TOETS041522M.E.R.EEN NIEUWE RICHTLIJN,EEN NIEUW GELUID?Op 16 april 2014 heeft het Europees Parlement de `Richtlijn 2014/52/EU tot wijziging van richtlijn2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten'aangenomen. Een enorme mond vol, maar het betekent simpelweg dat de richtlijn voor projectm.e.r. (letop: planm.e.r. valt onder een andere richtlijn!) op onderdelen is gewijzigd. Die wijzigingen moetenworden ge?mplementeerd in de nationale wetgeving van lidstaten per 16 mei 2017 (over die datum latermeer). Voor Nederland een onhandig moment. Was het een half jaartje later geweest, dan hadden dewijzigingen gewoon kunnen worden meegenomen in de hele wetgevingsoperatie die met de Omgevingswet samenhangt. Nu moest er een apart wetsvoorstel komen dat daar alvast op vooruit loopt: de `Wetimplementatie herziene m.e.r.richtlijn' (de Wihm). Dit wetsvoorstel staat sinds 22 september op deagenda van de Tweede Kamer en is dus openbaar. Tijd om te bekijken wat een en ander gaat betekenenvoor de Nederlandse praktijk.Geertje KorfWAT BETEKENT DE HERZIENE M.E.R.RICHTLIJN VOOR DENEDERLANDSE UITVOERINGSPRAKTIJK?Toets_04.indb 22 04-12-15 09:17TOETS041523Niet van toepassing zijn van de m.e.r.-plichtDe richtlijn is enigszins aangepast voor wat betreft de mogelijkheden voorontheffing of het `niet van toepassing verklaren' van de m.e.r.-plicht. Dehuidige Wm biedt al een mogelijkheid voor ontheffing van de m.e.r.-plichtwanneer het algemeen belang het noodzakelijk maakt een m.e.r.-plichtigeactiviteit `onverwijld te ondernemen'. Hierbij kan bijvoorbeeld worden ge-dacht aan (dreigende) dijkdoorbraken. Je wilt dan natuurlijk niet eerst eenm.e.r.-procedure voor een dijkversterking moeten doorlopen. Om die ont-heffing te krijgen, moet echter wel een procedure worden doorlopen, die(formeel) nota bene negen weken kan duren! Het wetsvoorstel maakt hetmogelijk dat het bevoegd gezag de m.e.r.-plicht `niet van toepassing' ver-klaart bij noodtoestanden. Dit maakt snellere actie mogelijk.Ook voor een activiteit die (uitsluitend) dient voor defensiedoeleinden kan dem.e.r.-plicht `niet van toepassing' worden verklaard. Achtergrond hiervan isdat de m.e.r.-procedure transparantie vereist. Voor defensieprojecten kan datongewenst zijn. Het moet wel gaan om projecten die uitsluitend voor defen-siedoeleinden zijn bedoeld. Is er sprake van civiel medegebruik, dan zal voordat gedeelte van het project nog steeds een m.e.r.-procedure moeten wordendoorlopen. Dit zou in de praktijk wel eens lastig kunnen zijn. De tijd dat de-fensieprojecten uitsluitend plaatsvonden op terreinen die met prikkeldraadduidelijk van de rest van de wereld gescheiden waren, ligt achter ons.Ten slotte bieden de richtlijn en het wetsvoorstel (art. 7.5 Wm) de mogelijk-heid vrijstelling van de m.e.r.-plicht te verlenen in `uitzonderlijke gevallen,waarin het doorlopen van m.e.r. nadelige gevolgen voor het doel van hetproject zou hebben'. Dit moet wel eerst in Europa worden gemeld, magniet voor projecten met mogelijke grensoverschrijdende milieugevolgen ener moet op een andere manier worden voldaan aan (alle!) doelstellingenvan de m.e.r.-richtlijn. In de praktijk zal het de vraag zijn, of het dan nietmakkelijker is `gewoon' de m.e.r.-procedure te doorlopen.Al met al gaat het hier duidelijk om uitzonderingen die voor het meren-deel van de Nederlandse m.e.r.-procedures minder relevant zijn.Co?rdinatie met de Passende beoordelingWel een relevante wijziging is dat een Passende beoordeling voortaan methet MER ter inzage dient te worden gelegd. De richtlijn vereist dat dezebeide documenten ge?ntegreerd, dan wel worden geco?rdineerd. Om deuitvoering zo eenvoudig mogelijk te houden, is in het wetsvoorstel gekozenvoor co?rdinatie: het bevoegd gezag voor de m.e.r.-procedure dient de Pas-sende beoordeling tegelijkertijd met het MER ter inzage te leggen. Dit blijftonderdeel van de m.e.r.-procedure, dus kunnen eventuele zienswijzen al-leen op het MER betrekking hebben en niet op de Passende beoordeling.Overigens vinden er ten aanzien van de Passende beoordeling en m.e.r. aleerder ontwikkelingen plaats als gevolg van de Wet natuurbescherming.Naar verwachting zal deze wet per 1 januari 2017 de huidige Natuurbe-schermingswet vervangen.1 Natuurbeschermingsaspecten gaan dan deelDE AUTEURGeertje Korf (06-28161197, info@geertjekorf.nl) werkt als zelfstandige ophet gebied van milieu, erfgoed en ruimte. Zij werkte als tijdelijk beleids-medewerker bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu mee aanhet Wetsvoorstel implementatie herziene m.e.r.-richtlijn. Dit artikelschreef zij op persoonlijke titel.GIDO1 Waarschijnlijk wordt in een volgend artikel dieper op de Wet Natuurbescherming ingegaan.Het valt nog niet mee om dat te herleiden uit de tekst van derichtlijn of het wetsvoorstel zelf. Het gaat immers om een wij-ziging, niet een algehele vervanging. Richtlijn 2014/52/EU (de`wijzigingsrichtlijn') en richtlijn 2011/92/EU (de `oude' m.e.r.-richtlijn) moeten dus gezamenlijk worden gelezen. Het wets-voorstel Wihm en de Wet milieubeheer (Wm) evenzo. Tel daarbij op dat optalloze plaatsen in de tekst van zowel de richtlijn als het wetsvoorstel naarandere artikelen en subartikelen wordt verwezen en je raakt al snel dedraad kwijt. Daarom een overzicht van de belangrijkste wijzigingen voorde Nederlandse wetgeving, in de volgorde waarin ze (meestal) voorkomenin de loop van een procedure.Wat verandert er?Maatregelen meenemen in de m.e.r.-beoordelingDe herziene richtlijn biedt de mogelijkheid voor de initiatiefnemer om bijeen m.e.r.-beoordeling maatregelen te presenteren waardoor wordt voorko-men `wat anders aanzienlijke milieugevolgen waren geweest'. Door dezemaatregelen bij de m.e.r.-beoordeling te betrekken zou het bevoegd gezagin de toekomst vaker kunnen oordelen dat een m.e.r. niet nodig is. Het be-voegd gezag moet dan natuurlijk wel zorgen dat de initiatiefnemer dezemaatregelen uitvoert.Heeft dit in Nederland grote gevolgen? Niet echt. Het is al tamelijk gebrui-kelijk om bij de planning van een initiatief na te gaan in hoeverre grotemilieugevolgen te voorkomen zijn, bijvoorbeeld door inrichtingsmaatrege-len of het verplichte gebruik van best beschikbare technieken. Maar in ar-tikel 7.16 en 7.17 Wm is nu expliciet vastgelegd dat het bevoegd gezag ookvrijwillig genomen maatregelen bij zijn beslissing mag betrekken.Negentig dagen termijn m.e.r.-beoordelingEen expliciete eis in de herziene richtlijn is dat het bevoegd gezag eenm.e.r.-beoordelingsbesluit moet nemen binnen negentig dagen na het aan-leveren van de informatie door de initiatiefnemer. Waar het een `formele'm.e.r.-beoordeling betreft voldoet de Nederlandse termijn van zes wekendaar ruimschoots aan. We kennen hier te lande echter ook de zogeheten`vormvrije' m.e.r.-beoordeling. Daar staat geen termijn voor. Het is dan ookgeen wettelijke procedure met een kop en een staart, maar een regeling dievolgt uit het Besluit m.e.r. Dit moet dus worden aangepast, waarbij ookvoor de vormvrije m.e.r.-beoordeling een termijn van zes weken gaat gel-den. Dat maakt geen deel uit van het wetsvoorstel, maar gebeurt via eenAMvB; het is immers geen wetswijziging.Toets_04.indb 23 04-12-15 09:17M.E.R.en dus nauwlettend in de gaten wordt gehouden. Het ministerie van I&Mheeft aangegeven te zijner tijd hierover een handreiking te zullen uit-brengen.Redelijke alternatievenEn dan een bekende eis, waar we een omweggetje voor hadden bedacht: deherziene richtlijn stelt expliciet dat in het MER `redelijke alternatieven dierelevant zijn voor de activiteit' beschreven moeten worden. Dat eist de hui-dige Wm toch al? Klopt, alleen bestond hierop een uitzondering voor pro-jecten die onder de Crisis- en herstelwet vallen. Deze uitzondering is onderde nieuwe richtlijn dus niet meer houdbaar.Wat verandert er niet?In aanvulling hierop zijn er zaken gewijzigd in de richtlijn die geen of nau-welijks gevolgen zullen hebben voor de Nederlandse m.e.r.-praktijk. Bij-voorbeeld omdat ze al in de Wm stonden.MER-plicht projectenWat niet is gewijzigd, is het soort of aantal projecten dat m.e.r.- of m.e.r.-beoordelingsplichtig is. Dat is en blijft zoals het in onderdelen C en D vande Bijlage bij het Besluit m.e.r. staat.Andere definitiesIn de aanleiding naar de nieuwe richtlijn is er nogal wat commotie geweestover de veranderingen in de definitie van `gevolgen voor het milieu'. Maarwat is nu helemaal het verschil tussen `mens, dier en plant' en `menselijkegezondheid en biodiversiteit (bijvoorbeeld fauna en flora)'? Het gaat vooralom nieuwe terminologie, die meer in lijn is met het huidige taalgebruik enactuele aandachtspunten. M.e.r. blijft een kwestie van gezond verstand: be-schrijf de mogelijke aanzienlijke effecten van een project op de omgeving,doe dit tijdig en doe iets met de conclusies voor je besluit.Uitsluitingsdrempels?Even stond iedereen op scherp: artikel 4 van de herziene richtlijn lijkt eenmogelijkheid te bieden om de oude D-drempel, waaronder geen m.e.r.- ofm.e.r.-beoordelingsplicht bestond, in ere te herstellen. Lijkt, want in werke-lijkheid is er niets veranderd. Ook onder de oude richtlijn (en de huidigeWm) bestaat de mogelijkheid drempels vast te stellen, waaronder geenMER nodig is. Het probleem is, dat die drempels zodanig moeten wordenvastgesteld, dat op basis van de criteria `kenmerken van de activiteit, plaatsvan de activiteit en kenmerken van de gevolgen van de activiteit' kan wor-den uitgesloten dat de activiteit aanzienlijke milieugevolgen heeft. In hetverleden zijn uitsluitingsdrempels, zowel in Nederland als in andere lidsta-ten, herhaaldelijk door de rechter onderuit gehaald omdat niet in alle ge-vallen met zekerheid kan worden gesteld dat een project onder zo'n drem-pel geen aanzienlijke gevolgen heeft. Hieraan verandert dus niets.Kwaliteit van het MEROnderdelen van artikel 5 van de herziene richtlijn hebben betrekking opde kwaliteitsborging van het MER. Zo moet de initiatiefnemer zorgen voorTOETS041524uitmaken van (mogelijk m.e.r.-plichtige) besluiten zoals omgevingsver-gunningen en trac?besluiten. Het bevoegd gezag voor de m.e.r. wordtdan dus ook (formeel) het bevoegd gezag voor de Passende beoordeling.De inhoudelijke afweging over significante gevolgen voor Natura 2000-ge-bieden zal in de meeste gevallen bij de provincie blijven liggen, die hier-over een `verklaring van geen bedenkingen' afgeeft. Deze verklaring isnodig voordat de vergunning wordt verleend of het besluit kan wordengenomen.MonitoringOok nieuw is de regeling rondom de monitoring van milieueffecten. Op ditmoment geldt voor het bevoegd gezag een generieke verplichting om demilieueffecten van een m.e.r.-plichtige activiteit te evalueren ? een ver-plichting waarvan het nut algemeen wordt onderkend, maar waaraan zel-den wordt voldaan. Volgens het nieuwe wetsvoorstel vervalt deze generiekeverplichting, maar moet het bevoegd gezag voortaan bij het besluit aange-ven of, en zo ja welke milieueffecten gemonitord moeten worden ? door deinitiatiefnemer welteverstaan.Overigens zijn er nog verschillende interpretaties van de vrijheid die hetbevoegd gezag hierbij heeft. De richtlijn stelt dat het m.e.r.-plichtige be-sluit `in voorkomend geval' monitoringsmaatregelen benoemt. In het wets-voorstel is dit vooralsnog uitgelegd als een vrijheid van het bevoegd gezagom te beoordelen welke effecten gemonitord moeten worden. Mogelijk ont-staat hier bij de implementatie nog discussie over.Elektronische beschikbaarheid van informatieNieuw, maar niet wereldschokkend, is de eis dat de bekendmaking de startvan de m.e.r.-procedure (in de uitgebreide procedure) en van de terinzage-legging van het MER (in de beperkte procedure) voortaan ook langs elektro-nische weg dient te geschieden. Dit dient `ten minste via een centraal por-taal of gemakkelijk toegankelijke toegangspunten' te geschieden. Nu is deNederlandse overheid al bezig met een overstap naar digitale communica-tie. Op de website overheid.nl is een centrale voorziening gecre?erd vooroffici?le bekendmakingen en kennisgevingen op alle overheidsniveaus,ook die over m.e.r.-procedures. Geen probleem dus.Passende scheiding van rollenLastiger wordt het om aan de volgende eis uit de richtlijn te voldoen: bijeen project-m.e.r., waarbij een overheid zowel initiatiefnemer als be-voegd gezag is, dient die overheid `ten minste op ambtelijk niveau' zorgte dragen voor een `passende scheiding van rollen'. Hoewel duidelijk iswaar deze eis uit voortkomt (de wens om te voorkomen dat een slagerzijn eigen vlees keurt) is het moeilijk aan te geven wanneer hier aanwordt voldaan. Mogen de persoon die de vergunning verleent en de per-soon die het MER opstelt (of laat opstellen) van dezelfde afdeling zijn?Mogen ze met elkaar praten? Op ??n kamer zitten? Zeker in kleinere ge-meenten, waar vaak maar een beperkt aantal mensen zich met eenm.e.r.-procedure bezighoudt, kan dit problematisch worden. Temeer alshet gaat om een project dat door de bevolking kritisch wordt ontvangenToets_04.indb 24 04-12-15 09:17TOETS041525het inschakelen van bekwame deskundigen en moet het bevoegd gezag vol-doende expertise hebben om het MER te beoordelen of zorgen dat het daar-toe toegang heeft. De eerdere eis uit de concept-richtlijn, dat de `bekwaam-heid' van deskundigen via een certificeringsstelsel moet wordengewaarborgd, is vervallen. Met een flink aantal deskundige spelers opm.e.r.-gebied, waaronder de Commissie m.e.r., is er in Nederland voldoendetoegang tot expertise voor zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag. Hier-voor is dus geen wijziging van de Wm nodig.Ook de nieuwe eis dat in het MER een `referentiescenario' moet wordenbeschreven staat al in de Wm.Actualiteit van het MERDe herziene richtlijn stelt expliciet dat de conclusies inzake de aanzienlij-ke milieueffecten van de activiteit nog actueel moet zijn bij het nemen vanhet besluit. Dit vereist geen aanpassing van de Wm. Wel benadrukt de for-mulering nog eens, dat dus niet alle details in het MER up-to-date hoevente zijn, als de conclusies maar kloppen.SanctiesLidstaten moeten voorzien in sancties, als de nationale m.e.r.-wetgevingniet wordt nageleefd. Maar daarmee wordt bijvoorbeeld ook bedoeld, dateen vergunning niet kan worden verleend als er geen deugdelijk MER aanten grondslag ligt. Zulke mechanismen hebben we al in het Nederlandsem.e.r.-systeem, dus heeft dit geen gevolgen voor Nederland.Aanleveren van informatieEn ten slotte wil de Europese Commissie de werking van de richtlijn graagkunnen evalueren. Daarom is de bepaling opgenomen dat de lidstaten deEuropese Commissie informeren over aantal, duur en kosten van gevolgdem.e.r.-procedures, voor zover de gegevens hierover beschikbaar zijn. Neder-land is op zijn beurt hiervoor weer afhankelijk van het bevoegd gezag. Dusis in het wetsvoorstel opgenomen dat het bevoegd gezag, de minister degegevens verstrekt die nodig zijn om aan deze verplichting te voldoen, voorzover die gegevens beschikbaar zijn. Dat laatste bijzinnetje is belangrijk:het betekent dat er geen harde verplichting is om een gedetailleerde admi-nistratietegaanbijhoudenvanallem.e.r.-enm.e.r.-beoordelingsprocedures.Natuurlijk mag dat wel...OvergangsrechtEn hoe zit het nu met die datum? In de richtlijn staat dat de wijzigingenuiterlijk per 16 mei 2017 in de nationale wetgeving ge?mplementeerd moe-ten zijn. In Nederland kennen we `vaste verandermomenten' waarop wettenin werking treden: 1 januari en 1 juli. Voor implementatiewetgeving zijndie vaste verandermomenten overigens niet dwingend. Tijdens het opstel-len van de wet, ging het ministerie van IenM lang uit van een inwerkingtre-ding per 1 januari 2017. Totdat bleek dat de artikelen over het overgangs-recht de datum van 16 mei 2017 expliciet noemen als bepalende datum.Dan zou je te maken krijgen met projecten die onder nieuwe nationale wet-geving waren gestart maar gezien de richtlijn toch nog onder de oudeEU-richtlijn zouden vallen. Verwarring! Daarom wordt de datum van 16 mei2017 de waterscheiding: m.e.r.-procedures die daarvoor zijn opgestart vallenonder het `oude' recht, procedures die daarna starten onder de Wihm.ConclusieAlles overziend, zijn er mijns inziens dus slechts drie wijzigingen die echtiets gaan betekenen voor de Nederlandse praktijk: de co?rdinatie met dePassende beoordeling, monitoring op activiteitniveau en de `passendescheiding van rollen' bij overheidsprojecten. Dit zijn de zaken waar de ko-mende jaren aandacht aan moet worden geschonken. Toets_04.indb 25 04-12-15 09:17