TOETS031326doorwerkingWaTiSdEmEErWaardEvanm.E.r.?dOOrWErkingm.E.r.Hetinstrumentm.e.r.kentvoor-entegenstanders.vanechte`gelovigen'totmensendiehetinstrumentmetzijnregelsenproceduresverfoeien.Beeldvormingiseralom,maarwatisobjectiefgeziennudemeerwaardevanhetinstrument?dievraagsteldehetministerievaninfrastructuurenmilieuenvormdedehoofdvraagvanhetonderzoek`doorwerkingm.e.r.',uitgevoerddooradviesbureauBerenschotinsamenwerkingmetWitteveen+Bos.Sindsdeintroductievanm.e.r.iseenaantalkeeronderzoekgedaannaardedoorwerkingvanm.e.r.indebesluitvorming.Zoisin1996eenmaligeengrootkwantitatiefonderzoek1uitgevoerdenisin2011onderzoekgedaannaardeverondersteldedoorwerkingvanm.e.r.2actuele,kwantitatieveinformatieoverdedoorwerkingvanm.e.r.endeadviseringvandeCommissievoordem.e.rontbrakechter.dit,samenmetdekomstvandenieuweOmgevingswet,voeddedebehoeftevanhetministerieaanactueelkwantitatiefinzichtoverdedoorwerkingvanm.e.r.martineOldeWolbersBerenschot.HansHelder1. (M)Erkenning, Onderzoek naar de Doorwerking van m.e.r., achtergrondstudie nr. 28 van de Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer, 1996.2. Naar een toekomstbestendige m.e.r., Lessen uit 25 jaar m.e.r. in Nederland en een verkenning van kansen en bedreigingen voor de m.e.r. in de nabije toekomst, UniversiteitUtrecht en Rijksuniversiteit Groningen, 2011.rubensmitrwsrubensmitrwsTOETS031327als een gemeenteraad op basis van m.e.r. een alternatief kiestdat eerder niet in beeld was, kun je spreken van doorwer-king van m.e.r. Dit is een duidelijk voorbeeld, waarbij dedoorwerking feitelijk kan worden vastgesteld door het oor-spronkelijke voornemen naast het uiteindelijke besluit teleggen. Er zijn echter ook minder duidelijke vormen van doorwerkingmogelijk. Er kan een goede discussie zijn gevoerd over de milieuaspecten ineen gemeenteraad, zonder dat dit het uiteindelijke besluit heeft be?nvloed(dit kan meestal nog wel teruggevonden worden in het verslag van de ver-gadering) of een initiatiefnemer heeft bij het opstellen van het plan alrekening gehouden met milieuaspecten, omdat hij weet dat hij daar in hetMER toch naar moet kijken. Dit laatste voorbeeld wordt al moeilijker vastte stellen. Hier spreekt men niet meer van feitelijke, maar van conceptueledoorwerking, dat wat zich in het hoofd afspeelt. Naar beide vormen vandoorwerking is onderzoek gedaan. Ten eerste is zoveel mogelijk de feitelij-ke doorwerking vastgesteld door een uitgebreide documentenstudie vande notitie Reikwijdte en Detailniveau, het MER, eventuele aanvullingen ophet MER, het besluit van het bevoegd gezag en de R&D- en (tussentijdse)toetsingsadviezen van de Commissie voor de m.e.r. Vervolgens zijn telefoni-sche interviews gehouden met de initiatiefnemers en bevoegde gezagenom het beeld omtrent de feitelijke doorwerking te toetsen en in te gaan opde conceptuele doorwerking. Hiervoor werden vragen gesteld als: "Hadu anders gehandeld als er geen m.e.r.-plicht bestond?"In het onderzoek is gekeken naar drie relaties, namelijk: (1) de doorwer-king van de adviezen van de Commissie voor de m.e.r. in het MER en (2) inhet besluit en naar (3) de doorwerking van het MER in het besluit. Figuur 1illustreert deze drie relaties.Op deze manier zijn 40 cases onderzocht. Hiervoor is een steekproef ge-trokken uit alle m.e.r.-procedures die onder de nieuwe wetgeving vallen(sinds 1 juli 2010), waarvoor de uitgebreide procedure geldt en waarvoorreeds een besluit is genomen door het bevoegd gezag. De cases varieerdenvan structuurvisies, actualisaties van bestemmingsplannen, gebiedsont-wikkelingen en de ontwikkeling of uitbreiding van bedrijven (van veehou-derijen tot windparken).Uitkomsten van het onderzoekUit de telefonische interviews blijkt dat men over het algemeen positief isover de bijdrage die de m.e.r.-procedure heeft geleverd aan het verkrijgenvan inzicht en informatie over alternatieve mogelijkheden en milieuef-fecten. Van de 33 respondenten geeft 60 procent aan een (veel) beter beeldte hebben gekregen van de alternatieve mogelijkheden. Bijna 80 procentgeeft aan een (veel) beter beeld van de milieueffecten te hebben gekregendoor de m.e.r.-procedure.De vraag: "Hoe beoordeelt u de effectiviteit van deze m.e.r. voor het mee-wegen van het milieubelang in de besluitvorming?" is wisselend beant-woord. Ongeveer een derde beoordeelt de effectiviteit als gering, ongeveer30 procent vindt dat m.e.r. redelijk effectief was, bijna een op de vijf (18procent) heel effectief en 6 procent beoordeelt de betreffende m.e.r. alsniet effectief. Kijkt men naar het type plannen en projecten waarvoor eennegatief antwoord is gegeven dan blijkt dat dit relatief vaak (maar zekerniet altijd) betrekking heeft op actualisaties van bestemmingsplannen.Meerdere respondenten hebben aangegeven dat ze het m.e.r-instrumentcomplex en vergaand vinden. Ook brengt het qua capaciteit en financi?nbehoorlijke consequenties met zich mee. Vooral als het gaat om een actu-alisatie van een bestemmingsplan zonder concreet initiatief, vinden debetrokkenen de m.e.r.-procedure (te) zwaar.DE AUTEUrsMartine Olde Wolbers (030 2916455, m.oldewolbers@berenschot.nl) ismanaging consultant bij Berenschot. Hans Helder (0570 697148, a.hel-der@witteveenbos.nl) is PMC-leider planstudies en procesmanagementbij Witteveen+Bos en redactielid van Toets.Figuur 1. Drie vormen van doorwerking.MER Advies cie m.e.r. Besluit BGDoorwerking MER (3.)(1.) (2.)Doorwerking advies cie m.e.r.1. Doorwerking adviezen Commissie voor de m.e.r. in MER.2. Doorwerking adviezen Commissie voor de m.e.r. in het uiteindelijke besluit3. Doorwerking MER in het uiteindelijke besluit van het bevoegd gezag.`De m.e.r-procedure heeft wezenlijk nieuweinzichten opgeleverd.'TOETS031328Doorwerking van de adviezenTwee derde van de bevoegde gezagen vraagt een R&D-advies aan bij deCommissie voor de m.e.r, alhoewel dit niet verplicht is. In bijna al deze ge-vallen stelt de Commissie voor de m.e.r. aanvullingen op de notitie R&Dvoor. De opvolging van de adviezen van de Commissie voor de m.e.r. op denotitie R&D is hoog. Voor alle bestudeerde cases zijn de adviezen geheel (61procent) of gedeeltelijk (39 procent) opgevolgd. De interviews illustrerendat men de inhoudelijke aanwijzingen van de Commissie in het R&D-advies waardeert, het draagt bij aan een betere kwaliteit van het MER. Menziet het R&D-advies daarbij ook als handige leidraad voor het opstellen vanhet MER. Tegelijkertijd spelen ook procedurele motieven een rol. Men ver-wacht dat de procedure gemakkelijker wordt doorlopen, omdat men weetwaarop de Commissie in haar toetsingsadvies zal letten. In die zin is het eenmanier van risicobeheersing. Naast deze positieve signalen heeft men ookwel aangegeven dat men het detailniveau van de adviezen van de Commissiesoms te hoog vindt. Dit vergt veelal extra onderzoek, wat weer hogere kostenen langere doorlooptijden met zich meebrengt.ToetsingsadviesHet onderzoek laat een zeer positief beeld zien over de doorwerking vanhet toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r. in het besluit van hetbevoegd gezag. Twee derde (63 procent) van de respondenten is vanmening dat het toetsingsadvies heeft doorgewerkt in het besluit en 22 pro-cent vindt dat het enigszins heeft doorgewerkt. Op de vraag waaruit dedoorwerking blijkt, wordt een paar keer aangegeven dat een positief toet-singsadvies voor Gedeputeerde Staten of de gemeenteraad een voorwaardewas om door te gaan met de procedure. Ook is er aangegeven dat er naaraanleiding van het toetsingsadvies discussie is geweest in de gemeente-raad. E?n van de respondenten verwoordt het zo: "Het stempel van de Com-missie werd van belang geacht in de besluitvorming."Redenen waarom het toetsingsadvies niet doorwerkte in het besluit warenbijvoorbeeld dat het politiek draagvlak ontbrak voor de aanbevelingen ofdat de aanbevelingen geen toegevoegde waarde hadden. Overigens is opval-lend dat in de besluiten van het bevoegd gezag (of onderliggende stukken)lang niet altijd wordt gerefereerd aan het toetsingsadvies van de Commis-sie, alhoewel dit wel een verplichting in de Wet Milieubeheer is. De ge-noemde resultaten zijn dan ook gebaseerd op de telefonische interviews.Uit de dossierstudie was de doorwerking van het toetsingsadvies in hetbesluit in (te)veel gevallen niet goed af te leiden.Uit het onderzoek blijkt dat de Commissie voor de m.e.r. in haar toetsings-advies niet alleen oordeelt over het MER, maar daarnaast vaak aanbevelin-gen doet voor de verdere uitwerking van het besluit. Dit valt niet onder dewettelijke verplichte advisering. In bijna drie kwart van de gevallen volgthet bevoegd gezag de aanbevelingen voor de verdere uitwerking wel op.Doorwerking in het besluitZowel uit de dossierstudie als de interviews komt een positief beeld over dedoorwerking van het MER in het besluit. Van de respondenten geeft 62,5 pro-cent aan dat het MER heeft doorgewerkt en 25 procent dat het MER enigszinsheeft doorgewerkt in het besluit. In het dossieronderzoek is een typering ge-geven van de invloed van MER op het besluit. Dat blijkt uit tabel 2.Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat het doel van MER (het laten mee-wegen van milieubelangen in de besluitvorming) bereikt wordt. Typerin-gen van de invloed van MER op het besluit die de respondenten gaven, zijnbijvoorbeeld:Tabel 1. Redenen voor het positief of negatief beoordelen van de effectiviteit van m.e.r. in het laten meewegen van het milieubelang in de besluitvorming.Positieve beoordeling effectiviteit m.e.r. Negatieve beoordeling effectiviteit m.e.r.De milieueffecten zijn met een bredere blik bekeken Milieueffecten zouden sowieso in beeld gebrachtworden op basis van de reguliere wet- en regelgevingEr is beter inzicht ontstaan in de milieueffecten en in de mogelijke De informatie uit het MER was al bekend(compenserende) maatregelenEr heeft objectieve weging van milieubelangen plaatsgevonden Het plan stond al vast(ipv gevoelsmatige afweging)Het proces is gestroomlijnd, het gaf duidelijkheid over debetrokkenheid van bewonersAntwoordmogelijkheden PercentageGeen invloed 10%Bij nadere invulling van het voornemen hebbenoverwegingen uit het MER een rol gespeeld 45%De nadere invulling van het voornemen is voor eenbelangrijk deel op overwegingen uit het MER gebaseerd 28%Op grond van het MER is voor een andere oplossing gekozen 17%Tabel 2.Typering van de invloed van het MER op het besluit.doorwerking`De gemeente was bang dat het niet serieus nemen vande adviezen van de Commissie in een later stadium zoukunnen leiden tot het vernietigen van het bestemmings-plan. Dit is de reden dat er heel serieus naar alle advie-zen is gekeken. Er is wel goed gekeken naar wat er ?chtonderzocht moest worden, omdat men zich ook nietonnodig veel werk op de hals wilde halen.'TOETS031329? `Een aantal maatregelen uit het MMA is overgenomen in het voorkeur-salternatief in het Trac?besluit'? `Naar aanleiding van het MER zijn aanvullende maatregelen getroffenten aanzien van de verkeersintensiteit om de verwachte `overload' oppiekmomenten tegen te gaan.'? `Het Voorkeursalternatief dat in het MER is beschreven is de basis voorhet inrichtingsplan'? `Doordat in het MER een aantal trac?s als minder positief beoordeeld is,is er uiteindelijk voor een ander trac? gekozen.'? `Uit het onderzoek is gebleken dat het voorkeursalternatief geen nor-men overschrijd, zodat hiervoor zonder problemen gekozen kanworden.'Figuur 2. Doorwerking advies cie m.e.r.MER Advies cie m.e.r. Besluit BGDoorwerking MER (3.doorwerking 63%, resp. enige doorwerking 25%)(1. 52%, resp. 24%) (2. 63%, resp. 22%)Doorwerking advies cie m.e.r.Milieubelangen versus andere belangenNaast milieueffecten zijn er uiteraard andere factoren die meewegen bijhet nemen van besluiten. Het onderzoek laat zien dat economische, finan-ci?le en politieke factoren van grote invloed zijn op de besluitvorming.Meerdere gemeenten hebben bijvoorbeeld aangegeven dat zij de bedrijvenin hun gebied geen (extra) beperkingen op willen leggen om zo de concur-rentiepositie te waarborgen. Bij politieke factoren gaat het bijvoorbeeld omhet aantreden van een nieuw college, dat andere accenten legt dan hetvoorgaande college of dat verschillende betrokken partijen hun belangenvia de politiek inbrengen (maatschappelijke discussie). Andere factoren dievaak van invloed zijn op de besluitvorming zijn nieuwe wet- en regelge-ving, demografische en technologische ontwikkelingen.Voor een actualisatie van een bestemmingsplan is de m.e.r.-procedure te zwaar.martinvanlokvenrwsTOETS031330ConclusiesUit het onderzoek wordt geconcludeerd dat op alle drie de onderzochterelaties doorwerking bestaat: de adviezen van de Commissie voor de m.e.r.werken door in het MER en in het besluit van het bevoegd gezag en hetMER werkt door in het besluit. In figuur 2 worden de percentages van door-werking weergegeven. Deze percentages zijn gebaseerd op de resultatenvan de interviews. Zowel de percentages voor `doorwerking' als voor `enigedoorwerking' zijn weergegeven.Zoals figuur 2 laat zien, gelden de volgende percentages voor doorwerking:1. Doorwerking van de adviezen van de Commissie voor de m.e.r. in hetMER 52 procent, enige doorwerking 24 procent.2. Doorwerking van de adviezen van de Commissie voor de m.e.r. in hetuiteindelijke besluit van het bevoegd gezag 63 procent, enige doorwer-king 22 procent.3. Doorwerking van het MER in uiteindelijke besluit van het bevoegd gezag63 procent, enige doorwerking 25 procent.Op basis van bovenstaande hoge doorwerking op de drie relaties conclude-ren wij dat het milieubelang een volwaardige plaats in de besluitvormingkrijgt en m.e.r. dus effectief is.Kritiek op m.e.r. onterecht?In de beeldvorming is er veel kritiek op m.e.r. Deze kritiek richt zich nietzozeer op de effectiviteit van het instrument als wel op de effici?ntie. Hetzou te complex, te gedetailleerd en te duur zijn en vertragend werken.Alhoewel wij deze geluiden ook in dit onderzoek hebben gehoord, zijn veelvan de ge?nterviewde bevoegde gezagen juist positief over m.e.r. Het ver-groot het inzicht in milieueffecten en alternatieven, het draagt bij aan eeninzichtelijk proces en zorgt voor draagvlak in de omgeving voor het besluit.Tegelijk blijft het dus de uitdaging voor de gehele m.e.r.-praktijk om m.e.r.gericht en strategisch in te zetten, zonder daarbij op alle details in te gaan.Dat maakt m.e.r. minder complex, gedetailleerd en duur en zal dan naarverwachting tot verdere vergroting van het draagvlak leiden.Hierin tekent zich wel een duidelijk onderscheid af tussen enerzijds con-crete initiatieven en nieuwe planvorming en anderzijds planvorming van-uit planologische motieven zonder dat er een concreet initiatief plaats-vindt,zoalsde(wettelijkverplichte)actualiseringvanbestemmingsplannen.Voor deze laatste categorie blijkt een duidelijk negatievere beoordeling vanm.e.r. Betrokkenen geven aan dat m.e.r. in die gevallen een te zwaar instru-ment is. Verder stuit bijvoorbeeld het doorrekenen van maximale scena-rio's op kritiek, omdat het hier om fictieve, niet realistische scenario's zougaan. Opvallend is dat ook juist deze MER's relatief vaak een negatief toet-singsadvies krijgen. In het kader is een korte duiding opgenomen van dezem.e.r.-praktijk. Duidelijk is dat de inzet van m.e.r. voor deze planologischeinstrumenten wringt. Hier ligt dus een opgave, niet alleen voor de m.e.r.-praktijk, maar ook voor een goede inzet van planologische instrumenten.Detailniveau adviezen CommissieDaarnaast geeft het onderzoek in onze ogen aanleiding tot nadenken overhet gewenste detailniveau van de adviezen van de Commissie voor de m.e.r.Deze worden meerdere keren als te gedetailleerd ervaren met een aantalnegatieve gevolgen: het brengt (hoge) kosten met zich mee voor de initia-tiefnemers, het kost tijd en het doet af aan de algemene waardering vanhet instrument m.e.r. De te grote detaillering wordt zowel bij de R&D-advie-zen als de toetsingsadviezen geconstateerd. Wij denken derhalve dat eenbezinning op de mate van detail in de adviezen van de Commissie voor dem.e.r. op zijn plaats is.AchTErgronD nEgATiEvE bEoorDEling m.E.r. inplAnnEn vAnUiT plAnologischE moTiEvEnIn de praktijk blijkt dat het planologisch instrument (bestemmingsplan) zelf eenbelangrijke oorzaak vormt voor de negatieve beoordeling van het m.e.r.-instru-ment en de negatieve toetsing van dergelijke MER's. Gemeenten nemen name-lijk niet graag nieuwe beperkingen, bijvoorbeeld voor de agrarische sector, tenopzichte van de huidige planologische regimes op in hun bestemmingsplan-nen. Dit leidt ertoe dat er in de effectbepaling, in het MER en in het bestem-mingsplan, rekening gehouden moet worden met de effecten van de maximaleplanologische mogelijkheden, wat vaak leidt tot onoverkomelijke knelpuntenvoor natuur. Dit terwijl een scenario met de maximale planologische mogelijk-heden helemaal niet re?el is. Lang niet alle agrarische activiteiten zullen bij-voorbeeld de planologische uitbreidingsruimte benutten. Niet vanuit bedrijfs-voering alsook dat er niet voor alles een vergunning te verkrijgen is; de ruimtein het bestemmingsplan is zeker geen garantie dat er dan ook uitgebreid kanworden. Het opnemen van beperkingen is echter voor gemeenten lastig; onderandere omdat nog niet bekend is waar de ontwikkelingen daadwerkelijk zullenplaatsvinden en waar je vervolgens dus het beste je beperkingen kan opnemenen daarnaast omdat het kan leiden tot planschadeclaims. Hier zit dus een dui-delijke spanning in het planologische instrument zelf. In het MER wordt ditspanningsveld bloot gelegd: er moet relatief veel onderzoek naar verschillende,niet re?le scenario's uitgevoerd worden. Dat leidt tot frustratie, weerstand, ne-gatieve toetsingen en vaak ook niet tot doorwerking in het vast te stellen be-stemmingsplan.doorwerking`De visie van het bestuur op het gebied bepaalt hoe zeontwikkelingen in de markt willen faciliteren. Dit isterug te zien in de flexibiliteit die het plan biedt, zoalshet al dan niet opnemen van vrijstellingsmogelijkheden.'