TOETS031226STikSTOfdEpOSiTiEOpNaTura2000dO'S&dON'TSBEOOrdEliNgSTikSTOfdEpOSiTiEHetthemastikstofdepositieopNatura2000heeftindeafgelopenvijfjaareenprominenteplaatsverwor-veninderuimtelijkeordening.Elkplanofprojectdatgepaardgaatmetextrastikstofemissie(endatzijnernogalwat)endatzichbinnentienkilometervaneenquastikstofoverbelastNatura2000-gebiedbevindt(endatzijnerookheelveel)vergtopzijnminsteenuitgebreidevoortoetsenvervolgensvaakeenpassendebeoordelingomdeomvangvanheteffecttekunnenbepalen.inbijzonderegevallenkunnendeeffectafstandennogveelgroterzijn.depositieberekeningenleidenvaaktoteenverwachtekleinedepositietoenameopoverbelastehabitats,waarnavervolgenseenmoeizameargumentatiewordtopgezetomdezekleinetoenametochgoedtepraten,ditomdeonhaalbareadC-toetstevermijden.ditartikelgeefteenoverzichtvanveelgebruikte,oneigenlijkeargumentendienaangaande,maarookvanargumen-tendieinbijzonderegevallenwelgebruiktkunnenwordenomteonderbouwendateenkleinedepositie-toenameacceptabelis.EricvanderaaSTIKSTOFUitrijden van mest zorgt voor ammoniakemissie.TOETS031227DE AUTEUrEric van der Aa (010 2018630, e.vanderaa@rboi.nl) is senior ecoloog bijAdviesbureau RBOI Rotterdam bv. Hij is tevens redacteur van Toets.Niet doenDalende achtergronddepositieDe `grootschalige concentratie- en depositiekaarten Nederland' van hetRIVM geven een beeld van de verwachte luchtkwaliteit in Nederland. Opbasis van enkele meetpunten en veel aannames over toekomstige ontwik-kelingen wordt met heel veel wiskunde op kilometerhokniveau een prog-nose gepresenteerd inzake de verwachte achtergronddepositie. Dit is eentamelijk grof instrument dat vooral duidelijk maakt dat de achtergrond-depositie voor vele N2000-habitats vrijwel overal (veel) te hoog is.De onzekerheid in de lokale stikstofdepositie bedraagt ongeveer 70 pro-cent, aldus het RIVM. Daarnaast wordt er regelmatig aan de knoppen vanhet model gedraaid zodat de achtergronddeposities per km-hok regelmatigfluctueren. Zo meldt de RIVM-rapportage 2012 dat de stikstofdepositie ge-middeld over Nederland in de huidige GDN-kaarten voor de periode 2015tot 2030 ongeveer 50 mol/ha/jaar hoger is ingeschat dan in de rapportagevan 2011. De waarden die in 2011 werden gemeld, weken in sommigeregio's weer tientallen mollen per hectare per jaar af ten opzichte van dewaarden die in 2010 werden gemeld. Het model is dus duidelijk nog nietuitgekristalliseerd, maar er is niets beters.De concentratie- en depositiekaarten suggereren voor de langere termijneen dalende achtergronddepositie voor heel Nederland als gevolg van schonereauto's, schonere industrie?n en maatregelen in de landbouw. Het is voorveel onderzoekers vervolgens heel verleidelijk om deze daling alvast in teboeken als `ontwikkelingsruimte' voor hun eigen stikstof emitterendeproject. De eerste denkfout is natuurlijk dat men zich kennelijk niet reali-seert dat wanneer iedereen dit doet, deze `ontwikkelingsruimtes' vele ma-len worden overschreven. Nog fundamenteler is het probleem dat de ver-wachte daling van de achtergronddepositie mogelijk helemaal niet zalplaatsvinden. Misschien is de verwachting inzake steeds schonere auto'snog enigszins re?el; de NOx-emissietrend van het wegverkeer wijst al jarenconsequent omlaag (zie figuur 1). Bij de industri?le emissies is het beeld alminder duidelijk en in de agrarische sector stijgt de NOx-emissie zelfs licht.Ten aanzien van deze laatste sector is de ammoniakemissie echter veelrelevanter (zie figuur 2).Figuur 2 laat zien dat de agrarische ammoniakemissie al sinds 2005 vrij-wel stagneert en een stijging in de nabije toekomst niet uitgesloten is. Methet opheffen van de melkquotering in 2015 zal namelijk een belangrijkerem op de rundveehouderij komen te vervallen en zal de veestapel flinkkunnen groeien. Vrijkomende stikstofsaldo's van stoppende bedrijven zul-len voor een groot deel door de groeiers binnen de sector worden overgeno-men ter saldering van de stalemissies (de grote uitrij-emissie van de rund-veesector is niet vergunningplichtig) en elke virtuele `ontwikkelingsruimte'voor de rest van de Nederlandse economie komt daarmee te vervallen. Deverwachte depositiedaling is dus al twijfelachtig en de vereiste zeer sterkeemissiedaling om de met Europa overeengekomen gunstige stand van in-standhouding voor alle Natura 2000-gebieden tot stand te brengen, is methet voorgenomen beleid uitgesloten.Dit gegeven legt ook een extra bom onder de landelijke ProgrammatischeAanpak Stikstof (PAS) waarin de stagnerende daling van de ammoniakemis-sie en de toekomstige be?indiging van melkquotering angstvallig wordenverzwegen. De PAS gaat geheel uit van verwachte emissiedalingen en ver-wacht natuurherstel in plaats van garanties dienaangaande. Zie in dit ver-band ook het behoorlijk kritische PAS-advies van de Commissie voor dem.e.r. van 12 juli 2012. Toch wordt de PAS in vele passende beoordelingen nog al-tijd opgevoerd als afdoende oplossing van het stikstofprobleem. Niet doen, dus.Kleine toenamesIn veel passende beoordelingen wordt de berekende depositietoename alsgevolg van een project vergeleken met de achtergronddepositie ter plaatseen/of de kritische deposities van de betreffende habitats. Ook de somsgrote fluctuaties in de gemodelleerde achtergronddeposities binnen eenkilometerhok worden wel eens misbruikt om te vergelijken met de bere-kende depositietoename. Dat leidt dan tot depositietoenames van enkelepromillen en dat klinkt zo klein dat het niet erg meer is, toch? Tevenswordt dan soms verwezen naar de uitspraak over de Rondweg N348 Zut-phen ? Eefde (uitspraak 201006773/1/R2) waarin de Afdeling Bestuursrecht-spraak een kleine depositietoename in een overbelaste situatie acceptabelachtte. Dat hier sprake is van een bijzondere situatie en een goede ecologischeonderbouwing (zie verderop in dit artikel) wordt dan gemakshalve vergeten.Het devies moet dus zijn dat ook bij een zeer kleine depositiestijging in eenoverbelaste situatie significant negatieve effecten niet op voorhand kun-nen worden uitgesloten en dat nader onderzocht dient te worden wat deconcrete ecologische effecten zijn.Ingetrokken vergunningenOpmerkelijk is het regelmatig gebruikte argument dat ingetrokken milieu-vergunningen van veehouderijbedrijven kunnen dienen ter saldering vandepositietoenames door andere projecten. Milieuvergunningen zijn echterin het verleden vrijwel nooit getoetst ten aanzien van de depositie-effectenop Natura 2000; eventuele vergunningruimte is dus zonder toetsing nietswaard. Uit de ervaring van de Commissie voor de m.e.r. blijkt verder datslechts 50 tot 70 procent van de vergunningruimte van veehouderijbedrij-ven daadwerkelijk wordt benut. Het intrekken van milieuvergunningenbe?indigt dus 30 tot 50 procent virtuele, niet bestaande dierplaatsen waar-mee niet gesaldeerd kan worden. Ook in de PAS wordt deze denkfoutgemaakt. Niet doen, dus.Wel doenSalderingRecente jurisprudentie geeft aan dat concrete saldering een juridischbegaanbare weg is, dit in tegenstelling tot de PAS waarin wordt gesaldeerdmet verwachte depositiedalingen. Saldering dient te gaan om echte,bestaande en vergunde stikstofbronnen die worden gesaneerd en waarbijstikstofsaldo wordt overgedragen aan een ander project. Het moet dangaan om depositie op hetzelfde habitat in hetzelfde Natura 2000-gebied enbij de te saneren stikstofbronnen dienen milieuvergunning en bestem-TOETS031228ming te worden ingetrokken of gewijzigd. Uit jurisprudentie blijkt verderdat het noodzakelijk is dat er sprake is van een maatregel die in directesamenhang is genomen met het plan of het project. Ook de salderings-mogelijkheid in artikel 19 kd lid 1 aanhef en onder b Nbw 1998 spreekt van`in samenhang met die activiteit getroffen maatregelen'.Omtrent de aard van een dergelijke samenhang kan de uitspraak van 16maart 2011 (200909282/1/R2) als richtsnoer dienen. In deze zaak zijn deemissierechten van een veehouderijbedrijf door middel van een overeen-komst overgedragen aan een ander veehouderijbedrijf. Deze overeenkomstis overgelegd aan het college van burgemeester en wethouders van debetreffende gemeente. Naar het oordeel van de afdeling bestaat daardooreen dusdanig directe samenhang tussen de nu vergunde uitbreiding en debe?indiging van het andere bedrijf dat het college van gedeputeerde statende be?indiging van dat bedrijf heeft mogen aanmerken als mitigerendemaatregel. Het effect is in beeld gebracht in een passende beoordeling.Juridisch onduidelijk is vooralsnog de toelaatbaarheid van een stikstof-bank, waarin emissierechten gedurende enige tijd worden `bewaard' voorsaldering op termijn en waarbij geen sprake is van een directe samenhang.Een voorlopige voorziening tegen het gebruik van een dergelijke depositie-bank is op 4 april 2011 toegewezen (201010623/2/R3), echter:"De vragen of externe saldering kan plaatsvinden en of saldering ertoeleidt dat geen passende beoordeling nodig is, doen zich niet enkel voor inhet kader van de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998, maarook bij de toetsing van het besluit tot het vaststellen van een plan, gelet opartikel 19j van de Nbw 1998. De voorzitter is, mede naar aanleiding van hetverhandelde ter zitting, van oordeel dat de beantwoording van de voorlig-gende rechtsvragen nader onderzoek vereist waarvoor de voorlopige voor-zieningenprocedure zich niet leent". De bodemprocedure zal dus uitsluit-sel moeten geven.Dynamiek en beheerIn bijzondere gevallen kan in een overbelaste situatie een kleine depositie-toename geen kwaad. Het gaat dan om dynamische milieus waarin winden water regelmatig vers, kalkrijk materiaal afzetten. Deze kalk bindt hetfosfaat in de bodem waardoor fosfaat limiterend is voor de vegetatieont-wikkeling. Toevoeging van kleine hoeveelheden stikstof hebben dan geeneffect aangezien de vegetatie in de eerste plaats fosfaat nodig heeft om tegroeien. Dit mechanisme kan wel worden `uitgehold' door het verzurendeeffect van stikstofdepositie waardoor de cruciale kalk oplost en uitspoelt.Een voortdurende aanvoer van verse kalk is daarom nodig. Aan die voor-waarde wordt voldaan in stuivende duinen of in uiterwaarden die regel-matig overstromen met kalkrijk zand en slib.Een andere factor is het afvoeren van stikstof in de vorm van begrazing. Induinmilieus spelen konijnen in dat opzicht een belangrijke rol maar ookSTIKSTOF3503002502001501005001990Figuur 1.Trend NOx-emissie sinds 1990 (bron: Compendium voor de leefomgeving, 2012).1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010EmissieinmiljoenkgStikstofoxidenIndustrieLandbouwVerkeer en vervoerTOETS031229andere grazers (schapen, runderen, paarden) kunnen een dergelijke rolspelen. Maaien en afvoeren van vegetaties is nog effectiever. Ter indicatie:vergraste duinvegetaties hebben een bovengrondse biomassa van ongeveer1.000 gram (droog) per vierkante meter, waarvan 11,4 tot 13,4 gram N perkg drooggewicht (Veer, 1997). Wanneer wordt uitgegaan van de ondergrensvan 11,4 gram per kg per vierkante meter, dan kan bijvoorbeeld 10 molextra stikstofdepositie per hectare per jaar in theorie worden gesaldeerddoor in hetzelfde gebied per hectare jaarlijks 12 m2? vergraste vegetaties temaaien en het maaisel af te voeren. In de praktijk is het natuurlijk lastigeromdat die 10 mol de hele hectare be?nvloedt, maar het geeft wel aan hoeeffectief maaibeheer kan zijn om extra stikstofdepositie te mitigeren. Hetzorgvuldig finetunen van begrazingsdruk in ruimte en tijd, maaifrequen-tie en tijdstip, rekening houdend met de gevoeligheden van flora en fauna,kan er zodoende toe leiden dat ook in gebieden met een (veel) te hoge ach-tergronddepositie toch goed ontwikkelde stikstofgevoelige habitats behoudenof ontwikkeld kunnen worden.Dat een dergelijk betoog ook juridisch stand houdt, blijkt uit de uitspraakinzake de Rondweg N348 Zutphen ? Eefde (uitspraak 201006773/1/R2) /1/R2). De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zegt hierin:"De extra bijdrage door de in de passende beoordeling onderzochte alter-natieven, waaronder de in dit plan voorziene rondweg, heeft volgens depassende beoordeling gezien de verwaarloosbare hoeveelheid en overigeecologische procesfactoren, ook vanuit cumulatief perspectief, zeker geensignificant negatief effect."Het betreft hier een situatie waar het kwalificerende habitat H6120 Stroom-dalgraslanden (kritische depositie van 1250 mol/ha/jr) aanwezig is terplaatse van een kilometerhok met een achtergronddepositie van circa 2200mol/ha/jr; veel te hoog dus. De `procesfactoren' die in de passende beoorde-ling zijn beschreven en waar de afdeling naar verwijst, zijn begrazing,rivierdynamiek (overstroming, zandafzetting, erosie), winddynamiek (no-dig voor rivierduinvorming) en ijsgang. Overstromingen door extreemhoogwater (incidenteel en kortdurend, minder dan eens per jaar) zijn be-langrijk voor de instandhouding van het type omdat daarmee basenrijkwater of vers zand en zavel worden aangevoerd die zorgen voor een blijvendebuffering van de standplaats. Via het maaibeheer en de begrazing door Staats-bosbeheer wordt gestuurd op het wegnemen van voldoende nutri?nten en isbehoud en/of ontwikkeling voor een groot deel in het gebied gegarandeerd.De hoogste berekende totale stikstofdepositie afkomstig van de N348 op deaanwezige stroomdalgraslanden is 4,1 mol N/ha/jaar, doch op grond van debovenstaande argumenten was de afdeling van mening dat deze geringedepositietoename niet zal leiden tot significant negatieve effecten voordeze stikstofgevoelige habitat. Hieruit mag dus niet worden geconcludeerd(zoals regelmatig gebeurt) dat een kleine depositietoename in overbelastesituaties door de rechter acceptabel wordt geacht. Alleen in bijzondereFiguur 2.Trend ammoniakemissie landbouw (bron: Compendium voor de leefomgeving, 2012).400350300250200150100500miljoen kg1990 1995 2000 2005 2008 2009 2010KunstmestDierlijkmestBeweidingUitrijden van mestStal en mestopslagEmissie ammoniak (NH3) land- en tuinbouwTOETS031230STIKSTOFsituaties en in combinatie met een goede inhoudelijke argumentatie kaneen dergelijke kleine toename acceptabel zijn.Abiotische dynamiek en verschralingsbeheer zijn dus in potentie bruikba-re instrumenten om extra depositie te mitigeren. Het wordt echter lastigwanneer de betreffende habitats zich nauwelijks lenen voor dergelijkemiddelen zoals bossen, vennen en hoogveen.Samenvatting en conclusiesToename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste Natura 2000-habi-tats kan niet worden goedgepraat met het benadrukken van de relatiefzeer geringe bijdrage van het betreffende project. Ook dalende achter-gronddeposities of salderen met ingetrokken niet-benutte milieuvergun-ningen zijn geen bruikbare argumenten aangezien het in beide gevallengaat om virtuele, niet-bestaande saldo's. Een project dat leidt tot een stij-gende stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000-habitats, is daarom inveel gevallen eenvoudigweg niet uitvoerbaar zonder saldering met echte,bestaande stikstofsaldo's. Aangezien de PAS een wassen neus is, zal elk pro-ject daarom zijn eigen `stikstofbroek' moeten ophouden, via een slimmeborging van vrijkomende stikstofsaldo's en in de toekomst wellicht via ge-meentelijke of regionale stikstofbanken, gevuld met echt, concreet stik-stofsaldo. Alleen in dynamische, goed gebufferde habitats met een regel-matige afvoer van mineralen door maaien of begrazing kunnen kleinedepositietoenames ook in overbelaste situaties mogelijk zijn.Een veel fundamentelere oplossing is natuurlijk het afbouwen of eliminerenvan de intensieve veehouderij, een maatregel waarvoor nog veel meer goedeargumenten denkbaar zijn, in de eerste plaats onze eigen gezondheid (deQ-koorts was slechts een klein voorproefje van wat ons mogelijk nog te wach-ten staat). Door de agrarische kaboutereconomie gericht uit te dunnen kaneen stikstofsaldo worden gecre?erd waarmee de echte economie zich tot verin de 22ste eeuw kan blijven ontwikkelen, zonder stikstofproblemen. De duinen onder de rook van het TATA-complex in Velsen herbergen fraai ontwikkelde grijze duinvegetaties (KD= 1240 mol/ha/jr), ondanks een achtergronddepositie van 1630 mol/ha/jr in 2010 eneen jaarlijkse emissie door TATA van ruim 400 miljoen (!) mol stikstof. De hoge depositie van vermestende en verzurende stoffen wordt door begrazing effectief afgevoerd. Het kalkrijke zand helptook een handje door het vastleggen van fosfaat (foto 3 juli 2012).BronnEn:? Commissie m.e.r. (12 juli 2012): Advies inzake de ProgrammatischeAanpak Stikstof (PAS), rapportnummer 2540?168? www.compendiumvoordeleefomgeving.nl? http://geodata.rivm.nl/gcn/? Ministerie van LNV Directie Kennis O+BN (www.natuurkennis.nl)? Royal Haskoning (2009): "Rondweg N348 Zutphen - Eefde, Passendebeoordeling Natuurbeschermingswet Stikstofdepositie Natura 2000-ge-bied Uiterwaarden IJssel"? Veer, M.A.C. (1997): "Nitrogen availability in relation to vegetationchanges resulting from grass encroachment in Dutch dry dunes" in Journalof Coastal Conservation 3: 41-48, 1997.? www.jaarverslagtatasteel.nl