14 k e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 614Een verplicht onderdeel in een MER is het evaluatieprogramma. In artikel 7.39 e.v. van de Wet milieubeheer staat de wettelijkvoorgeschreven evaluatie opgesomd. De verantwoordelijkheid van de uitvoering ligt bij het bevoegde gezag. Echter, in depraktijk is een evaluatie eerder uitzondering dan regel. Aan de hand van de case MER-evaluatie dijkversterkingsprojecten inFlevoland in opdracht van Rijkswaterstaat, wordt de (on)zin van MER-evaluatie nader onderzocht.Case-study: Evaluatie MER-en dijkversterkingen FlevolandEvaluatie MER: zin of onzin?Foto:GrondmijIn eerdere publicaties zijn al analyses en aan-bevelingen gedaan over dit verschijnsel. DeEvaluatie Commissie Wet milieubeheer(ECW) heeft in 1996 voorgesteld om de be-staande wettelijke verplichting van een MER-evaluatie te vervangen door een regeling waarbijhet bevoegd gezag zelf bepaalt of een MER?eva-luatie wordt uitgevoerd. In de Handreikingselectieve MER-evaluatie van de provincie Zuid-Holland (2001) wordt aanbevolen alleen selec-tief te evalueren bij aanwezigheid van een meer-waarde in de vorm van gebruiksdoelen (bij-voorbeeld controle, kennis of communicatief)voor inrichtingsMER-en. De in het verleden ge-dane voorstellen zijn nog niet verwerkt in aange-paste wetteksten. De vraag of evaluatie van MERW e n d y S c h e u t e n , B e r t v a n S t r a t e n e n J o o s d e B a k k e r(en straks ook voor SMB) wel zin heeft, blijft indat kader actueel.Waarom dijkversterking?De dijken om de Noordoostpolder en Flevolandzijn in de jaren dertig respectievelijk in de jarenvijftig aangelegd door de Dienst der Zuiderzee-werken. De polders zijn na het leegmalen inge-richt en in cultuur gebracht door de Rijksdienstvoor de IJsselmeerpolders (later opgegaan inRijkswaterstaat). Bij de dijkaanleg ging men uitvan de hoge waterstanden en de stormen uit hetverleden, plus een flinke reserve. Hoewel bij deconstructie van de dijken nog niet werd gere-kend met de normen zoals wij die kennen, zijnin het verleden nooit gevaarlijke situaties in Fle-Wendy Scheuten (038 ? 49 91 750,wendy.scheuten@grontmij.nl) is adviseurMER en Ruimtelijke planvorming bijGrontmij.Bert van Straten (038 ? 49 91 729,bert.vanstraten@grontmij.nl ) is senioradviseur MER en Ruimtelijke planvormingbij Grontmij.Joos de Bakker (0320 ? 29 87 11,j.w.p.dbakker@rdij.rws.minvenw.nl )is projectleider vergunningen en proce-dures bij Rijkswaterstaat IJsselmeergebied.De auteurs15c a s e - s t u d y15k e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 6voland opgetreden. In 1988 zijn de dijken over-gedragen aan Waterschap Zuiderzeeland. Die isnu eigenaar en beheerder van de ruim tweehon-derd kilometer dijken. De provincie, het water-schap en het Rijk hebben bij de overdracht vande dijken afgesproken dat het Rijk er nog voorzal zorgen dat de dijken aan de geldende veilig-heidsnormen zullen voldoen. Het duurde echternog tien jaar (tot 1998) voor er duidelijkheidwas over de veiligheidsnorm.De dijken bleken niet te voldoen aan die nor-men, versterking was noodzakelijk. De afgelo-pen vijf jaren is ongeveer 100 kilometer dijk inFlevoland versterkt. De dijken kunnen nu eenextreem zware storm met een hoogwater door-staan met een kans op voorkomen van ??n keerin de vierduizend jaar. Door de versterking vol-doen de dijken nu wel aan de huidige normen.M.e.r.-en dijkversterkingenOp dijkversterkingen is de procedure uit de Wetop de waterkering van toepassing. Dat houdt indat de beheerder (Waterschap Zuiderzeeland) al-le versterkingsplannen moet vaststellen. De pro-vincie moet ze goedkeuren. Tevens is vastgelegddat voor een snelle en voor de burger transparantewijze van besluitvorming alle vergunningaanvra-gen gelijktijdig in procedure worden gebracht. Bijde vaststelling van een dijkversterkingsplan volgtuit het Besluit m.e.r. dat voor alle versterkingen -bij wijze van spreken ook voor het vervangen vande graslaag - een aanmeldingsnotitie in het kadervan een m.e.r.-beoordeling moet worden geschre-ven. De m.e.r.-plicht is van toepassing bij een dijk-versterking vanaf vijf kilometer.Voor de meeste dijkvakken in Flevoland is in hetkader van versterking tussen 2001 en 2003 eenm.e.r.-procedure doorlopen en is een Projectno-ta/MER opgesteld. Uiteraard is een evaluatiepro-gramma onderdeel van deze MER-en. Hierinstaat waar een uit te voeren evaluatie aan moetvoldoen. De versterking van de meeste dijkvak-ken is afgerond, slechts enkele dijkvakken zittenin de laatste fase van uitvoering. Rijkswaterstaatkan nu de versterkingsprojecten goed afrondenen evalueren (MER-evaluatie).Geen crisisMaar waarom nu een MER-evaluatie uitvoerenterwijl dit anders (vrijwel) nooit gebeurt? Hetachterwege laten van een evaluatie zou niet echttot een (bestuurlijke) crisis hebben geleid. De of-fici?le reden voor evalueren is de wettelijke ver-plichting, om te onderzoeken of de verwachteeffecten daadwerkelijk optreden en om te bezienof eventueel aanvullende mitigerende of com-penserende maatregelen noodzakelijk zijn. In ditgeval is deze (wettelijke maar papieren) ver-plichting tot leven gewekt door persoonlijkecontacten tussen medewerkers aan het dijk-versterkingsproject en medewerkers van Staats-bosbeheer. Tijdens het informele gedeelte van deVoorbeeld checklist als hulpmiddel tijdens de uitvoeringVoor de evaluatie van de MER-en voor de dijkversterkingen in Flevoland luidt de belangrijksteconclusie: het vele overleg leidde tot een goede planvorming (MER-en en dijkversterkingsplannen)?n een goede uitvoering. Dit ondanks de verschillende belangen van de betrokken organisaties. Hetvele overleg bleef echter beperkt tot de planvorming. Tijdens de uitvoering bleek bijsturing oppunten noodzakelijk. Door het vooraf vastleggen van actiepunten voor de uitvoering, de wijzewaarop aandacht moet worden geschonken aan deze punten en hieraan tussentijdse afspraken tekoppelen, kan op onvoorziene situaties snel en adequaat worden gereageerd. Als hulpmiddel hier-voor is een voorbeeld checklist opgesteld die breed wordt verspreid binnen Rijkswaterstaat bij toe-komstige m.e.r.-procedures. Hiermee kan bij toekomstige projecten eenvoudig na afronding vanhet MER en tijdens de uitvoering nog worden bijgestuurd.Aandachtspunt Tijdens de uitvoering letten op Op welke wijzeMobiliteit Verkeerscirculatieplan:?Effect op doorstroming ?Verkeerstellingen?Verkeersopstoppingen ?Controle van omleidings-?uitvoering van routesafgesproken maatregelen ?Regulier afstemmings?Etc. overleg inplannenEcologie Herbeplantingsplan:?Juiste beplanting toepassen ?Opnemen in bestek?Tussentijdse afstemming met en controlerennatuurorganisaties ?Afspraken inplannen enEffect op vogels/vogeltrek nalevenEtc. ?Vogeltellingen inplannenLandschap Landschapsplan:?Afwijkingen van het plan ?Regulier afstemmingsover-Etc. leg inplannen met betrok-ken partijenOvergang van plan Betrokken partijen informeren ?overleg/toelichtingnaar bestek inplannen,?evt. toesturen.Afspraken uit planvorming goedweergegeven in bestekAantallen/soorten conformafsprakenMotivatie eventuele wijzigingentoelichtenInhoudelijke en procedurele Nakomen inhoudelijke afspraken ?Procedure afspraken vast-afspraken leggen en voortgangs-controle inplannenVeiligheid Uitvoering aanvullende werken ?Werk niet uitvoeren ofzonder voldoende vooronder alleen na uitvoeren voor-zoek onderzoekEvaluatieprogramma en Representatieve en relevante ?De uitvoering van data-leemten in kennis criteria concreet benomen aan verzameling t.b.v. deeind van planproces evaluatie opnemen in uit-voeringsprogramma, incl.afspraken met derdenEtc.Voorbeeld checklist16 k e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 6kan bijdragen tot tijdige bijsturing bij proble-men of onvoorziene situaties. Het is van belangde afstemmingsmomenten zoveel mogelijk voor-af op geregelde tijden vast te leggen in de plan-ning. Om de agenda voor dit voortgangsoverlegte sturen moet al in het MER een lijst van punten(waar tijdens de uitvoering op moet worden ge-let) opgenomen worden. Deze punten kunnendan in het MER-plichtige besluit (in dit geval hetgoedkeuringsbesluit van de provincie op hetdijkversterkingsplan) expliciet worden vermeld(zie kader: voorbeeld van een checklist).Daarnaast moet zowel in de planfase als in deuitvoeringsfase expliciet worden gekeken naarmogelijke relevante (evaluatie)punten. Wanneerdit als terugkerend agendapunt bij het bovenge-noemde voortgangsoverleg aan de orde komt, iser ook meer structurele aandacht voor de evalu-atie. Tevens viel op dat de mogelijkheden vanhet bevoegde gezag voor eventuele bijsturing tij-dens de uitvoering zeer gering zijn. De rol vanhet bevoegde gezag ligt vooral in de planvor-mingsfase.Uit de evaluatie kwam naar voren dat de in deMER-en voorspelde verkeerseffecten redelijkovereenkomen met de verwachte effecten. Voor-al de afsluiting van de weg op de Oostvaarders-dijk-Noord heeft wat problemen opgeleverd inLelystad bij de verkeersafwikkeling. Daar staattegenover dat de verwachte toename van het ver-keer op de A6 erg meeviel. Tijdens de evaluatiebleek dat bij de diverse wegbeheerders verschilvan mening bestond over de verkeersveiligheiden het tijdig nemen van maatregelen. Meer entijdig tussentijds overleg tussen wegbeheerdershad wellicht nog kunnen leiden tot aanvullendemaatregelen om de opgetreden verkeersproble-men te voorkomen.Het monitoren van de verkeerssituatie tijdens deuitvoering is als positief ervaren. Problemen metbetrekking tot de afwikkeling en veiligheid vanhet verkeer zijn hierdoor (versneld) opgelost.Aanbevolen wordt in toekomstige MER-en ookin te gaan op de maatregelen om (tijdelijke) ver-keerseffecten te beperken, vooral ook voor hetonderliggend wegennet. Verder is communicatiemet weggebruikers (campagne) en instructievoor het werkverkeer erg belangrijk. Het cre?ertbegrip voor de situatie en voor de te nemen con-crete verkeersmaatregelen.Natuur en LandschapHet aspect natuur en landschap was bij alle dijk-vakken belangrijk in de planvorming. De evalu-atie op dit aspect levert voor de meeste dijkvak-ken weinig opzienbarende resultaten op. Alleende evaluatie van de versterking van de Oostvaar-dersdijk-Noord leidde tot een interessante con-clusie: het is voor een definitieve beoordelingvan de ecologische effecten nog wat vroeg. Dezebelangrijke en intensief gebruikte verkeersaderFoto:Grondmijopening van de Oostvaardersdijk (de afrondinghet dijkversterkingsproject) kwam dezelfde vraagop als hierboven al is aangegeven. En in het ver-lengde daarvan lag de vraag of de genomen be-sluiten goed zijn geweest. De nieuwsgierigheid bijhet projectteam van Rijkswaterstaat naar het ant-woord op deze vragen is uiteindelijk de directeaanleiding voor het uitvoeren van de evaluatie.Dit mede met het oog op het leereffect (voor deprocesgang en de inhoud) voor toekomstigeMER-plichtige projecten binnen Rijkswaterstaat.Aanpak en systematiek evaluatieDe gebruiksdoelen van de evaluatie waren: ach-terhalen of de aannames in de MER-en juist zijngeweest (controle op kennis), of er verbeterpun-ten voor projecten in de toekomst zijn (leren) enin het verlengde van beide doelen ook terugmel-ding naar de partners in het dijkversterkingspro-ject (communicatie). We zien hier de gebruiks-doelen uit de handreiking van de provincieZuid-Holland terug komen.Rijkswaterstaat zocht naar een handzame rap-portage die eenvoudig te gebruiken is binnen deorganisatie bij toekomstige versterkingsprojec-ten. Het uitvoeren van een MER-evaluatie bijdijkversterking voor controle met bijsturen moetplaatsvinden tijdens de uitvoering. Omdat ditvoor sommige dijkvakken niet meer kan, is be-sloten de evaluatie uit te voeren voor de kennis-verwerving/het leerproces. In de evaluatie zijnde ontwikkelingen niet in de tijd bij ??n dijkvakgevolgd, maar is de situatie op ??n moment bijdijkvakken in verschillend stadium van uitvoe-ring beschouwd. Niet alle dijkvakken zijn on-derzocht, enkele representatieve dijkvakken zijnbekeken.Als evaluatiemethode is gekozen voor inter-views. Er is gesproken met personen (uit ver-schillende organisaties) over hun ervaringen tij-dens het planproces en hun betrokkenheid enbevindingen tijdens de uitvoering. Uiteraard zijnook de daadwerkelijk opgetreden effecten on-derzocht middels een veldbezoek door specialis-ten en is de ge?nterviewden gevraagd naar hunzicht op de opgetreden effecten.De ge?nterviewden waren vanuit verschillendeinvalshoeken en belangen bij de dijkversterkin-gen betrokken, zoals projectleiders van Rijkswa-terstaat en waterschap, natuurorganisaties, weg-beheerders van gemeenten en het bevoegd gezagprovincie Flevoland. De meest relevante evalu-atieonderdelen waren veiligheid, natuur, land-schap en verkeer. Per onderdeel is met de mede-werkers gepraat die op dat gebied de meestekennis hadden.UitkomstenDe belangrijkste conclusie: het vele (voor)over-leg heeft geleid tot een goede planvorming(MER-en en dijkversterkingsplannen) en tot eengoede uitvoering van de versterkingen. Allege?nterviewden delen deze conclusie. Het inhou-delijk betrekken van belangenorganisaties bij devoorbereiding zorgde voor een hoge kwaliteitvan de dijkversterkingen. De organisaties von-den het ook zeer positief dat zij vroegtijdig bij deplanvorming zijn betrokken en dat hun kennisen ervaring is gebruikt in de planvorming.De uitkomsten zijn verder te verdelen in tweehoofdrichtingen: gekoppeld aan de uitvoeringen gekoppeld aan het aspect natuur en land-schap.UitvoeringDe evaluatie bracht ook duidelijke aandachts-punten naar voren. Niet alleen overleggen metde betrokken organisaties en omwonenden in devoorfase, maar ook voortgangsoverleg voeren tij-dens de uitvoering. Daarbij zowel gemeenten,waterschap en provincie als natuurorganisatiesen omwonenden betrekken. Tussentijds overlegHet vele (voor)overleg heeft geleid tot een goede planvorming en uitvoering.17c a s e - s t u d yk e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 6tussen Lelystad en Almere ligt langs het natuur-gebied de Oostvaardersplassen. De in het MEROostvaardersdijk beschreven effecten op ecolo-gie zijn redelijk volgens verwachting uitgeko-men. Om de dijk te versterken was het noodza-kelijk de bestaande vegetatie op de dijk teverwijderen. Hierbij verdwenen zeldzame plan-ten. Een definitief oordeel over de eventuele her-kolonisatie is nu nog niet mogelijk. Dit zal eenreeks van jaren monitoring vergen.Daarnaast moest door de versterkingswerkzaam-heden aan de Oostvaardersdijk de wilgensingelin de binnendijkse teen van de dijk grotendeelsworden gekapt. Door de kap van de wilgenzoneging (tijdelijk) broedgebied verloren en is de re-latie tussen de Oostvaardersplassen en het Mar-kermeer enigszins verstoord. De gekapte wilgen-tenen zijn gebruikt om een nieuwe wilgenzoneaan te leggen op enige afstand binnendijks vande nieuwe dijk. Als deze zone zich weer heeftontwikkeld zal het (tijdelijke) effect naar ver-wachting verminderen. Het effect op de langetermijn zal moeten blijken uit monitoring. Tercompensatie wordt momenteel buitendijks eenluwtegebied gerealiseerd.Om te bepalen of de mitigerende en compense-rende maatregelen voor ecologie daadwerkelijkzijn aangeslagen, verdient het aanbeveling overcirca vijf jaar nogmaals de daadwerkelijk opge-treden effecten te bekijken en te beoordelen ofaanvullende maatregelen nodig zijn.Ten aanzien van het aspect landschap is gecon-cludeerd dat er eigenlijk geen grote veranderin-gen in het landschap zijn opgetreden, ondanksdat de dijken op enkele plaatsen zijn verhoogd.Alleen het verwijderen van de wilgenzone van deOostvaardersdijk was ingrijpend. De wilgen zijnvan de dijk verwijderd. Verder wordt het taludnu, uit oogpunt van veiligheid, vrijgehoudenvan opgaande beplanting. Het was weinig zinvolop dit onderdeel te evalueren.(On)zin evaluatie MERDe evaluatie van de MER-en voor de dijkverster-king in Flevoland heeft voor Rijkswaterstaat eenaantal zeer nuttige conclusies en aanbevelingenopgeleverd op de gebruiksdoelen controle tenbehoeve van kennis, leren en communicatie. Bijtoekomstige versterkingsprojecten worden diegebruikt en leiden dan hopelijk tot een nog beterresultaat. Daar staat tegenover dat de evaluatieop enkele onderdelen niets nieuws opleverde.De effecten waren goed voorspeld in de MER-enen de mitigerende en compenserende maatrege-len bleken te werken. Geen spectaculair resultaatmaar toch een belangrijk leerpunt, waaruit blijktdat de m.e.r.-procedure geen loos proces is ge-weest, dat besluiten verantwoord en goed zijngenomen en dat vervolgens de dijkversterkingendoor Rijkswaterstaat op maatschappelijk verant-woorde wijze zijn uitgevoerd.MER-evaluatie vindt zelden plaats, onder meerdoordat in veel MER-en een vage bijna `stan-daard' tekst over het opstellen van een evaluatie-programma staat. Er wordt in veel gevallen nietingegaan op specifieke maatwerk-punten die toteen succesvolle evaluatie leiden. Laat staan dateen werkbaar uitvoeringsprogramma wordt op-gesteld waar het bevoegde gezag een en anderaan kan toetsen.Maar raken we daar niet de kern van het pro-bleem? Er wordt immers vrijwel nooit op het uit-voeren van een evaluatie gehandhaafd door hetbevoegde gezag. Moet dat nu wel gebeuren ofniet? Is het bevoegde gezag wel ge?nteresseerd inde resultaten van een evaluatie? Gebeurt dit al-leen maar als derden aan de bel trekken? Ofdient een MER-evaluatie ook nog een anderdoel?Oplossingen?Vaak is het voortraject van projecten roerig. Erwordt veel gediscussieerd en onderzocht, zekerbij projecten met maatschappelijke weerstand.Als het project dan eenmaal in uitvoering gaat,ebt de belangstelling veelal grotendeels weg.Vanuit de maatschappelijke groeperingen maarook vanuit het bevoegde gezag. De grote discus-sies zijn blijkbaar gevoerd. Dat is vreemd omdattijdens die discussies alle partijen vaak tot op demillimeter strijden over werkelijke of vermeendeeffecten. De uitvoeringsfase is bij uitstek het mo-ment waarop duidelijk wordt of de inschattin-gen terecht zijn geweest of niet. De evaluatiedaarna is het instrument waarmee we kunnen le-ren van ons vorige handelen en dit vastleggenten behoeve van ons toekomstige handelen.De vraag is echter of voor zo'n soort conclusie el-ke uitgevoerde MER ge?valueerd moet worden?Wat is daarbij het doel? De in de inleiding aan-gegeven gebruiksdoelen (controle, kennis/leren,communicatie) zijn op zich helder. Uit de prak-tijk blijkt dat we er niet zo'n behoefte aan den-ken te hebben. Kunnen we de verplichting dan,zoals al eerder voorgesteld door de ECW, nietbeter vervangen door een nieuwe afspraak voorevaluatie die we wel nuttig vinden. Bijvoorbeeldevaluatie alleen toepassen voor die effecten diemoeilijk voorspelbaar zijn of waar dosis-effectrelaties ontbreken. Hierdoor levert evaluatie ookeen voordeel voor de MER-praktijk van toekom-stige (vergelijkbare) projecten. Een andere optieis bijvoorbeeld volstaan met een steekproef. Ofmisschien kan de evaluatie, overeenkomstig dem.e.r-systematiek, worden beperkt tot projectenboven een bepaalde ondergrens? Wellicht kanhet ook aan het bevoegde gezag worden overge-laten om in de besluitvorming over het onderlig-gende plan aan te geven of een evaluatie wel ofniet noodzakelijk is.Stof tot nadenken en discussie. En een oproeptot duidelijkheid. Het liefst op landelijk niveau,maar als dat niet op korte termijn te realiseren is,dan maar duidelijkheid per organisatie. Een dis-cussie die niet alleen onder vakbroeders gevoerdmoet worden, maar juist ook met bestuurders enandere betrokkenen in het m.e.r.-veld. vOverzichtskaart dijkversterkingstrajecten