggemaakt van het type plan/project en de hoeveelheid m.e.r.-procedures perjaar (zie afbeelding 25 Jaar milieueffectrapportage).Enkele zaken vallen op. Tussen 1992 en 2005 schommelt het aantal projec-ten tussen ongeveer 60 en 80 per jaar. Na 2005 (strategische milieubeoor-deling, vervolgens plan-m.e.r.) neemt het aantal procedures flink toe. Detoename, tot de piek in 2009, wordt tot staan gebracht door de economi-sche crisis, die duidelijk terug te zien is in de terugval van het aantal ge-starte m.e.r.-procedures in 2010 en 2011. Hoewel de sterke daling samenvaltmet de wijziging van de regelgeving, bestaat sterk de indruk dat de groterevrijheid ten aanzien van het inschakelen van de Commissie voor de m.e.r.maar een beperkt aandeel heeft in het kleinere aantal procedures. In verge-lijking met het `topjaar' 2009 is het aantal m.e.r.'s met de helft terug-gelopen. Een opvallend kenmerk van 25 jaar m.e.r. is verder de procentuele25 jAAr miliEUEffEcTrApporTAgEBron: Ministerie van I&MTOETS04111425 jaar m.e.r.verdeling van typen m.e.r. (water, infrastructuur, landbouw, et cetera.) perprovincie. Hoewel het aantal gestarte m.e.r.-procedures per jaar sterk ver-schilt (Gelderland, Noord-Brabant en Zuid-Holland zijn koplopers), is deprocentuele verdeling tussen typen m.e.r. grotendeels gelijk. Uiteraard zijnregionale verschillen te duiden, zoals het grote aandeel industrie in Zuid-Holland (als gevolg van het Rotterdamse havengebied), maar gemiddeldgenomen kan gesteld worden dat de verdeling relatief uniform lijkt.25 jaar ervaringenEen team onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen en Universi-teit Utrecht, zette in opdracht van het ministerie van I&M de ervaringenmet 25 jaar m.e.r. op een rij1. Het hieruit voortgekomen onderzoeksrap-port is tijdens de m.e.r.-dag aangeboden aan de minister van I&M, Mela-nie Schultz van Haegen. Enkele conclusies uit dit onderzoek zijn:? M.e.r. levert, in de ogen van m.e.r.-professionals, duidelijk bij aan eenvergroting van het milieubewustzijn van initiatiefnemers en bevoegdgezag. M.e.r. zorgt daardoor voor een redelijk grote bijdrage aan het mi-lieuvriendelijker maken van besluiten;? De wettelijke plicht om m.e.r. uit te voeren wordt beschouwd als de belang-rijkste verklaring voor de effectiviteit van m.e.r.. Dit betekent overigens nietdat vaak verder gegaan wordt dan de minimumeisen ten aanzien van mi-lieubescherming; m.e.r. heeft als het ware een preventieve werking;? Er is een discrepantie tussen de beleving van kwaliteit van m.e.r. tussenm.e.r.-professionals en recente toetsingsadviezen van de Commissie voorde m.e.r. (de laatste is negatiever over de kwaliteit van het MER);? De rol van de Commissie voor de m.e.r. wordt in grote mate belangrijkgeacht voor een kwalitatief goede m.e.r.;? M.e.r. lijkt effici?nt; neveneffecten zoals vertraging en extra lasten wor-den als beperkt ervaren; en? Enkele bedreigingen worden in de praktijk van m.e.r. benoemd. Zo wor-den niet alle milieurelevante strategische besluiten door m.e.r. afgedekt,wordt regelgeving steeds complexer (met name onduidelijkheid wanneerm.e.r. verplicht is) en dijt de scope van veel MER's te veel uit.Belangrijk aandachtspunt is dat de survey en interviews waarop de onder-zoekers zich gebaseerd hebben, een ondervertegenwoordiging herbergenvan bestuurders en private initiatiefnemers. Er is dus deels sprake van deslager die zijn eigen vlees keurt (en waar in bepaalde gevallen ook niets optegen is). De indruk bestaat dat een kleine, maar spraakmakende groep (debestuurders) anders, en wellicht minder positief aankijkt tegen m.e.r. dande grote groep m.e.r.-professionals. Op de m.e.r.-dag bleek ook in de zaaldat de verschillende groepen (adviesbureaus versus vertegenwoordigersvan bevoegd gezag en initiatiefnemers, Commissie voor de m.e.r.) anderebeelden hebben over bijvoorbeeld de praktijk van milieueffectrappor-tage.OvereenstemmingHet ochtendprogramma van het `verjaardagsfeestje van de m.e.r.' bestondop 10 november uit diverse werksessies. De werksessies stonden in hetteken van de toekomst van het instrument m.e.r.. Onderwerpen als eenvou-dig beter, strategisch m.e.r., participatie en de bepalende factoren in dekwaliteit van een m.e.r., kwamen aan bod. De meeste werksessies leiddenniet tot grote nieuwe inzichten, maar wel tot een grote mate van overeen-stemming over welke kant het wel en niet op moet. Uit dit ochtendpro-gramma werden drie samenvattende conclusies getrokken.Een eerste conclusie was dat m.e.r. eigenlijk al begint zodra een idee vooreen ontwikkeling geboren is. Op dat moment ontstaan idee?n over alter-natieven, invulling, participatie en dergelijke. Het is dan ook zaak om bijaanvang van m.e.r. het doel van het doorlopen van deze procedure voorogen te hebben: welke informatie is nodig voor goede besluitvorming?Een tweede conclusie was dat een MER flink aan het uitdijen is, met namedoor te trachten juridische (on)zekerheid in het rapport op te lossen. Hetschrikbeeld van de ruim 6.000 pagina's van het MER voor de Maasvlakte 2stond de meesten daarbij voor ogen, hoewel daar ook duidelijke kantteke-ningen bij werden gezet. Een betere en eerdere afbakening (in lijn metSneller & Beter en de bijbehorende zinvolle effectbepaling) leidt tot effi-ci?ntere m.e.r.. Tot slot werd gedeeld dat nog veel te winnen is op het ge-foto:paulhilkens1 Naar een Toekomstbestediger m.e.r.; lessen uit 25 jaar m.e.r. in Nederland en een verkenning van kansen en bedreigingen voor de m.e.r. in de nabije toekomst. Universiteit Utrecht en Rijksuniversiteit Groningen,Runhaar,Arts, van Laerhoven en Driessen, 2011. Het is de bedoeling in een volgende editie van Toets hier nader op in te gaan.TOETS041115bied van participatie. Leesbare rapportages, momenten van terugkoppe-ling, en maatwerk waren hierbij kernbegrippen.VerschillenHet middagprogramma bestond uit drie delen. (1) De presentatie van de weten-schappelijke analyse van de Utrechtse en Groningse universiteiten, en (2) enkeletoespraken en een paneldiscussie met prominenten ? met onder meer Niek Ket-ting,voorzitterCommissievoordem.e.r.,ChrisKuijpers,directeur-generaalRuimtevan I&M, en Ingrid de Bondt, gedeputeerde van Zuid-Holland. Het laatste deel be-stond uit (3) een toekomstperspectief, geschetst door Schultz van Haegen.Discussies met de zaal kwamen op gang tijdens de paneldiscussie. Een opval-lende zaak was de constatering dat m.e.r.-professionals over het algemeen posi-tiever zijn over de kwaliteit van MER dan de Commissie voor de m.e.r. (dit komtook overeen met een van de conclusies uit het onderzoek van Runhaar et al.1).Ook zijn er verschillende beelden bij de oorzaken van de (door de Commissievoor de m.e.r. geconstateerde) afname van de kwaliteit van de rapporten.De belangrijkste thema's waarop volgens de Commissie voor de m.e.r. eennegatief toetsingsadvies wordt uitgebracht, betreffen natuur (complex en las-tige regelgeving) en alternatieven (te snel trechteren zonder onderbouwing).Ook wordt te weinig nagedacht over de `infrastructuur' van het proces. Dooraan het begin van de m.e.r.-procedure na te gaan welke afwegingen gemaaktmoeten worden, en welk doel nagestreefd wordt, wordt voorkomen dat ver-traging in de loop van het project optreedt. Ook werd gepleit voor het schei-den van het effectenonderzoek (in het MER), en het juridisch stevig onderbou-wen van keuzes in het eigenlijke besluit, bijvoorbeeld een inpassingsplan.Alle aanwezigen waren het er eigenlijk over eens dat het verstandig is omvroeg te beginnen met m.e.r. en bestuurders vanaf het begin te betrekken.Minder overeenstemming was er als het gaat om de snelheid van procedures("het gaat allemaal wel erg langzaam") en de `stapeling' ervan ("bij elk besluitin een keten van besluiten weer een m.e.r."). Dat het allemaal sneller en beterkan, werd door allen onderschreven. De dagvoorzitter sprak daarbij overigensvan `kort en goed' in plaats van `eenvoudig beter'.Minder regelsSchultz van Haegen sloot de middag af met een toekomstperspectief voorm.e.r.. In lijn met het beleid van de huidige regering wordt ook in het ruimte-lijk ordeningstelsel gewerkt aan het beperken van regelgeving. "De Omge-vingswet die in deze kabinetsperiode gemaakt en ingevoerd zal worden, heeftals rode draad minder regels, eenvoudige plannen en procedures, meer ruim-te voor lokaal maatwerk, minder onderzoekslasten en een snelle, transpa-rante en betere besluitvorming", volgens de minister. Als pakkende slagzinvoor deze vereenvoudigingoperatie is gekozen voor `eenvoudig beter'.In de toekomst zal gekeken worden hoe de m.e.r. aansluiting kan gaan vin-den op de nieuw te ontwikkelen Omgevingswet. Hierbij noemde de minis-ter de volgende zes actiepunten:1. Minder processtappen en voorschriften2. M.e.r.-procedures niet dubbel doorlopen; zowel provinciaal als lokaal,geen stapeling van procedures.3. Het verbeteren van de kwaliteit van m.e.r.; helder in de beginfase enminder verplichtingen in de eindfase.4. Het beter betrekken van stakeholders door middel van participatie in debeginfase van een project.5. Milieueffectrapportage een grotere rol geven in de besluitvorming.6. Het beter laten aansluiten van de Nederlandse op de Europese regelgeving.Het wordt interessant om te zien hoe deze actiepunten ge?mplementeerdkunnen worden in m.e.r.. De afgelopen twee jaar is de belangrijkste wetge-ving omtrent m.e.r., hoofdstuk zeven van de Wet milieubeheer en het Be-sluit m.e.r., reeds ingrijpend aangepast. Is hier nog verdere stroomlijningin mogelijk en is de Nederlandse wetgeving niet vrijwel gelijkgeschakeldaan die van Europa op het gebied van m.e.r.? Naast deze procedurele vragenrijst ook de vraag hoe de kwaliteit van de inhoud en van het participatie-proces verbeterd kunnen worden. Hiervoor is niet alleen een kleine revolu-tie binnen de m.e.r.-wereld nodig, maar dienen met name bestuurders eninitiatiefnemers durf en een rechte rug te tonen.M.e.r. blijftDe bekende thema's en meningen vonden op de m.e.r.-dag ruim 300 paarluisterende oren. Hoewel negatieve geluiden in de discussies zo nu en dande overhand kregen, is het beeld van 25 jaar m.e.r. toch zeer positief. M.e.r.werkt en heeft duidelijk bijgedragen aan betere plannen en een betere kwa-liteit van de besluitvorming. M.e.r. moet dus blijven!De grote afwezigen tijdens deze dag waren bestuurders en initiatiefne-mers. Want hoewel de dag prima verzorgd was en er leuke werksessies endiscussies waren, had de dag ook sterk het karakter van een re?nie vanhet m.e.r.-wereldje. Zoals ??n van deelnemers opmerkte, waren er weinigjonge mensen aanwezig. De vraag is of dit ook de redenen waren dat de dagtoch weinig nieuwe en vernieuwende inzichten opleverde. De bekende pro-blemen ? verminderde kwaliteit, uitdijende rapportages, onvoldoende ken-nis, gebrekkige besluitvorming, te weinig participatie ? werden gedeeld,maar met name de inbreng van `buitenstaanders' zoals bestuurders zou hier-bij een welkome en relevante toevoeging zijn geweest.Een andere conclusie is dat ondanks de grote wetswijzigingen omtrentm.e.r. in de afgelopen twee jaar, de komende jaren waarschijnlijk weerhet nodige zal veranderen. Kortom, de afgelopen 25 jaren m.e.r. wareninteressant, dynamisch en vernieuwend. Hier zal de komende jaren eennieuw hoofdstuk aan toegevoegd gaan worden.foto:paulhilkens