TOETS0207KOppElingpaSSEndEBEOOrdElingEnplan-m.E.r.indEpraKTijKBEhEErplannaTura2000-gEBiEdVOOrdElTadekomendejarenwordenvooralle162natura2000-gebiedeninnederlandbeheerplannenopgesteld.datvraagtdenieuwenatuurbeschermingswet.dezebeheerplannenmoetenervoorzorgendatnederlandzijnEuropesenatuurdoelenhaalt,onderanderedoormenselijkeactiviteitenindenatuurgebiedentereguleren.maar:hoehaaljedenatuurdoelenzonderdatdegebieden`opslot'gaanvoordemens?depassendeBeoordelingenhetplan-mErzorgdenbijdeVoordeltavooreennauwkeurigeonderbouwingvankeuzes.Eenverhaaluitdepraktijk.harmSchotenbeheerplanvoordeltaFOTO:SXC.HUTOETS0207de Voordelta, de ondiepe zee en omringende stranden voorde Zuid-Hollandse en Zeeuwse eilanden, is een voor Neder-land en Europa uniek natuurgebied. Door de afwisselingvan zoet en zout en diep en ondiep water, kenmerkend vooreen rivierdelta, is het een leef- en foerageergebied voor zee-honden en diverse steltlopers en eenden. Voor mens en dier is het een plekvoor voedsel, rust, wind, water en ruimte. De minister van Landbouw, Natuuren Voedselkwaliteit heeft de Voordelta om die reden aangemeld als onderdeelvan Natura 2000, een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden.Nederland heeft de wettelijke verplichtingen uit de Europese Vogel- enHabitatrichtlijn verankerd in de Natuurbeschermingswet (bescherming vangebieden) en de Flora- en faunawet (bescherming van soorten). De Voordeltais onderdeel van de 1e tranche van Natura 2000-gebieden, waarvoor vanafjanuari 2007 een ontwerp-aanwijzingsbesluit ter inzage lag. In dit besluit zijninstandhoudingsdoelstellingen voor soorten en habitats ?n de begrenzingvan het gebied vastgelegd. De Natuurbeschermingswet vereist dat voor alleNatura 2000-gebieden een beheerplan opgesteld wordt, met maatregelen voorhet halen van de doelen.Het beheerplan Voordelta bevat spelregels voor het samengaan van menselij-ke activiteiten en bescherming van zeldzame natuur. Doel van het beheer-plan: instandhouden van de beschermde natuur in de Voordelta, compense-ren van verlies aan beschermde natuur bij aanleg van de Tweede Maasvlakte,en binnen deze natuurbescherming ruimte bieden voor recreatie, visserij enandere activiteiten.Waaromnualeenbeheerplan?Het ontwerp-beheerplan Voordelta lag onlangs ter inzage en was daarmee??n van de eerste in Nederland. Waarom nu al? Wel, dat heeft te maken metde aanleg van de Tweede Maasvlakte in het beschermde Voordeltagebied,naar verwachting vanaf 2008. Op basis van de milieueffectrapportages dievoor dit project zijn uitgevoerd, is de conclusie dat de Tweede Maasvlaktesignificante effecten heeft op habitats en soorten in de Voordelta waarvoorinstandhoudingsdoelstellingen gelden. Omdat het gaat om een project vangroot openbaar belang en er geen alternatieven bestaan, moeten er compen-serende maatregelen worden getroffen. Aan die compensatieopgave wordtvoldaan met de vaststelling en uitvoering van het beheerplan Voordelta.VerplichtingpassendeBeoordeling?Bij de start van het beheerplan Voordelta bestond onzekerheid over de vraagof er wel of geen Passende Beoordeling nodig was op grond van de Habitat-richtlijn en de Natuurbeschermingswet. Volgens deze wetgeving moet voorelk project in of nabij een aangewezen gebied worden nagegaan of de hieraanwezige specifieke natuurtypen of soorten significante schade lijden.DE AUTEURHarm Schoten (h.schoten@witteveenbos.nl) is adviseur strategischemilieueffectrapportage bij adviesbureau Witteveen+Bos (0570-697944).Het project is uitgevoerd in samenwerking met ecologisch adviesbureauWaardenburg. Opdrachtgever is het Ministerie van Verkeer en Water-staat/Rijkswaterstaat i.s.m. Project Mainportontwikkeling Rotterdam.Wanneer schade niet kan worden uitgesloten, dient nader onderzoek (eenzogeheten `passende beoordeling') te worden uitgevoerd. Het beheerplanVoordelta is natuurlijk per definitie gericht op het voorkomen van signi-ficante schade en het halen van de instandhoudingsdoelstellingen. Toch is,uit voorzorg, maar vooral om een goed inzicht te krijgen in effecten vanbestaande en toekomstige activiteiten op de natuur, een Passende Beoorde-ling uitgevoerd.Er is ook een plan-mer-procedure doorlopen. In het plan-MER beheerplanVoordelta is onderzocht welke mogelijkheden en alternatieven er zijn voorhet optimaliseren van de maatregelen. De plan-m.e.r. is hier vereist volgensde Wet milieubeheer. Artikel 7.2a stelt dat een milieueffectrapport moetworden gemaakt bij een plan waarvoor op grond van de Natuurbescher-mingswet een passende beoordeling wordt gemaakt. De passende beoorde-ling is daarbij verplicht een integraal onderdeel van het plan-MER. Tevens isde Commissie voor de m.e.r. ingeschakeld in de m.e.r.-procedure voor hetbeheerplan Voordelta, omdat artikel 7.26b van de Wet milieubeheer dwin-gend voorschrijft dat de Commissie wordt geraadpleegd indien het plan-MER betrekking heeft op een plan waarvoor een passende beoordeling moetworden gemaakt.meerdan1300mogelijkeeffectrelatiesCentrale vraag in de Passende Beoordeling was of er sprake was van signifi-cante effecten op de natuur, zowel van huidig als toekomstig gebruik. Omdie vraag te beantwoorden, moest zeer veel informatie worden verwerkt.Om een beeld te geven van de omvang van de activiteiten: twintig verschil-lende recreatievormen, acht typen visserij en zes vormen van regulier be-heer en onderhoud (zoals kustsuppleties en baggerwerken). Daarnaast deinstandhoudingsdoelen: vijf habitattypen, vier vissoorten, twee zeehond-mEErWaardEplan-m.E.r.VOOrBEhEErplan?dewetgevingleidttoteenopeenstapelingvan`administratieveverplichtingen',waarbijdevraagopkomtofdeplan-m.e.r.eenlustofeenlastisvooreenbeheerplan.allereerstzijndelastenbijdeVoordeltabeperktdooreeneffici?nteaanpak:eengoedeafbakeningvanhetmilieuonderzoekeneenlogischefocusopnatuureffecten.Vervolgens,belangrijkernog,isdaterweldegelijksprakeisvaneenduidelijkemeerwaardevandeplan-m.e.r.:1.inspraakvanbetrokkenbestuursorganenvondreedsvroegtijdiginhetprocesplaatsviadenotitiereikwijdteendetailniveau.ditgafeenbeeldvandebelangrijkeprojectonderdelenengevoeligheden;2.hetprocesvanhetkomentotbeheermaatregelenwerdinzichtelij-ker:debelangrijkstekeuzesenalternatievemaatregeleninhetbeheerplanzijnindeplan-m.e.r.gestructureerdafgewogen;3.deinzetvandecommissievoordem.e.r.leiddetotextrakwaliteits-borging.hetkritischmeedenkenvanonafhankelijkedeskundigenbijeenrelatiefnieuwinstrumentariumalsditbleekteleidentoteenzinvolleaanscherping.Entotslot:eendefinitiefplan-mErinclusiefbijlagenvancirca40pagina's(exclusiefpassendebeoordeling)kanookmoeilijktedikwordengenoemd!TOETS0207soorten en maar liefst achtentwintig vogelsoorten. En dat alles verspreidover zo'n 90.000 hectare Voordelta. In de bekende m.e.r.-systematiek bete-kent dit dat in theorie meer dan 1.300 mogelijke effectrelaties tussenmens en natuur zouden moeten worden onderzocht! Gelukkig bleek hetrelatief eenvoudig om de informatie te groeperen in overeenkomende vor-men van activiteiten (zoals de bekende recreatie-indeling) en van soort-groepen (zoals benthoseters, viseters). Dit maakte het mogelijk de potenti-ele effecten effectief en systematisch te analyseren en het geheel overzich-telijk te rapporteren.hoebepaaljesignificantie?In de Passende Beoordeling zijn de effecten van de activiteiten in de Voor-delta op het voorkomen en de verspreiding van soorten en habitats be-beheerplanvoordeltapaald. De beoordeling is zowel kwalitatief (met expert judgement) als kwan-titatief (overlap van verstoringsafstanden en verspreiding op kaart) uitge-voerd. Maar hoe bepaal je vervolgens of er sprake is van significante effec-ten? Wanneer komen de instandhoudingsdoelstellingen significant in ge-vaar? Hiervoor is door de wetgever geen eenduidig toetsingskader beschik-baar gesteld. Bij de Voordelta is daarom het door Bureau Waardenburg ont-wikkelde beoordelingskader voor significantie van effecten toegepast. Ditbeoordelingskader doet recht aan de opzet en intentie van het doelendocu-ment, de gebiedsspecifieke instandhoudingsdoelstellingen en het zogehe-ten Kokkelvisserijarrest. Het beoordelingskader komt voor habitats en soor-ten, op basis van de staat van instandhouding en het relatieve belang inter-nationaal en nationaal, tot een percentagecriterium (globaal van 0% tot10%). Hoe meer draagkracht een soort of habitat heeft, hoe minder snel eenafname tot significante effecten leidt.Het beoordelingskader van Waardenburg is bij de Voordelta vooral gebruiktals gevoeligheidsindicator. Immers, saillant is dat de instandhoudingsdoel-stellingen voor de Voordelta een reflectie zijn van de huidige situatie vanvoorkomen, gebaseerd op een vijfjarige monitoringsreeks. In de Voordeltageldt voor ??n soort een verbeteropgave, namelijk voor de gewone zeehond.Voor de overige soorten en habitats geldt een behoud van de huidige situa-tie, en is het effect van het huidige gebruik (inclusief cumulatieve effecten)dus bijna per definitie niet significant. Omdat het beheerplan een looptijdheeft van zes jaar, is wel nauwkeurig gekeken naar de autonome ontwikke-ling van activiteiten. Afhankelijk van de effectrelatie en de gevoeligheid vande soort is in de beoordeling enkele malen het voorzorgprincipe toegepast.WatwilhetbeheerplanVoordeltabereiken?Voor natuurbescherming en natuurcompensatie bevat het beheerplan alsmaatregelen, het realiseren van een bodembeschermingsgebied en daarbin-nen vijf rustgebieden voor zeehonden en vogels. In het bodembescher-mingsgebied van circa 30.000 hectare gelden beperkingen voor vormen vanvisserij die de zeebodem verstoren, zoals boomkorvisserij. Beoogd resultaatVOOrBEEld:driETEEnSTrandlOpErVoordedrieteenstrandloperisindeVoordeltaeeninstandhoudings-doelvastgesteldvanbehoudvanomvangenkwaliteitvanhetleef-gebiedmeteendraagkrachtvooreenpopulatievangemiddeld350vogels(seizoensgemiddelde).dedrieteenstrandloperkomtindeclassificatievanWaardenburgalsredelijkgevoelignaarvoren,van-wegeeenmatigongunstigelandelijkestaatvaninstandhoudingenvanwegeaantalleninhetgebieddievannationalebetekeniszijn.ditbetekentvoordedrieteenstrandloperdatersprakeisvanstrijdig-heidmetdeinstandhoudingsdoelstellingenendusvansignificanteeffectenalsdeafnamegroterisdan1%(1%criterium).Echter,natuurlijkwordtindepassendebeoordelingookrekeninggehoudenmethetdaadwerkelijkbekendehuidigeaantaldrieteenstrandlopers,datopditmomentwatbovendedoelpopulatiegroottevan350ligt.FOTO:SXC.HUTOETS0207Tipvoordetoekomst:cumulatieboekhoudingToekomstige nieuwe activiteiten, die onder het regime van de Natuurbe-schermingswet vallen, moeten beoordeeld worden op hun effecten. Hetpraktische afwegingskader hiervoor is opgenomen in het beheerplan Voor-delta, waarbij rekening gehouden moet worden met specifieke gesignaleer-de knelpunten. Echter, naast eventuele significantie speelt hier ook decumulatie van effecten. Dit betreft de samenhang tussen verschillende be-invloedingen op soorten en habitats in tijd, plaats en herstelduur. Hoe weetje welke nieuwe activiteit de druppel is die de emmer doet overlopen? Watis toelaatbaar en wanneer is de maat juist vol? Hier zou, voor de Voordeltamaar natuurlijk voor alle Natura 2000-gebieden, de zogeheten `cumulatie-boekhouding' uitkomst kunnen bieden.Voor ieder Natura 2000-gebied zouden relevante activiteiten en beschermdenatuurwaarden systematisch moeten worden gemonitord, met het oog opde instandhoudingsdoelstellingen. Voorspelde effecten van nieuwe activi-teiten kunnen dan worden afgezet tegen reeds bekende cumulatieve effec-ten van bestaande activiteiten in het gebied. De cumulatieboekhoudinggeeft zo een steviger basis bij de beoordeling van significantie en bij de on-derbouwing van vergunningverlening en voorwaarden. Dit verkleint denoodzaak om onnodig het voorzorgprincipe toe te passen, en vergroot derechtsgelijkheid van toekomstige initiatiefnemers.TotslotWat valt er nu te leren van dit plan-MER? In de natuurwetgeving is in Neder-land en Europa gekozen voor een dynamisch systeem. Dit betekent feitelijk:een strikte bescherming van gebieden met hoge natuurwaarden, maar tege-lijkertijd ruimte voor menselijk medegebruik onder voorwaarden. In ditspanningsveld is het plan-MER een belangrijk hulpmiddel. Zowel qua pro-ces, in het omgaan met gevoeligheden, als qua inhoud, in onderbouwingvan keuzes. Deze kracht van het plan-MER kan voor een beheerplan opti-maal worden benut. hiervan is dat de kwaliteit en voedselproductie van de zeebodem in het be-schermde gebied met ten minste 10% verbeterd. In vijf rustgebieden, diebelangrijke overlap vertonen met de `oude' accentnatuurgebieden, geldenaanvullende beperkingen voor vormen van visserij en recreatie die zeehon-den en vogels verstoren. Beoogd resultaat hiervan is onder meer een stabielezichzelf voortplantende populatie van minimaal tweehonderd gewone zee-honden en voldoende rust voor soorten die effect ondervinden van de Twee-de Maasvlakte, zoals de zwarte zee-eend, de grote stern en de visdief.In het beheerplan zijn alle activiteiten ingedeeld in de volgende categorie-en, uitgaande van omvang en voorwaarden zoals aanwezig bij het vaststel-len van het beheerplan:? de activiteit kan gewoon worden voortgezet;? er gelden voorwaarden in het beheerplan voor de activiteit;? het regime Natuurbeschermingswet 1998 is van toepassing,mogelijk is een vergunning nodig voor de activiteit;? de activiteit is niet meer toegestaan.Aanvullend op het beheerplan regelt een toegangsbeperkingsbesluit,volgens artikel 20 van de Natuurbeschermingswet, de toegang tot de rustge-bieden.gunstigegevolgenvoorbeschermdenatuurDe maatregelen zoals voorgesteld in het beheerplan Voordelta zijn getoetstin de Passende Beoordeling. In het plan-MER beheerplan Voordelta is onder-zocht welke mogelijkheden en alternatieven er zijn voor het optimaliserenvan de maatregelen. De maatregelen hebben, mits er voldoende wordt ge-handhaafd, een positief effect op beschermde natuurwaarden en compen-seren het verlies van beschermde natuur door aanleg van de Tweede Maas-vlakte. In het plan-MER zijn op grond van leemten in kennis aanbevelingengedaan voor monitoring van soorten en habitats, waarbij zoveel mogelijkwordt aangesloten bij bestaande monitoring in het gebied (zoals de Moni-toring Waterstaatkundige Toestand des Lands).FOTO:SXC.HU