TOETS0507VErgElijkingmiliEuEffEcTrappOrTagEinnEdErlandEnZuid-afrikaEEnwErEldVanVErSchil?integenstellingtotwatveelmensendenken,ismilieueffectrapportage(m.e.r.)geennederlandsfenomeen,maarkennendemeestelandeneenvormvanm.e.r.deauteurwerktalsm.e.r.-adviseurinnederland,maarheeftindierolookeenkortetijdinZuid-afrikagewerkt.inZuid-afrikaansemilieueffectrapportages(mEr)gaathetnietompopulatieskorenwolvenmaarolifantendieprojectenkunnentegenhouden,eninplaatsvanbedrijventerreinenwordenvooraltownshipsgebouwdomdevelemiljoenendaklozentekunnenhuisvesten.Ookhetinstrumentm.e.r.vertoontverschillenmetdenederlandsesituatie.ditartikelvergelijktdebelangrijkstepunten:plaatsindebesluitvorming,kwaliteitsborging,screening,scoping,inspraakenrelatiemethetvervolgvandebesluitvorming.maartenhensbroekbuitenlandinnederlandgaathetbijm.e.r.somsomkorenwolven,maarinZuid-afrikaisdefaunavaneengeheelandereorde.TOETS050725in Nederland wordt milieueffectrapportage (m.e.r.) meestal gekop-peld aan ruimtelijke-ordeningsbesluiten dan wel besluiten overmilieuvergunningen en dergelijke. De m.e.r.-procedure resulteertdaarmee nadrukkelijk niet zelfstandig in een beslissing, maar iseen proces en procedure die tot doel heeft om informatie te gene-reren over milieueffecten die het besluit in de `moederprocedure' kanverrijken, verbeteren en legitimeren.Het Zuid-Afrikaanse planningsstelsel kent wel ruimtelijke-ordenings-plannen, maar die spelen nauwelijks een rol bij besluitvorming overindividuele projecten. Ook milieu- en bouwvergunningen spelen veelminder een rol dan in Nederland. Wel is sprake van invloedrijke stelselsrond de bescherming van (grond)waterkwantiteit en `Red data species',vergelijkbaar met hoe wordt omgegaan met rodelijstsoorten in Neder-land. Recent is daaraan ook cultuurhistorie toegevoegd. Dat aspectspeelt in Zuid-Afrika een bijzondere rol: jarenlang is de geschiedenisvan v??r 1652 weggestopt. In dat jaar stichtte Jan van Riebeek de kaap-kolonie, het begin van de blanke overheersing in het gebied. Allegeschiedenis van v??r die gebeurtenis ? zwarte geschiedenis immers ?werd als onderdeel van het apartheidsbewind stelselmatig verzwegenen vernietigd. Sinds in 1994 een begin is gemaakt met de `handover', iser steeds meer aandacht gekomen voor de geschiedenis van de niet-blanke bevolkingsgroepen in Zuid-Afrika. Wat daarvan nog aanwezig isaan monumenten en bodemarchief heeft met die politieke ommezwaaidan ook een aanzienlijk beschermde status gekregen.Bij de opzet van het Zuid-Afrikaanse m.e.r.-stelsel waren geen moeder-besluiten aanwezig waaraan m.e.r. gekoppeld kon worden. Zodoende ism.e.r. in Zuid-Afrika vormgegeven als een procedure die uitmondt ineen beslissing die `environmental authorisation' wordt genoemd. Hetlandelijk dan wel provinciaal departement van milieu1 beslist aan dehand van informatie uit het MER of een project mag doorgaan en onderwelke voorwaarden (mitigerende maatregelen).kwaliteitswaarborgen/objectiviteitm.e.r.In Nederland wordt de kwaliteit van m.e.r. (nu nog) gewaarborgd doorde onafhankelijke commissie m.e.r., die in het begin van de m.e.r.-proce-dure richtlijnen afgeeft en het voltooide MER toetst na inspraak. Opdeze manier wordt voorkomen dat de initiatiefnemer milieueffectenvan het voornemen kan verbergen of relevante alternatieven kan wegla-ten. Daarnaast wordt door de onafhankelijke toetsing door de Commis-sie een heldere splitsing gemaakt tussen het besluit over de kwaliteitvan het MER (door de Commissie) en het besluit over het doorgaan vanhet project (waarover de commissie geen uitspraken doet).In Zuid-Afrika is er geen instantie als de commissie m.e.r., die overigenshoe dan ook vrij uniek is in de wereld. Zowel de toetsende als debevoegd-gezag-rol wordt altijd vervuld door het nationale of provincialemilieudepartement. Deze instantie toetst bij een Basic Assessment (deDE AUTEURMaarten Hensbroek (033-4683018, maarten.hensbroek@dhv.nl) isadviseur planstudies bij DHV.Zuid-Afrikaanse vorm van de m.e.r.-beoordeling) achteraf of deze vol-doende informatie biedt om te beoordelen of een volledige m.e.r. nodigis. Bij een volledige m.e.r.-procedure wordt na een inspraakperiode opde Environmental Scoping Study (ESS, die een vergelijkbare functieheeft als een startnotitie) een record of decision afgegeven door hetmilieudepartement. Daarin wordt in principe alleen goed- of afkeuringvan de voorgelegde ESS gegeven. Daarmee vindt echter wel een toetsplaats van de scopingfase: de wijze waarop omgegaan wordt met alter-natieven en welke aspecten zullen worden uitgezocht in het vervolg vanhet m.e.r.-traject. Na voltooiing van het Environmental Impact Assess-ment (EIA)-rapport wordt, op een vergelijkbare wijze, door het al danniet goedkeuren van het rapport toestemming verleend voor het door-gaan van het project in de voorgestelde vorm ? of niet. Daarbij wordenoverigens w?l randvoorwaarden gesteld en praktische handreikingengedaan voor verder uitwerking en uitvoering, maar daarover verderopin dit artikel meer.Daarnaast worden in de wet die EIA regelt een aantal eisen gesteld waar-aan het bureau dat de EIA opstelt zich moet houden. In de NederlandseWet milieubeheer, waarin is vastgelegd waaraan een MER moet voldoen,staan proces- en inhoudsvereisten; zo is vastgelegd dat het MER objectiefmoet zijn, relevante alternatieven moet bevatten enzovoort. In de Zuid-Afrikaanse m.e.r.-regeling zijn vergelijkbare vereisten opgelegd. Dezeworden echter niet primair aan de rapportage gekoppeld, maar geldenals verplichting voor de adviseur die het MER opstelt: de environmentalassessment practicioner. Deze mag als bedrijf niet tegelijkertijd openigerlei wijze betrokken zijn bij het initiatief, moet via documentatieaantonen over de relevante kennis te beschikken en dergelijke.Vanuit Nederlands perspectief lijkt de enorme afstand die zo afgedwon-gen wordt tussen adviseur en initiatiefnemer buitensporig. Maar depositie van de adviseur is dan ook veel invloedrijker: de adviseur maakteen keuze over de aspecten die meegenomen worden in het MER (sco-ping), de adviseur bepaalt welke inspraakreacties leiden tot aanpassingvan (alternatieven in) het MER en ? misschien wel het belangrijkste ?kiest op basis van milieu- en haalbaarheidsoverwegingen het alternatief!Weliswaar worden al deze keuzes achteraf gecontroleerd door het natio-nale of provinciale milieudepartement, maar dat is slechts achteraf.De rolverdeling tussen initiatiefnemer, adviseur en bevoegd gezag ver-schilt daarmee zeer sterk van de Nederlandse situatie. In Nederland ishet niet eens noodzakelijk om een m.e.r.-adviseur van buiten aan te trek-ken om het MER op te stellen: in de olie- en gasindustrie is het niet onge-bruikelijk dat initiatiefnemers de rapportages (grotendeels) door eigenmedewerkers laten opstellen. Ook bij ruimtelijke plannen op nationaalniveau wordt de bijbehorende planMER veelal geschreven door mede-werkers van de departementen die ook het plan zelf opstellen. In Zuid-Afrika is zoiets bij wet verboden. Een m.e.r.-schrijver op enige afstandvan de initiatiefnemer en zijn (particuliere) belangen lijkt de onafhanke-lijkheid en daarmee de kwaliteit van een MER ten goede te komen.In de voorbereiding naar een politiek besluit rond een groot ruimtelijkproject ? laten we als voorbeeld de vaststelling van een trac? van een1meestalisditeendepartementdatnietalleenmilieu,maarookbijvoorbeeldtoerisme,landbouwenlandgebruikonderzijnhoedeheeft.ditisverschillendvanprovincietotprovincie.TOETS050726provinciale weg in een streekplan nemen ? worden gedurende eenm.e.r.-procedure een aantal afwegingen gemaakt. Het betreft afwegin-gen rond de technische maakbaarheid en haalbaarheid door de ont-werpers van de weg, in samenspraak met de specialisten op het gebiedvan onder andere geluid, lucht en natuur. Veelvuldig contact tussen aldeze betrokken betekent dat een ontwerper al vroeg weet waar deknelpunten op milieugebied zitten, en dus vrij gemakkelijk nog zijnontwerp kan bijstellen. Op deze wijze zijn door constructief samen tewerken, optimalisaties in het voornemen aan te brengen zonder datdaarop formeel gestuurd wordt. De initiatiefnemer zal, mede in hetbesef dat zijn plan uiteindelijk toch ook beoordeeld gaat worden opmilieugevolgen, er zelf al in zijn projectvoorbereiding naar streven omdit soort optimalisaties vanuit milieuoogpunt zoveel mogelijk door tevoeren. In de m.e.r.-literatuur wordt dit ook wel `verinnerlijking'genoemd.2Doordat de Zuid-Afrikaanse wetgeving zo'n harde barri?re plaatst tussende m.e.r.-schrijver en de initiatiefnemer en zijn planvoorbereiders, wordteen groot deel van dit proces van optimalisatie lastiger gemaakt. Hoeweleen onafhankelijke m.e.r.-schrijver op het eerste gezicht dus een objec-tief document lijkt te bevorderen, houdt het in de praktijk mogelijk-heden om een milieuvriendelijker voornemen te ontwikkelen tegen.ScreeningScreening ? het proces waarin bepaald wordt voor welke initiatievenhet nodig/zinvol is om een m.e.r. te doorlopen ? wordt zowel in Neder-land als in Zuid-Afrika bepaald door lijsten met categorie?n van activi-teiten en drempelwaarden. Waar in Nederland lijst C direct leidt totm.e.r.-plicht en lijst D tot m.e.r.-beoordeling, bestaan in Zuid-Afrika ookbuitenlandtwee bijlagen bij de m.e.r.-wet (national environmental management actNEMA): ??n voor in alle gevallen m.e.r.-plichtige activiteiten en ??n vooractiviteiten waarvoor (eerst) een Basic Assessment moet worden uitge-voerd om te bepalen of een volledige EIA nodig is.Daar houden de overeenkomsten dan ook wel op. In Zuid-Afrika treedt alvoor veel kleinere projecten de m.e.r.-plicht in werking: zodra er een toe-gangsweg breder dan 30 meter als onderdeel van een project wordt aan-gelegd, is het voornemen m.e.r.-plichtig. In Nederland zijn wegen pasvanaf lengtes van meer dan 5 km m.e.r.-(beoordelings)plichtig, en danook nog niet in alle gevallen3. In tabel 1 staan een aantal voorbeeldenvan volledig m.e.r.-plichtige activiteiten (C-lijst uit het besluit m.e.r.).Er worden in Zuid-Afrika dan ook veel meer m.e.r.-studies uitgevoerddan in Nederland. Er worden elk jaar in Zuid-Afrika circa 5000 m.e.r.-procedures (normale m.e.r. en Environmental Scoping Studies) opge-start. In Nederland worden alleen de volledige m.e.r.-studies geregi-streerd. Het gaat daarbij om circa 150 aparte procedures per jaar7. Maarslechts voor een klein deel kan dit verschil verklaard worden uit hetverschil in grootte tussen de twee landen: Zuid-Afrika heeft ongeveer 3keer zoveel inwoners en 36 maal zoveel landoppervlakte. Het re?le BNPvan Zuid-Afrika bedraagt echter $587 miljard, van Nederland $529 mil-jard 8.ScopingScoping ? het proces waarbij de inhoud van een m.e.r. wordt bepaald ?gebeurt in Nederland vooral in de startnotitie- en richtlijnenfase. Deeerste fase van de Zuid-Afrikaanse m.e.r.-procedure is vergelijkbaar. Deprocedure start met een environmental scoping study, inspraak en ver-Tabel1.m.e.r.-plichtvergeleken.Zuid-Afrika Nederlandwegbrederdan30mofmeerdan2x1rijstrook autowegenvanaf5kmlengteElektriciteitsproductie>20mw Elektriciteitsproductie>300mwStuwdam>5meterofbekken>10ha4 waterbekken>10miljoenm3Sport-,speel-ofgrasvelden>10ha recreatievevoorzieningen>50ha5Opslaggevaarlijkestoffen>1000m3 Opslagpetrochemischeproducten>200.000ton`developments'(w.o.woningbouw/bedrijven)>20habruto(incl.infrastructuur)-woningbouw>2000woningenbuitenbebouwdekom6-bedrijventerrein>150ha2heuvelhof,E.f.ten,nauta,c.m.(1996).(m)erkenning.Onderzoeknaardedoorwerkingvanm.e.r..Evaluatiecommissiewetmilieubeheer,'s-gravenhage.3hetmoetnamelijkomeenautoweggaan,inhetbesluitm.e.r.alsvolgtgedefinieerd:a.eenvoorautoverkeerbestemdewegdiealleentoegankelijkisviaknooppuntenofdoorverkeerslichtengeregeldekruispuntenenwaarophetisverbodentestoppenofteparkeren,ofb.eenwegalsbedoeldinartikel1,onderd,vanhetreglementverkeersregelsenverkeerstekens1990.4Bijeendieptevan10mkomtditneerop100.000m3.5ingevoeliggebiedalvanaf20ha.6Bij40woningenperhectare(vrijforsvoorbuitengebiedwanneerookinfrastructuurengroenwordtmeegerekend)komtditneerop40ha.7jaarverslagcommissiem.e.r.2006.8https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook;ciawebsitemetlandenstatistieken.TOETS050727volgens een beslissing van het milieudepartement of een volledig m.e.r.nodig is. Belangrijk verschil met Nederland is het ontbreken van richt-lijnen die aan de ene kant soms een aanvullende onderzoeksopgave be-tekenen, maar aan de andere kant ook een waardevolle hulp kunnenzijn voor de te kiezen methode van alternatievenontwikkeling, effect-beoordeling en een bijdrage aan de scoping: focus op de belangrijke as-pecten van het m.e.r. Niet goed scopen betekent dat de aandacht ookten dele uitgaat naar minder belangrijke zaken, met als gevaar dat dehoofdlijnen minder aandacht krijgen. Het betekent ook dat gedurendehet m.e.r. (deel)onderzoeken worden verricht die niet per se bijdragenaan de besluitvorming en dus verspilling van tijd en kosten betekenen.inspraakInspraak in zowel de voorfase alsook na voltooiing van het MER vindt inzowel Nederland als Zuid-Afrika plaats. De organisatie van de inspraakis wel anders: in Zuid-Afrika wordt de hele inspraak, inclusief het op-sporen en aanschrijven van de `interested and affected parties' nietdoor initiatiefnemer of bevoegd gezag gedaan. Bij wet is geregeld dat deadviseur die het MER schrijft de hele inspraak organiseert en documen-teert bij het MER.Doordat vooral gemeentelijke overheden in het landelijk gebied vanZuid-Afrika zich veel minder bezighouden met ruimtelijke ordening,zijn ze ook minder betrokken bij elke fase van het project. Ook de com-municatie met burgers in voorfasen van het project zal niet via de over-heid lopen. In Nederland hebben gemeenten de beschikking over adres-senbestanden en reguliere communicatiekanalen met burgers (al is hetmaar huis-aan-huisbladen), en weten ze hoe het lokale maatschappelijkmiddenveld zich georganiseerd heeft. In Zuid-Afrika zijn dit soort mid-delen veel minder beschikbaar. Bevolkingsregisters en adressenbestan-den zijn niet betrouwbaar; veel woningen (zowel reguliere, degelijkehuizen als ook sloppenwijken) worden gebouwd zonder vooraf de over-heid te informeren. Daar komt bij dat zeker buiten de grote steden eenaanzienlijk deel van de bevolking beperkt geletterd is, zodat nieuws-brieven en huis-aan-huisbladen minder geschikte instrumenten zijnom alle belanghebbenden te bereiken. Projectaankondigingen wordendan ook met aankondigingsborden op de locaties zelf naar omwonen-den gecommuniceerd, naast communicatie via brief en krant. Boven-dien is de lokale overheid niet degene die een besluit neemt over hetproject (geen bevoegd gezag). Een centrale rol voor de overheid in in-spraak zoals in Nederland ligt dan ook niet voor de hand.relatiem.e.r.-vervolgbesluitvormingDe doelstelling van m.e.r. in Nederland is het milieu een volwaardigeplaats in de besluitvorming geven. Door m.e.r. wordt milieu meegewo-gen in besluiten, waarbij verondersteld wordt dat dit uiteindelijk ookresulteert in projecten die minder nadelige gevolgen hebben voor hetmilieu. Dat staat of valt natuurlijk met de wijze waarop aanbevelingenvoor bijvoorbeeld trac?aanpassingen en mitigerende en compenseren-de maatregelen uit het MER ook meegenomen worden in de verderebesluitvorming en uiteindelijk in de uitvoering van het project 9.In Nederland is er eerst het m.e.r.-plichtige besluit. Daarnaast volgen invrijwel alle gevallen nog meerdere besluiten en vergunningen voordathet project gerealiseerd wordt. Om het voorbeeld van de provincialeweg maar weer te gebruiken: in het MER zullen allerlei aanbevelingenover bijvoorbeeld trac?, geluidswallen, landschappelijke inpassing, fau-napassages en vormgeving van viaducten te vinden zijn. Veel daarvankunnen in het streekplan worden opgenomen, maar zeker niet alle-maal. Van de mitigerende maatregelen die geen plek (kunnen) krijgenin het m.e.r.-plichtige besluit, is het minder zeker of ze uitgevoerd zul-len worden. Immers, niet elke pagina van elk MER wordt nu eenmaalgespeld door alle betrokkenen; daarvoor is de documentatie vaak ge-woonweg te omvangrijk. Wanneer twee jaar na de vaststelling van hetMER bij onze provinciale weg een ambtenaar bij dezelfde provincie be-last wordt om het ontwerp voor de viaducten uit te besteden, is hetmaar de vraag of hij/zij het MER daarbij raadpleegt om te zien wat vooraanbevelingen daarin worden gedaan ten aanzien van de vormgevingvan viaducten. Daar komt bij dat, voor de wat complexere projecten,zomaar tientallen vergunningen moeten worden aangevraagd. DatOmdatdecapaciteitvanhetelektriciteitsnetinZuid-afrikainhoogtempowordtuitgebreid,wordenveelm.e.r.'engemaaktvoordetrac?keuzevanhoogspanningsleidingen.Opdefotoistezienhoeallegrondrondomdemastenisweggegravendooreendagbouwsteen/zandgroeve.9ditwordtookweldedoorwerkingvandem.e.r.genoemd(kessel,h.j.B.a.vanet al.(2003)Evaluatiem.e.r.2003,novioconsult,nijmegen).TOETS050728leidt tot een versnippering van voorschriften en een groot aantal ver-gunningverlenende instanties, die niet altijd integrale milieuafwegin-gen zullen maken.In Zuid-Afrika is de doorwerking van m.e.r. helderder en transparantergeregeld. Tezamen met het definitieve MER wordt een EnvironmentalManagement Plan (EMP) opgesteld. In dit EMP worden alle mitigerendeen compenserende maatregelen uit het MER bij elkaar gezet en vertaaldnaar acties die genomen dienen te worden tijdens de bouw en uitvoe-ring van het project. In de Record of Decision, de notitie waarin hetnationale of provinciale milieudepartement de environmental authori-sation vastlegt, worden in vrijwel alle gevallen eisen gesteld aan ditEMP. Het gaat daarbij om procedurevereisten (bijvoorbeeld goedkeuringvan het definitieve EMP voordat de bouw daadwerkelijk begint), proces-vereisten (wijze van controle op naleving) en inhoudelijke eisen (bij-voorbeeld specifieke geluidsnormen). Bij complexere projecten fungeerthet EMP als levend document, dat steeds wordt aangepast aan fase endetailniveau van de bouw.Afgezien van de controleerbaarheid van de doorwerking van de mitige-rende en compenserende maatregelen uit de m.e.r., is zo'n documentvoor de uitvoerders ook erg praktisch: alle voorschriften staan bij elkaarin ??n document, in plaats van versnipperd over vele vergunningen.Dat maakt het voor uitvoerders ook makkelijker om zich te houden aande opgelegde regels.conclusieDe voornaamste verschillen tussen het Nederlandse en het Zuid-Afri-kaanse m.e.r.-stelsel zijn samengevat in een tabel (zie tabel 2). De ver-schillen tussen beide landen met de grootste consequenties zijn teneerste de afstand tussen initiatiefnemer en m.e.r.-schrijver in Zuid-Afri-ka, met als gevolg beperktere optimalisatie van het voornemen gedu-rende de m.e.r. en gelijktijdige uitwerking van het voornemen.Tweede belangrijk verschil is de interactie tussen initiatiefnemer/-m.e.r.-schrijver aan de ene kant en toetsende instantie aan de anderekant: in Zuid-Afrika levert de toetsende instantie veel minder maatwerken geeft weinig meer dan alleen een goed- of afkeuring. In Nederlandlevert de rol van de commissie m.e.r., vooral in de scopingfase, meer-waarde omdat er maatwerk wordt geleverd in de vorm van een con-structieve bijdrage aan welke aspecten aan bod moeten komen en opwelke wijze, plus begeleiding in het proces van totstandkoming van al-ternatieven. Door een meer standaard werkwijze van de controlerendeinstantie in Zuid-Afrika, wordt wel de werklast beperkter en legt zeminder beslag op overheidsfinanci?n. Dat is niet onbelangrijk, zeker inhet licht van de veel grotere hoeveelheid procedures.Een derde belangrijk verschil is de doorwerking van m.e.r. in Zuid-Afri-ka. Door een Environmental Management Plan worden voor elk projectop overzichtelijke en heldere wijze de aanbevelingen voor mitigerendeen compenserende maatregelen doorvertaald naar de uitvoeringsfase.Iets waaraan we in Nederland een voorbeeld kunnen nemen!buitenlanddwarsdoordebebouwdekomvanjohannesburgenpretoriawordtmomenteeldegautrainaangelegd,eencombinatievaneensneltrameneenmetro.indem.e.r.voorditomstredenprojectkwamenzoweltrac?keuzealswijzevanaanlegaanbod.Onderdeel Nederland Zuid-Afrikarolm.e.r.inbesluitvorming(milieu)informatieleverenaanrO/vergunningprocedureZelfstandigeprocedurevoorverkrijgenenvironmentalauthorisationkwaliteitsborgingrichtlijnenvoorafentoetsingachterafdoorcommissieViaonafhankelijkheidmEr-opsteller,toetsingachterafScreening m.e.r.alleenvoorgroteprojectenm.e.r.ookbijkleinereprojectendieinnederlandalleenviarO/vergunningenspoorzoudenlopenScopingViastartnotitie,inspraakenrichtlijnenViascopingstudy,inspraakinspraaknavoorfase(startnotitie)ennadefinitiefrapport,maarvoorbesluitoverprojectnavoorfase(ESS)ennadefinitiefrapport,maarvoorbesluitoverprojectrelatiemetbesluitvormingnam.e.r. ViarO,vergunningen ViaEmpTabel2.devoornaamstem.e.r.-verschillenineenoverzicht.