TOETS0413PASGaaThETwaTwOrdEn?deknellendestikstofproblematiekgaat,alsallesvolgensplanverloopt,opgelostwordenmetdeProgrammatischeaanpakStikstof(PaS).deinwerkingtredingvandePaSisaleenaantalkerenuitge-steld,maarnavierjaarsleutelengaathetbegin2014danechtgebeuren.nieuwewetgeving,nieuwinstrumentariumennieuwegeldstromenzulleneenuitweggaanbiedenuitdehuidigestikstofimpasse.Economieenecologiedoor??ndeur,ofzoiets.Uiteraardzijnernogvelevraagtekensrondomditinhoudelijkenjuridischuiterstomvangrijkeengewaagdeproject.dePaSisnietvoornietsaleensaangeduidalsde`himalayavanhetnatuurbeschermingsrecht:totgroterehoogtekandemoeilijkheids-graadnietmeerstijgen'(drs.h.E.woldendorp,2012).Inditartikelwordtdiemoeilijkheidsgraadnadergefileerd.EricvanderaaInwErkInGTrEdInGPaSTOETS0413DE AUTEUrEric van der Aa (010 4130620, eric.vanderaa@rho.nl) is werkzaam bijRho adviseurs Rotterdam. Hij is tevens redacteur van Toets.mogelijke toename van deze uitstoot noodzaakt de provincie om op ditmoment de vergunningverlening stil te leggen.Wat er in Drenthe is voorgevallen, zal met de PAS op landelijke schaal gebeu-ren. Er wordt (veel) meer ontwikkelingsruimte toebedeeld dan er daadwerke-lijk gecre?erd zal worden door brongerichte maatregelen, waardoor de ver-wachte daling van de achtergronddepositie niet uitkomt, integendeel.De onbetrouwbaarheid van de modellen wordt verder vergroot door bij-voorbeeld de aannames over het gebruik van luchtwassers, emissiearmebemestingstechnieken et cetera. Zo wees onderzoek in 2010 betreffendehet gebruik van luchtwassers in veestallen in de provincie Noord-Brabant,uit dat dit gebruik ver achterbleef bij de verplichtingen. StaatssecretarisJoop Atsma van Infrastructuur & Milieu sprak in dat kader destijds over"een groot toezicht- en naleeftekort bij luchtwassers binnen de intensieveveehouderij" (als een CDA-bewindspersoon kritiek uit op de agrarischesector, is er echt stront aan de knikker). Vanwege dit achterblijven moetennieuwe luchtwassers sinds 1 januari 2013 elektronisch gemonitord wordenen geldt voor bestaande luchtwassers een overgangstermijn van drie jaar.Tot 1 januari 2016 is er dus nog steeds sprake van een groot toezicht- ennaleeftekort bij luchtwassers binnen een groot deel van de intensieve vee-houderij. Het rekeninstrument AERIUS voorspelt tot die datum ondertus-sen vooralsnog een depositiedaling, uitgaande van adequaat gebruik vanluchtwassers. Op basis van die daling wordt alvast ontwikkelingsruimteuitgedeeld.Ook bij het toepassen van emissiearme bemestingstechnieken vinden over-tredingen plaats. Zo bleek uit onderzoek van de Algemene Inspectiedienstin 2008, dat op grasland in 11 procent en op bouwland in 5 procent van decontroles de voorschriften overtreden zijn (PBL, 2009). Indien dit gebeurtop korte afstand van Natura 2000, kan de werkelijke depositie sterk afwij-ken van de modellen. AERIUS maakt dat prachtig zichtbaar.Conclusie: het vasthouden aan een systeem dat is gebaseerd op verwachtin-gen, maakt de PAS inhoudelijk onverdedigbaar en juridisch uiterst kwets-baar. Ongetwijfeld zullen snel na introductie van de PAS meerdere Nb-wet-vergunningen (of het ontbreken daarvan) die op basis van de PAS zijnverleend, worden aangevochten bij de rechter. De kans op vernietiging vandeze vergunningen is re?el. Kort na de introductie van de PAS zal het helesysteem dan weer moeten worden ingetrokken en herzien. De PAS wachtdaarmee eenzelfde toekomst als bijvoorbeeld het recent vernietigde `Be-leidskader Stikstof en Natura 2000 Overijssel', de `Beleidsregels Stikstof enNatura 2000 Gelderland' of, langer geleden, het `Toetsingskader ammoniakrondom Natura 2000-gebieden' uit 2006. Ook deze instrumenten bodenontwikkelingsruimte op basis van verwachtingen. En ook in deze gevallenwerden Europeesrechtelijke verplichtingen ondergeschikt geacht aande Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) beoogt de stikstof-depositie op Natura 2000 te doen dalen door brongerichtemaatregelen en tegelijkertijd een deel van deze daling weertoe te kennen als ontwikkelingsruimte voor economischeontwikkelingen. Deze ontwikkelingsruimte is geheel geba-seerd op verwachte depositiedalingen. Er is echter geen enkele garantie datdeze daling ook daadwerkelijk zal plaatsvinden. Zo stagneren de agrari-sche stikstofemissies al sinds 2005 op een veel te hoog niveau (PBL, 2012),en met het be?indigen van de melkquotering in 2015 en het gelijktijdigafschaffen van varkens- en pluimveerechten is een forse groei van de vee-houderij aannemelijk. Bestaande milieuvergunningen van varkens- en kip-penstallen bieden immers ruimte voor 50 procent meer dieren dan nu hetgeval is, en ook de planologische ruimte op bestaande agrarische bouwper-celen is veelal aanzienlijk. Voor melkveehouders laten bestaande milieu-vergunningen zelfs een verdubbeling van het aantal koeien toe, en juist indeze sector met openstalsystemen zijn technische emissiebeperkendemaatregelen nauwelijks voorhanden. Recent is becijferd dat door al dezefactoren, de emissies van ammoniak en geur uit stallen landelijk met 50procent kunnen toenemen (Arcadis, 2013).Vasthouden aan verwachtingenVoorstanders van de PAS zullen zeggen dat een dergelijk scenario nooitwerkelijkheid zal worden, omdat de PAS garandeert "(...) dat de beschikbareontwikkelingsruimte niet wordt overschreden". Hier zit een cruciale cirkel-redenering in verscholen; die ontwikkelingsruimte is immers gebaseerdop een verwachte daling van emissies die allerminst zeker is. Waar zo'ncirkelredenering toe kan leiden, werd recent zichtbaar in de provincieDrenthe. De afgelopen jaren hebben veel Drentse veehouderijbedrijven, inhet kader van de Natuurbeschermingswet, een vergunning gekregen voorde uitbreiding van hun bedrijf. De vergunningen zijn verleend op basis vaneen provinciale beleidsregel, gebaseerd op het Groenmanifest, een set vanafspraken tussen de Drentse landbouw- en natuurorganisaties. E?n van dehoofdafspraken van dit beleid en het Groenmanifest is een verlaging vande ammoniakuitstoot. De provincie blijkt nu zo veel vergunningen te heb-ben verleend, dat de ammoniakuitstoot waarschijnlijk is toegenomen. DeTOETS0413PASlandelijke, politieke (lees: agrarische) wensen. De hardnekkige denkfoutdat je Natura 2000 kunt beschermen met verwachtingen (en dat de rechterdat goedkeurt) is kennelijk onuitroeibaar op verschillende overheids-niveaus.Afstemming tussen overhedenEen grote onduidelijkheid betreft verder de prioritering bij de toedelingvan ontwikkelingsruimte. Ervan uitgaande dat de vraag veelal groter zalzijn dan het aanbod, dient zich de vraag aan wie voorrang krijgt. Gaanrijksprojecten boven provinciale projecten? En krijgen die laatste weervoorrang op gemeentelijke projecten? Voor zover bekend is er nog nietsgeregeld op dit vlak. En dat betreft alleen nog maar de binnenlandse af-stemming tussen overheden. Inmiddels heeft ook de Vlaamse deelregeringlaten blijken dat ze de PAS-perikelen nauwlettend gadeslaat. Het Agent-schap voor Natuur en Bos van de Vlaamse overheid heeft een zienswijzeingediend op de Notitie Reikwijdte en Detailniveau, die ten behoeve van deplan-MER voor de PAS is opgesteld. Daarin vraagt zij onder meer hoe zalworden vermeden dat de ontwikkelruimte zo wordt geconfigureerd dat"Nederlandse activiteiten extra mogelijkheden krijgen, terwijl ontwikke-lingen aan Vlaamse zijde per definitie als significant negatief worden be-oordeeld. Zal een billijk deel van de ontwikkelruimte worden voorbehou-den voor de Vlaamse bedrijven?" Het ministerie van Economische Zakenkomt niet verder dan het antwoord dat hierover nog nadere afspraken wor-den gemaakt met de Vlaamse overheid en dat er wordt gewerkt aan eenhandelswijze voor buitenlandse gebieden.Modelleren of meten?De grote onzekerheden in de modellen pleiten ervoor om deze te ijkendoor continue metingen van de daadwerkelijke depositie in elk stikstof-gevoelig Natura 2000-gebied. Dat is zeker voor ammoniak niet eenvoudigen niet goedkoop, maar is wel veel betrouwbaarder dan de huidige model-uitkomsten. Aangezien het probleem van stikstofdepositie op Natura 2000reeds sinds 20071 bekend mag worden geacht, is het vreemd dat men sindsdie tijd niet veel intensiever bezig is geweest met het ontwikkelen van eenmethode voor betrouwbare depositiemetingen in het veld. In dat gevalhadden we nu waarschijnlijk betrouwbare gegevens over de achtergrond-depositie per Natura 2000-gebied en konden we vanaf de start van de PASook nauwkeurig monitoren; veel nauwkeuriger dan het huidige gegoochelmet modellen met een onzekerheid van 70 procent. De gemeten waardenzouden juridisch ook niet of nauwelijks aanvechtbaar zijn, dit in tegenstel-1 In Alterra-rapport 1490 uit 2007 werd de aard en de omvang van het depositieprobleem per Natura 2000-gebied al haarfijn uit de doeken gedaan.TOETS0413ling tot het wiskundige depositiemodel waar we het nu mee moeten doen.Alleen indien daadwerkelijk in het veld een depositiedaling wordt geme-ten over een langere periode, is bewezen dat er sprake is van een verbeterdesituatie en kan een deel van die daling worden uitgedeeld als ontwikke-lingsruimte. Dat is de enige inhoudelijk en juridisch correcte wijze om demet Europa overeengekomen gunstige staat van instandhouding vanNatura 2000 tot stand te brengen.De commissie voor de milieueffectrapportage heeft in haar advies op dePAS van juli 2012 ook al aangegeven dat het (Europeesrechtelijk) correc-ter is om ontwikkelingsruimte uitdelen bij voldoende zekerheid over hetbehalen van de Natura 2000-doelen, al dan niet als gevolg van depositie-daling. Het tegenargument dat daarmee de Nederlandse economie nogjaren op slot gaat, snijdt geen hout. Saldering met op te heffen bestaan-de stikstofemissies is een bruikbare tussenoplossing en raakt juridischsteeds verder uitgekristalliseerd. In dat licht is het zeer onverstandig omde huidige in artikel 19kd Nb opgenomen mogelijkheid van salderingexpliciet uit te sluiten, evenals de mogelijkheid van saldering via provin-ciale depositiebanken. Daardoor worden ondernemers volledig afhanke-lijk gesteld van een juridisch houdbare PAS; de salderingsroute bestaatimmers niet meer. Gelet daarop zou de wetgever er verstandig aan doende mogelijkheid van saldering in het wetsvoorstel te behouden en dushet voorgesteld artikel 19km, derde en vierde lid, uit het wetsvoorstel teverwijderen.Laagdrempelige rekentoolMet het imploderen van de PAS zullen hopelijk niet alle bijbehorende on-derdelen tegelijkertijd worden opgeheven, want er zitten ook enkele aan-trekkelijke elementen in het systeem. Het rekeninstrument AERIUS is ??nvan de pijlers van de PAS. AERIUS rekent de emissie van stikstof uit velerleibronnen door naar depositie op Natura 2000-gebieden. De resultaten wor-den zichtbaar gemaakt per hexagoon van 1 hectare, een heel behoorlijkdetailniveau. Het instrument kan omgaan met economische activiteitenop alle schaalniveaus, vari?rend van individuele agrarische bedrijven totgrote industri?le complexen. Als de PAS in werking treedt, is de toepassingvan AERIUS bij de toetsing aan de Nb-wet wettelijk voorgeschreven. Ditwaarborgt dat de effecten van nieuwe economische activiteiten landelijkop een vergelijkbare wijze worden berekend. Deze openbaar toegankelijkeen laagdrempelige rekentool komt in de plaats van veel complexere instru-menten als AAgro-Stacks, Pluim Snelweg en OPS. Met AERIUS Registerwordt het huishoudboekje van de ontwikkelingsruimte bijgehouden.Bevoegde gezagen houden dan in Register bij hoeveel ontwikkelingsruimteis toegekend en gereserveerd.Ervan uitgaande dat het systeem bestand is tegen hackers (de economischebelangen zijn immers groot) komt hiermee een veelbelovend instrumentbeschikbaar, om overal op dezelfde manier de ontwikkeling van de stikstof-depositie per project te berekenen. De door AERIUS berekende achtergrond-deposities en de trends daarin zijn weliswaar onbetrouwbaar vanwege deirre?le verwachtingen die er aan ten grondslag liggen, maar per projectkan het model wel redelijk betrouwbare depositie-effecten leveren.Impuls voor herstelbeheerTegelijk met het uitdelen van virtuele ontwikkelingsruimte komt ook veelgeld beschikbaar voor het uitvoeren van herstelstrategie?n voor stikstofge-voelige natuur. Deze herstelstrategie?n zijn een voorwaarde voor het uitge-ven van ontwikkelruimte. In het kader van de PAS zijn 55 habitattypenvastgesteld die in veel gebieden gebukt gaan onder de te hoge uitstoot vanstikstof, en nog eens veertien afzonderlijke diersoorten uit de Vogel- enHabitatrichtlijn. Het bevoegd gezag garandeert de financiering en de uit-voering van deze herstelmaatregelen.Bij al het slechte nieuws over bezuinigingen op natuurbeleid is er dus ??nlichtpuntje; de optimalisering van het terreinbeheer in stikstofgevoeligeNatura 2000-gebieden wordt gegarandeerd door de provincies, en het suc-ces van de herstelstrategie?n is sterk bepalend voor het slagen van de PAS.Vooralsnog wordt hiervoor in de begroting van het ministerie van EZ eenbedrag van 20 miljoen euro genoemd. Dit is weliswaar een schijntje verge-leken met de geplande bezuinigingen van honderden miljoenen euro's opnatuurbeleid, maar toch. Natuurbeschermingsorganisaties houden zichdan ook opvallend stil in de PAS-discussie die toch vooral over hun terrei-nen gaat. Ook daar zullen weinigen geloven dat de achtergronddepositieTOETS041310PASzal dalen zoals gepland, maar elke depositiedaling is meegenomen en hetextra geld voor terreinbeheer is erg aanlokkelijk. Ook is men in natuurbe-schermingsland blij met de toegenomen aandacht voor hydrologischemaatregelen in en rondom Natura 2000-gebieden. Die extra aandacht voorhydrologische maatregelen is meer dan terecht; verdroging is immers hetkernprobleem van vele Nederlandse Natura 2000-gebieden. Verdrogingleidt bovendien vaak indirect tot vermesting en verzuring. Denk in dit ver-band aan veenoxidatie, inlaat van nutri?ntrijk water ter bestrijding vanwatertekorten, en het wegvallen van bufferende kwelstromen.Bestrijding van verdroging binnen Natura 2000 vergt echter zeer vaakhydrologische ingrepen buiten Natura 2000 in vaak agrarisch gebied.Medewerking van de grondeigenaren aldaar is dan onmisbaar, doch de af-gelopen decennia hebben laten zien dat deze sector niet wil meewerkenaan vernatting van landbouwgronden. Grondverwerving is dan onvermij-delijk. Afgezien van de forse financi?le middelen die dan nodig zijn, is inalle gevallen ook medewerking op vrijwillige basis onmisbaar. Onteigeningvoor natuurdoelen heeft in Nederland nog nooit plaatsgevonden (hoewelhet juridische instrumentarium al decennialang voorhanden is) en er isgeen enkel signaal dat men in het kader van de PAS wel bereid is dit instru-ment toe te passen. Echter nu zelfs de agrarische sector begint in te ziendat het saneren van agrarische enclaves binnen natuurgebieden veelhydrologische en stikstofvoordelen biedt, ontstaan nieuwe, onverwachtekansen. Zelfs het o-woord wordt in agrarische kringen soms gebruikt metbetrekking tot dit soort situaties. Een doorbraak!Grootschalige saneringAl met al moet de PAS als een inhoudelijk, juridisch en bestuurlijk kaarten-huis worden beoordeeld. De oplossing van de stikstofproblematiek is noglang niet bereikt. Wat in decennia is scheefgegroeid (de escalatie van deNederlandse veehouderij en de daaruit voortkomende, reeds 40 jaar gele-den voorspelde ecologische problemen), is niet in enkele jaren weer recht-getrokken. Er is maar ??n echte oplossing; een grootschalige sanering vande Nederlandse veehouderij. Dit is uit het oogpunt van ecologie, economieen volksgezondheid een onvermijdelijke keuze.BronnEn? Onderzoek uitbreidingsruimte veehouderij,Arcadis, 2013.? Advies Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), rapportnummer2540-168, Commissie m.e.r., 2012.? Oplegnotitie reikwijdte en detailniveau voor het plan-MER overde PAS, ministerie van EZ, 2013.? Monitoringsplan Programmatische Aanpak Stikstof ? op hoofdlijnen,Verbeek, C., e.a., 2012.`? Blunder in wetsvoorstel Programmatische Aanpak Stikstof',www.francadamen.com/natuurbescherming, 2013.? Website, Planbureau voor de Leefomgeving.