TOETS041216VEILIGHEIDDE AUTEUrsSimone van Dijk (06 15093048, simone.van.dijk@rhdhv.com) is senioradviseur externe en integrale veiligheid bij Royal HaskoningDHV.Christiaan Soer (088 3483256, christiaan.soer@rhdhv.com) is seniorjuridisch adviseur bij Royal HaskoningDHV.InvlOEdExTErnEvEIlIghEIdOpm.E.r.ExTErnEvEIlIghEIdInbEwEgIngdevuurwerkrampinEnschedeisalweertwaalfjaargeleden.Sindsdienzijnerveelontwikkelingengeweestophetgebiedvanexterneveiligheid.Eenbelangrijkemijlpaalwasdeinwerkingtredingvanhetbesluitexterneveiligheidinrichtingen(bevi)in2004.vanaftoeniserdoorbedrijvenenoverheidhardgewerktaanhetinbeddenvanexterneveiligheidinruimtelijkeplanprocessenenm.e.r.-procedures.Endatisnodigook,wantalshiermeenietgoedrekeningwordtgehoudenvormtexterneveiligheideenstruikelblokbijdeafdelingbestuursrechtspraakvanderaadvanState.Zorgvuldighandelenisdusvereist.Inditartikelwordeninvogelvluchtdebelangrijksteontwikkelingenendegevolgenvoordem.e.r.-praktijkvooruopeenrijgezet.SimonevandijkenChristiaanSoerExterne veiligheidsbeleidHet externe veiligheidsbeleid is volop in beweging. Sinds de inwerkingtre-ding in 2004 is het Bevi inmiddels alweer een aantal keer aangepast. Op1 januari 2011 is daar het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb)bijgekomen en in 2013 volgt naar verwachting het Besluit externe veilig-heid transportroutes (Bevt) dat de huidige Circulaire risiconormering ver-voer gevaarlijke stoffen zal vervangen. Met deze drie regelingen ontstaateen samenhangend geheel van regels die het aspect externe veiligheid inde besluitvorming een plaats geven. De genoemde besluiten stellen nietalleen eisen aan het bevoegd gezag in het kader van de ruimtelijke orde-ning of omgevingsvergunningverlening (milieu), maar ook aan de exploi-tanten van risicovolle inrichtingen en buisleidingen.Deze wet- en regelgeving stelt eisen aan de inrichting van het gebied rond-om de risicobronnen via het plaatsgebonden risico. Daarnaast is in demeeste gevallen ook het groepsrisico maatgevend en is een verantwoordingvan het groepsrisico door het bevoegd gezag een voorwaarde, waarbij tijdigalle partijen worden betrokken.Belangrijk is te beseffen dat het onderwerp externe veiligheid ? anders danbijvoorbeeld geluid of bodem ? een relatief nieuw milieuonderwerp is. Pasna het NMP 4 is de beleidsontwikkeling in een stroomversnelling gekomen,destijds werd nog van een transitie gesproken. Natuurlijk droegen ook delessen die getrokken konden worden uit het onderzoek naar de vuurwer-kramp in Enschede daartoe bij.gerlindeniensCalamiteiten en incidentenSinds de vuurwerkramp in Enschede hebben zich in Nederland geen groteexterne veiligheidsrampen met (veel) dodelijke slachtoffers meer voorge-daan. Toch laten calamiteiten zoals de brand bij Chemiepack in januari2011, de recente stillegging van de activiteiten van Oddfjell en diverse (bij-na) ongevallen met tankauto's zien dat permanente aandacht voor activi-teiten met gevaarlijke stoffen nodig is. Het is zaak kritisch te blijven kijkennaar de potenti?le risico's van activiteiten met gevaarlijke stoffen en dewenselijkheid of noodzaak van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in deomgeving ervan. Maar er moet ook gekeken worden naar mogelijke maat-regelen om processen veiliger te maken en potenti?le effecten van een ca-lamiteit te verkleinen.Inmiddels ligt er een beleidsevaluatie van het groepsrisico, die is uitge-mond in het zogenaamde Verbeterprogramma groepsrisico. Dit is nog inTOETS041217kelingen getoetst moet worden aan het Bevt, maar bij infrastructurele be-sluiten niet. Deze toetsing zal opgaan in de m.e.r. voor het trac?besluit zelf.Hiervoor wordt een beleidsregel voorbereid.Ook het Vuurwerkbesluit is recent gewijzigd, zodat dit voor wat de termino-logie betreft beter aansluit bij andere regelingen en besluiten. Het gaathierbij vooral om de begrippen (beperkt) kwetsbare objecten uit het Bevi.Voor luchthavens is tot slot de Regeling Burgerluchthavens en MilitaireLuchthavens (RBML) eind 2009 in werking getreden.Een m.e.r. voor een (ruimtelijk) plan zal dus adequate informatie moetenleveren over de gevolgen om externe veiligheid een volwaardige plaats inde belangenafweging te geven. En om te kunnen beoordelen of de voorge-nomen activiteit uitvoerbaar is binnen de door wetgeving en beleid gestel-de kaders. Bij dat eerste gaat het dus om het inzichtelijk maken van deeffecten, ook de effecten onder de norm. Bij het tweede gaat het om debeoordeling of op voorhand al ernstig moet worden getwijfeld aan hethalen van de wettelijke eisen. Hierop zal in de volgende paragrafen wordeningegaan. Eerst volgt een korte toelichting op enkele centrale begrippenuit het externe veiligheidsbeleid.RisicomatenIn het externe veiligheidsbeleid staan twee begrippen centraal: het plaats-gebonden risico en het groepsrisico.uitvoering en zal naar verwachting vooral handvatten opleveren voor deuitvoering van het externe veiligheidsbeleid in de praktijk.Juridische ontwikkelingenRecent hebben er belangrijke juridische ontwikkelingen binnen het aan-dachtsveld externe veiligheid plaatsgevonden en andere zijn op de middel-lange termijn in het vooruitzicht gesteld. Zo vallen sinds kort ondergrondseopslagen voor gevaarlijke stoffen onder het Bevi. Voor de nabije toekomst is deStructuurvisie buisleidingen van belang die op 12 oktober door de minister-raad is geaccepteerd en aan beide Kamers is gezonden. De Structuurvisiemaakt dat gemeenten in hun ruimtelijke ordening ruimte moeten reserverenvoor buisleidingen en buisleidingenstroken van nationaal belang.De Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen is tweemaal aan-gepast ? in 2009 (binnenwateren en weg) en 2012 (spoor) - vooruitlopend opde inwerkingtreding het Basisnet. Met het Bouwbesluit 2012 werd een wet-telijke basis van kracht om in het plasbrandaandachtsgebied of veiligheids-zones rond basisnettransportroutes bouwkundige maatregelen te kunneneisen. De uitwerking bij ministeri?le regeling moet nog plaatsvinden.Het genoemde Besluit externe veiligheid transportroutes (Bevt) dat naarverwachting in 2013 in werking zal treden richt zich tot het bevoegd gezagruimtelijke ordening en niet tot de beheerders van infrastructuur. Dit bete-kent dat bij m.e.r.-trajecten die betrekking hebben op ruimtelijke ontwik-TOETS041218VEILIGHEIDPlaatsgebonden risico (PR)Het risico op een plaats buiten een inrichting, langs een transportas ofbuisleiding voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, uitgedrukt als eenkans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op dieplaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoonvoorval binnen die inrichting of bij een transportas, waarbij een gevaarlijkestof betrokken is.Het plaatsgebonden risico kan door middel van (iso)risicocontouren wor-den weergegeven op een kaart. Voor het plaatsgebonden risico gelden(milieukwaliteits)normen die de status hebben van grenswaarde bij kwets-bare objecten of richtwaarde bij beperkt kwetsbare objecten. Deze normligt voor het plaatsgebonden risico op 10-6 per jaar.Groepsrisico (GR)De cumulatieve kansen per jaar dat een aantal personen overlijdt als ge-volg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting eneen ongewoon voorval binnen die inrichting of bij een voorval waarbij eengevaarlijke stof betrokken is.Het groepsrisico kan niet op kaart worden weergegeven, maar wordt in eengrafiek weergegeven met op de horizontale as het cumulatieve aantaldoden en op de verticale as de cumulatieve kans per jaar van een incidentmet ten minste een bepaald aantal dodelijke slachtoffers. Voor het groeps-risico geldt een ori?ntatiewaarde. Deze ori?ntatiewaarde speelt een rol inde verantwoording van het groepsrisico, naast meer kwalitatieve elemen-ten. In de verschillende genoemde wettelijke en beleidsmatige regelingenis aangegeven in welke gevallen een `besluit' aan de normen voor hetplaatsgebonden risico moet worden getoetst en wanneer een verantwoor-ding van het groepsrisico dient plaats te vinden. Als vuistregel kan ervanworden uitgegaan dat voor omgevingsvergunningen voor risicovolleinrichtingen en bestemmingsplannen die dergelijke inrichtingen toestaan,een beoordeling van de externe veiligheid dient plaats te vinden. Dat geldtVErAnTwoorDingsplichT groEpsrisicoVolgens de Circulaire RNVGS en het Bevi moeten ten minste de volgendeaspecten in de bestuurlijke afweging van het groepsrisico worden vermeld:? Het aantal personen in het invloedsgebied;? Het groepsrisico;? De mogelijkheden tot risicovermindering;? De mogelijke alternatieven;? De mogelijkheden van bestrijdbaarheid;? De mogelijkheden van zelfredzaamheid.lodevandeveldeGemeenten moeten ruimte reserveren voor buisleidingen.TOETS041219de (wettelijke) normen worden gehaald. Hiermee wordt maar beperkt in-zicht gegeven in de externe veiligheidseffecten van de voorgenomen activiteit.Plaatsgebonden risico in MERHet komt regelmatig voor dat geen plaatsgebonden risico van 10-6 of hogerwordt berekend. De conclusie dat het plaatsgebonden risico (dus) niet in deweg staat van de uitvoering van het project, is dan wat kort door de bocht.Blijkbaar is het plaatsgebonden risiconiveau van 10-6 per jaar niet hetniveau waarop de effecten zich voordoen. Mogelijk wijzigen lagere risiconi-veaus en de ligging van de corresponderende contouren wel, zoals 10-7 en10-8. Voor inrichtingen is deze informatie vaak ook beschikbaar.Zouden dan niet op dat niveau de effecten moeten worden beschreven? Deligging van de 10-6-contour geeft immers enkel de grens weer waarbinnen(wettelijk) geen kwetsbare bebouwing is toegestaan. Dit is echter niet degrens van het gebied waarbuiten geen risico's meer optreden. Wanneer erop lagere niveaus wel onderscheid is, kan inzicht hierin bijdragen aan deonderbouwing van de keuze van de voorkeursvariant en corresponderendemaatregelen.Voor de verschillende situaties zou dan de ligging van, of de oppervlaktebinnen de risicocontouren in kaart worden gebracht. Daarbij kan ookinzichtelijk worden gemaakt hoeveel (beperkt) kwetsbare objecten zichbinnen de verschillende risicocontouren bevinden.Kortom, bij het vaststellen van de beoordelingscriteria moet rekenschapworden gegeven van het niveau waarop de effecten zich (naar verwachting)voordoen. Zeker voor externe veiligheid is dit veelal onderbelicht in devoorfase van milieueffectrapportage, waar het gaat om de vaststelling vande reikwijdte en het detailniveau.Een kanttekening is hier op zijn plaats. Het is een bekend gegeven dat bijlagere risiconiveaus de conclusies die aan deze niveaus worden verbondensteeds `zachter' worden. De onzekerheden in de berekeningen nemenimmers snel toe bij lagere risiconiveaus. Ook dit aspect kan zowel in de`R&D-fase' als bij de effectbeoordeling aan de orde komen.Groepsrisico in MERBij m.e.r.-procedures hoeft geen verantwoording van het groepsrisico plaatste vinden. Het kan echter wel degelijk zo zijn dat aspecten uit de verant-woordingsplicht groepsrisico onderscheidend zijn voor de te vergelijkenalternatieven. Het meewegen van onderdelen uit de verantwoordingplichtheeft daarom in dergelijke gevallen zeker meerwaarde. Zo kan het zijn dathet groepsrisico in een situatie onder de ori?ntatiewaarde blijft, maar datde zelfredzaamheid van de bevolking in de omgeving van de risicobronslecht is en de bestrijdbaarheid verre van adequaat. Een andere variant kanmogelijk een hoger groepsrisico met zich meebrengen, maar veel beterscoren op zelfredzaamheid en bestrijdbaarheid. Door hier aandacht aan tebesteden en het groepsrisico een volwaardig onderdeel te laten zijn van hetMER verbetert de inhoud van het MER en wordt de kwaliteit van de besluit-vorming verhoogd.ook voor bestemmingsplannen die de bouw of vestiging van (beperkt)kwetsbare objecten mogelijk maken in de omgeving van risicovolle inrich-tingen. Het gaat hierbij zowel om conserverende als om ontwikkelingsge-richte bestemmingsplannen.Externe veiligheid in m.e.r.Criteria externe veiligheidIn een milieueffectrapport worden van voornemens en alternatieven demilieueffecten in kaart gebracht, gescoord en vergeleken. De basis is eenvergelijking tussen de referentiesituatie en de projectsituatie. In uitge-breidere milieueffectrapportages kunnen nog de effecten van verschil-lende alternatieven in kaart worden gebracht, al dan niet aangevuld meteen beschrijving van een voorkeursalternatief. De vraag is hoe externeveiligheid ofwel het plaatsgebonden risico en groepsrisico worden geoperatio-naliseerd, zodat een zinvolle effectbeoordeling op het vlak van externeveiligheid mogelijk is.In de praktijk wordt in veel milieueffectrapporten volstaan met eenbeschrijving van de risico's en een toetsing van die risico's aan de grens- enrichtwaarden voor het plaatsgebonden risico en de ori?ntatiewaarde voorhet groepsrisico. Zoals hiervoor is aangegeven is dit maar ??n kant van demedaille. Er wordt dan enkel vastgesteld of de voorgenomen activiteit uit-eindelijk uitvoerbaar is, of dat al op voorhand moet worden getwijfeld ofTOETS041220Vervolgens kan het nuttig zijn om in het m.e.r.-traject al een voorschot tenemen op de verantwoording van het groepsrisico en ook de veiligheidsre-gio alvast te betrekken bij de totstandkoming van het MER. Dit hoeft nietper se in de vorm van een pre-advies te zijn, maar het informeren enbetrekken van de veiligheidsregio is absoluut zinvol.Van belang is wel wat er vervolgens met de in het MER voorgestelde maat-regelen gebeurt. Uit eerdere evaluaties van het groepsrisicobeleid bleek aldat de (juridische) verankering van in het kader van de verantwoordings-plicht voorgestelde maatregelen problematisch is. Mogelijk dat de m.e.r.hier een aanvullende en versterkende rol kan spelen. Wanneer niet alleenin het proces van groepsrisicoverantwoording maar ook al eerder in eenmilieueffectrapportage over te treffen maatregelen wordt gesproken, ver-betert dit de inbedding van het groepsrisico in het hele planproces envormt het een integraal onderdeel van de belangenafweging. Ook kan ineen vroeger stadium zinvoller over maatregelen worden gesproken omdatde kaders dan veelal nog niet geheel vastliggen.Hulpmiddelen en instrumentenInmiddels zijn diverse handleidingen en handreikingen beschikbaar omexterne veiligheid en groepsrisico in het bijzonder goed te betrekken bijbesluitvorming. Daarnaast zijn er verschillende instrumenten ontwikkeldom risico's, effecten en de verantwoording van het groepsrisico snellerinzichtelijk te maken, waaronder de `MAL-groepsrisico en `IMPACT' (zievoor beide instrumenten http://www.ev-scenario.nl/MalGR/). IMPACT helptom snel de effecten van risicobronnen op een topografische ondergrond inbeeld te brengen. MAL-groepsrisico is een procesinstrument dat onderandere gebruikt kan worden om de noodzaak en kosteneffectiviteit vanmaatregelen ter verlaging van het groepsrisico te bepalen.Tot slotExterne veiligheid is een terrein dat nog steeds in ontwikkeling is en ook inde toekomst aandacht zal blijven vragen. Om die reden is het belangrijkom externe veiligheid tijdig mee te nemen in m.e.r.-trajecten en om voorafkritisch te kijken naar de criteria voor de beoordeling van de effecten. Eenbeoordeling die alleen gebaseerd is op wettelijke normen voor plaatsgebon-den risico heeft grote beperkingen en doet in onze ogen geen recht aan deveiligheid en de intentie van het externe veiligheidsrisicobeleid. Het be-schouwen van risico's onder de norm en het betrekken van groepsrisico enelementen uit de groepsrisicoverantwoording bij m.e.r.-trajecten ligt danook voor de hand.`Echt veilig' is niet alleen het voldoen aan wettelijke eisen (PR en GR), maarook het gezonde verstand gebruiken en groepsrisicoaspecten meewegen inde beoordeling. Als je de keuze hebt om een kinderdagverblijf vlakbij eenrisicobron te bouwen of buiten het invloedsgebied hiervan, zou dat laatstelogischerwijs de voorkeur moeten hebben, ook al wordt misschien in beidegevallen voldaan aan de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico en deori?ntatiewaarde voor het groepsrisico.Het gevaar van een suboptimale keuze vanuit het perspectief van externeveiligheid ligt natuurlijk altijd op de loer. Een dergelijke keuze is niet perse slecht, andere elementen in de belangenafweging kunnen immerszwaarder wegen. Het bevoegd gezag dient zich echter wel te allen tijde terealiseren welke (rest)risico's het accepteert. Daarnaast liggen de kansenuiteraard ook bij het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven heeft de taak om be-drijfs- en productieprocessen veilig in te richten en te zorgen voor eenjuiste veiligheidscultuur zodat men zich continu bewust is van de risico'sdie zich kunnen voordoen. Veiligheid houdt niet op na het MER, maarvraagt continue en gezamenlijke aandacht. gerlindeniensVEILIGHEIDHet is belangrijk om externe veiligheid tijdig mee te nemen in m.e.r.-trajecten.