TOETS011423M.E.R.DE AUTEUrLex Runia (0162 487395, lex.runia@anteagroup.com) is senior advi-seur bij Antea Group en hoofdredacteur van Toets.Ex-anTEEnEx-pOSTM.E.r.alSbElEidSEvaluaTiEHetvoorspellenvandemilieugevolgenvoorstrategischebeleidsplannenisgeeneenvoudigeopgave.datkomtdoordateenstrategischplandoelen,kaderseninstrumentenbevat,maarweinigzegtoverdematewaarinontwikkelingendaadwerkelijkzullenplaatsvinden.Ofenwaargebruikwordtgemaaktvandemogelijkhedendieeenstrategischplanbiedtisookafhankelijkvananderefactoren,zoalseconomischeendemografischeontwikkelingenendebeperkingenvanwet-enregelgevingopeenhogerniveau.Hetbeschouwenvanplan-m.e.r.voorstrategischeplannenalsex-ante-beleidsevaluatiekaninteressanteinzichtenopleverendiebruikbaarkunnenzijnvoorhetformulerenvanbeleid.ditkanookgeldenvoorbestemmingsplannenbuitengebied.lexruniaStrategische plannenPlanMERren worden onder andere gemaakt voor strategische plannen zoalsprovinciale omgevingsplannen, gebiedsontwikkelingen en bestemmings-plannen buitengebied. Een kenmerk van strategische plannen is dat hetvoor een aantal onderwerpen geen concrete eindbeelden vastlegt. Een stra-tegisch plan geeft in essentie de doelstellingen en kaders en bevat de instru-menten die er toe moeten leiden dat de ontwikkelingen in de gewenste rich-ting gaan. Het beleid dat in een strategisch plan staat bevat doelen en hetplan is gericht op het realiseren van deze doelen en daarmee ook op het te-gengaan van ontwikkelingen die de doelen bedreigen of die anderszins (bij-voorbeeld vanwege effecten op natuurwaarden) ongewenst zijn. Dit laatonverlet dat in strategische plannen voor specifieke onderwerpen wel con-crete eindbeelden kunnen zijn opgenomen; denk bijvoorbeeld aan de EHSin een provinciaal omgevingsplan.De feitelijke (milieu)effecten van een strategisch plan (die het onderwerpzijn van een plan-MER dat ten behoeve van het besluit tot vaststellen vanzo'n plan moet worden gemaakt) worden in belangrijke mate niet bepaalddoor dat ene besluit van het vaststellen van het strategische plan, maar dooreen zeer groot aantal, zeer diverse kleinere en grotere besluiten en keuzesdie na het vaststellen van zo'n plan worden genomen. Het gaat dan om keu-zes van de veelheid van actoren die actief zijn in het domein (in letterlijkeof figuurlijke zin) waarop het plan zich richt. Dat zijn bijvoorbeeld (lagere)overheden, individuele burgers, boeren en andere ondernemers en gebrui-kers van het domein. Het betreft (in het geval van een bestemmingsplanbuitengebied) bijvoorbeeld beslissingen van boeren om hun bedrijf uit tebreiden, of (in het geval van een provinciaal omgevingsplan) keuzes van ge-meenten om ergens woningbouw mogelijk te maken. En bij gebiedsontwik-kelingen kan het gaan om keuzes die projectontwikkelaars maken over deinvulling van delen van een gebied. Overigens geldt dit niet alleen voor demilieueffecten; ook de mate waarin de doelen van een strategisch planworden gehaald is afhankelijk van die vervolgkeuzes.Deze eigenschap van `uitgestelde milieueffecten' maakt strategische plan-nen fundamenteel anders dan `zeefplannen' die bijvoorbeeld voor infra-structuurprojecten en locatieonderzoeken worden gemaakt. Zulke plannentrechteren in de vorm van een structuurvisie naar een concreet project (watis het voorkeurstrac?, welke locatie wordt gekozen?) na onderzoek van (glo-baal aangeduide) mogelijke oplossingsrichtingen. Bij dergelijke plannenzijn de uiteindelijke milieugevolgen veel minder afhankelijk van keuzes diedoor andere actoren dan de initiatiefnemers worden gemaakt. Voor beidetype van plannen worden planMER's gemaakt. Bij trechteringsplannen(zoals voor een nieuwe weg) kan in principe een tamelijk statische effectbe-paling plaatsvinden: welke gebiedswaarden zijn aanwezig en worden doorde aanleg van de weg aangetast, welke milieugevolgen levert het (modelma-tig tamelijk goed te voorspellen) gebruik van nieuwe infrastructuur op? Metdaarbij als kanttekening dat nieuwe hoofdinfrastructuur (een snelweg) aan-leiding kan zijn tot onbedoelde vervolgontwikkelingen (zoals een bedrijven-terrein). Deze aanpak (onderzoek van globale, ruimtelijk vastliggendeoplossingsrichtingen) is voor strategische plannen niet hanteerbaar. Be-staande waarden kunnen weliswaar goed in beeld worden gebracht,maar waar en wanneer welke ontwikkelingen zullen plaatsvinden wordt infeite in het plan niet geregeld.TOETS011424stellingen waarop het nieuwe beleid zich zal richten. Beide typen evaluatiehebben dus een duidelijke plek in de beleidscyclus.Een beeld van de toekomstOnderdeel van ex-ante-beleidsevaluatie is het maken van een voorspellingvan de `toestand van de wereld' voor een moment in de toekomst bij debeschouwde beleidsopties. Hoe de toekomstige toestand eruit zal zien isafhankelijk van tal van factoren. Deze factoren kunnen worden verdeeld invier groepen: de bestaande toestand (voor MER: de toestand van het milieu),het kader van wet- en regelgeving, de beleidsopties waarop het betreffendestrategische plan zich richt en laatste de zogeheten `drijvende krachten'.De bestaande situatie is vanzelfsprekend van belang; het is immers hetstartpunt voor de te beschouwen ontwikkeling en een vast gegeven. Tot hetkader van wet- en regelgeving behoort bijvoorbeeld de Europese regelgevingten aanzien van natuur en milieu. Dit kader is voor de looptijd van een be-leidsplan niet vast: regelgeving en jurisprudentie maken een ontwikkelingdoor. Het ligt echter buiten de invloedsfeer van het strategische plan.De beleidsopties zijn de variabele in de evaluatie; de ex-ante-evaluatie isbedoeld om de effecten en effectiviteit van de beleidsopties te onderzoeken.De beleidsopties kunnen uit verschillende onderdelen bestaan, zoals kaart-beelden (waar mag iets wel en waar niet) en instrumenten om ontwikkelin-gen te stimuleren, te faciliteren, te reguleren of te verbieden.De vierde factor zijn de krachten die ontwikkelingen stimuleren of afrem-men, in z'n algemeenheid of op specifieke plaatsen. Het gaat om vele krach-ten die een grote diversiteit hebben. Denk aan economische ontwikkelin-gen, demografische ontwikkelingen, ontwikkelingen in het klimaat en (ophet grensvlak met het hogere kader) wijzigingen wet- en regelgeving, bij-voorbeeld vanuit Europa. Ten aanzien van de plekken waar ontwikkelingenplaatsvinden zijn ook (ruimtelijke) kenmerken van belang: gebieden meteen goed windklimaat en weinig woningen trekken windparken, goede aan-sluitingen op infrastructuur kunnen bedrijventerreinen trekken, gevoeligegebieden kunnen ontwikkelingen afremmen (afstand tot backyard). Mijnindruk is dat deze krachten in belangrijk mate een stempel drukken op derijkswaterstaat,martinvanlokvenEx-ante-beleidsevaluatieHet concept `beleidscyclus' is voor alle beleidsmakers bekend en herkenbaar:de cyclische opeenvolging van evalueren en analyseren - formuleren vannieuw beleid - implementeren - en opnieuw evalueren en analyseren. In debeleidscyclus gaat het er om dat ambities en doelen worden vastgelegd waar-na het beleid er op is gericht die doelen ook daadwerkelijk te realiseren.De beleidscyclus veronderstelt twee evaluatiemomenten: de evaluatie achteraf(wat heeft het bestaande beleid opgeleverd?) en de evaluatie vooraf. Dezelaatste, aangeduid als de ex-ante-evaluatie, heeft als functie te analyseren ofen in hoeverre door het voorgenomen beleid of beleidsopties de doelen zul-len worden bereikt, wat het bereiken van de doelen frustreert en wat de(onbedoelde) neveneffecten zijn. De bedoeling daarbij is dat de ex-ante-eva-luatie bijdraagt aan het aanscherpen van voorgenomen beleid of aan hetmaken van keuzes uit mogelijke beleidsopties. Dat wordt in de ex-ante-evaluatie gedaan door het maken van een voorspelling hoe de wereld er optermijn uit zal zien als wordt uitgegaan van beschouwde beleidsopties. Dietoekomstige wereld wordt vervolgens vergeleken met de geformuleerdedoelstellingen. Dit maakt het mogelijk om na te gaan of de gestelde beleids-doelen worden gehaald, of het beleid leidt tot een trend en de gewensterichting en zo niet, wat daarvan de oorzaken zijn en welke aanpassingenvan het voorgenomen beleid nodig zijn om het doelbereik te verbeteren.Ook ontstaat inzicht in eventuele conflicten tussen doelstellingen en in on-gewenste neveneffecten. De beschouwde beleidsopties kunnen daarbijbestaan uit een zeer diverse mix van kaarten (bij ruimtelijke plannen) eninstrumenten (van subsidi?ren tot verbieden en alles daartussen).De evaluatie achteraf (ex-post, die in het stadium van beleidsvorming voorafgaat aan de ex-ante-evaluatie) levert in de beleidscyclus niet alleen informa-tie over de impact en effectiviteit (of het gebrek daaraan) van het oude ofvigerende beleid, maar kan ook bijdragen aan het formuleren van doelenvoor het nieuwe beleid. De ex-post-evaluatie laat immers zien op welke be-leidsterreinen knelpunten of problemen aanwezig zijn, waar aanscherpingvan beleid nodig is en waar als het ware de teugels kunnen worden gevierd.De ex-post-evaluatie biedt zodoende de basis voor het formuleren van doel-M.E.R.TOETS011425ontwikkelingen: waar ze plaatsvinden, waar niet en met welke intensiteit.In samenhang: uit de bestaande situatie ontwikkelt zich, onder invloed vandrijvende krachten en binnen de formele kaders, en in meerdere of minderemate gestuurd door de beleidsopties, de toekomstige situatie. Voor het stra-tegische plan wordt dan beoordeeld of deze toekomstige situatie voldoetaan de beleidsdoelen en zo niet, wat kan en moet worden bijgesteld aan debeleidsopties om het doelbereik te verbeteren. En het planMER bevat eenbeoordeling van de zo ontstane toekomstige milieusituatie.Drijvende krachtenIn een ex-ante-evaluatie is het daarom nodig een beeld te schetsen van dedrijvende krachten die van belang zijn. Dat kan in de vorm van een of meer-dere scenario's. Daarin worden voor het betreffende plan relevante zakenopgenomen. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van bestaande toekomst-scenario's, zoals van het CPB voor de economische ontwikkelingen en vanhet KNMI voor de ontwikkeling van het klimaat. In veel gevallen zijn ookdemografische ontwikkelingen relevant. Ook hiervoor is veel materiaal be-schikbaar. Voor specifieke onderdelen van de scenario's kan het noodzake-lijk zijn om een analyse uit te voeren van relevante trends en bepalendefactoren achter die trends. Een ex-post-analyse kan daar nuttige informatievoor leveren. Daarnaast kunnen voorzienbare ontwikkelingen in wet- enregelgeving een belangrijke drijvende kracht zijn en dus relevant voor hetscenario. Het wegvallen van melkquota bijvoorbeeld kan van invloed zijn opbeslissingen op het niveau van agrarische bedrijven om de koers te verleg-gen. Naast deze meer generieke krachten is het (bij strategische ruimtelijkeplannen) van belang een beeld te hebben van krachten die ruimtelijk rele-vant zijn. Als voorbeeld voor de inhoud van een scenario kan de (intensieve)veehouderij dienen. Onder invloed van diverse factoren (zoals de economie,de markt voor agrarische producten, gebrek aan opvolging, natuur- en mi-lieuregelgeving) heeft zich in de afgelopen jaren een duidelijke trend afge-tekend: kleine bedrijven verdwijnen en het aandeel grote bedrijven neemttoe. De totale omvang van de veestapel blijft ongeveer gelijk, bedrijven wor-den gemiddeld dus groter. Voor intensieve veehouderij gaat dit gepaard meteen (deels afgedwongen) trend dat de veehouderij ook schoner wordt: deemissie per dier neemt af; grotere bedrijven zijn gemiddeld (als wordt geke-ken naar de emissie per dier) schoner dan kleinere bedrijven. In een scena-rio kunnen op grond hiervan aannames worden gedaan over de ontwikke-ling van aantal en omvang van bedrijven. In samenhang met ruimtelijkeaspecten kan tevens een prognose worden gedaan waar de kansen op uit-breiding groter of kleiner is.Een ander voorbeeld is het ontwikkelen van windparken. Drijvende krach-ten zijn bedrijfsbelangen, idealisme, subsidiemogelijkheden en fiscalemaatregelen, remmende krachten zijn lage energieprijzen. Gebiedsspeci-fieke factoren als windklimaat en ruimtelijk structuur zijn relevant voor dekans dat ontwikkelingen zich op een bepaalde plaats zullen voordoen.Bestemmingsplannen buitengebiedDeze aanpak (beschouw het MER als een ex-ante-evaluatie en baseer deeffectbepaling op het resultaat van beleidskeuzes in een wereld met `drij-vende krachten') kan ook interessant zijn voor bestemmingsplannen bui-tengebied. Deze plannen roepen niet direct het beeld op van een strategi-sche plan; het gaat immers in veel gevallen om tamelijk concrete enconserverende plannen. Ze voldoen echter wel aan de bovenbeschreven ken-merken van een strategisch plan: er worden geen concrete eindbeelden vast-gelegd, maar kaders aangegeven waarbinnen het buitengebied zich kanontwikkelen, bijvoorbeeld in de vorm van bouwvlakken en mogelijkhedenom bebouwing en/of bouwvlakken uit te breiden. De milieugevolgen vaneen bestemmingsplan buitengebied ontstaan door het feitelijke gebruik vanhet buitengebied en van de mate waarin bewoners en gebruikers gebruikmaken van de ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplanbiedt. Voor veel buitengebieden gaat het daarbij om keuzes die agrarischeondernemers maken over het uitbreiden van hun bedrijf of er juist mee testoppen. Of een besluit tot uitbreiden door een individuele boer daadwer-kelijk wordt genomen hangt af van veel factoren. De indruk is dat de ka-ders van het bestemmingsplan bij zo'n keuze tot al dan niet uitbreidenmaar een beperkte rol spelen. Deze kaders reguleren wellicht tot op zeke-re hoogte de plaats waar de uitbreiding plaatsvindt en de milieukwaliteitvan het bedrijf na uitbreiding, maar zeggen niets over de kans dat eenuitbreiding zal plaatsvinden. Veel andere drijvende krachten, zoals deprijzen van agrarische producten, subsidies, gezinssituatie en aanscher-ping van generieke milieuregels, bepalen of een individuele onderne-mer daadwerkelijk de keuze maakt om zijn bedrijf uit te breiden. Detrends van de afgelopen jaren en de economische vooruitzichten makenhet waarschijnlijk dat veel agrari?rs niet zullen uitbreiden. En voor deplaatsen waar de kans op uitbreiding groter of kleiner is zijn ruimtelijkefactoren relevant. Een aanpak waarin een voorspelling van de toekom-stige situatiewordt gemaakt op basis van een beeld van de drijvendekrachten ? zowel generiek als ruimtelijk ? kan tot een beter inzicht lei-den in de effecten van het voorgenomen beleid dan een meer statischebenadering. Milieueffectrapportages voor bestemmingsplannen buiten-gebied gaan gepaard met veel discussies over de niet-oplosbare proble-matiek van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. In de planMERrenen de beoordeling van de effecten op natuurgebieden moet worden uit-gegaan van de juridische mogelijkheden die zo'n bestemmingsplanbiedt. Het gevolg daarvan kan een theoretische forse uitbreiding van de(intensieve) veehouderij zijn. Voor iedereen is duidelijk dat de kans datdaadwerkelijk alle juridisch mogelijke ruimte in gebruik wordt geno-men zeer klein is. Een ex-ante-aanpak met een goed onderbouwde voor-spelling van de toekomstige situatie, waarbij rekening wordt gehoudenmet zowel het voorgenomen beleid als met drijvende krachten, kan daninteressant zijn. heden kaders en drijvende krachten toekomsthuidige situatiesituatie bij vigerendbeleidsituatie bijvoorgenomen beleidvigerend beleidvoorgenomenbeleid